建議拓展我國住房公積金的制度功能

盧馳文

提 要：住房公積金制度是職工重要的福利制度，因此不能取消這項制度，而是要完善我國住房公積金管理制度。不僅要使其為職工及其家庭成員改善居住條件問題做貢獻，而且要將其與社會保險制度、社會救助制度相銜接，彌補職工基本養老保險、基本醫療保險、失業保險與社會救助的缺陷，以便密織我國的社會安全網，提高城鄉居民的幸福感。

一、全國住房公積金繳存余額和結余資金規模較大

住房公積金是指中國國家機關、事業單位或企業單位及其在職職工所繳存的用于住房消費支出的住房儲蓄金，住房公積金由在職職工個人繳存和所在單位繳存兩部分構成。職工建造房屋、購房時，可以提取住房公積金，符合條件的職工還可以申請住房公積金貸款。

據《全國住房公積金2018年年度報告》，2018年末，中國住房公積金繳存總額145899.77億元，提取總額87964.89億元，繳存總額扣除提取總額后的繳存余額為57934.88億元；發放個人住房貸款總額85821.32億元，個人住房貸款余額49845.78億元，保障性住房建設試點項目貸款余額46.11億元，國債余額19.71億元；繳存余額扣除個人住房貸款余額、保障性住房建設試點項目貸款余額和國債余額后的結余資金為8023.28億元。

據《全國住房公積金2018年年度報告》，2018年度中國住房公積金繳存總額21054.65億元，提取額14740.51億元，比2017年增長15.80%；提取率70.01%，比2017年增加2.03個百分點；住房消費類提取11718.33億元，占比79.50%，非住房消費類提取3022.19億元，占比20.50%。

2018年末的結余資金相當于2018年度繳存總額的38.11%，2018年度繳存總額減去提取總額，當年提取后余額為6134.13億元，2018年當年提取后余額相當于2018年度繳存總額的29.99%。

二、全國住房公積金結余規模較大的原因

在西方經濟學中，住房屬于投資品，建造住房與購買住房屬于投資行為，而不是消費行為。改革開放以來，我國的住房建設和交易制度也是按照住房是投資品的理念設計的。政府征地，拍賣給房地產開發商，采取競價機制，出價高者獲得土地的經營開發權。在土地競拍制度下，商品房價格不斷攀升，住房不僅是投資品，而且演變成了投機品，全國一度興起了炒房熱潮。房價過高增加了年輕人和低收入階層購房的負擔，不僅削弱了地區對人才的吸引力，而且削弱了實體企業的融資競爭力。

為抑制購房投機，保障民有所居，政府制定了住房限購政策，把住房的建設規模和交易需求量控制在合理范圍內，這是住房公積金結余增多的重要原因之一。習近平總書記在黨的十九大報告中指出： “房子是用來住的、不是用來炒的。”這一定位具有極強的現實針對性和指導性。20世紀90年代住房制度改革以來，人民群眾住房條件大為改觀，但不平衡的矛盾日益凸顯，解決住房問題必須直面群眾對美好生活的追求，只有建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，才能保持房子“居住”的基本屬性，才能實現全體人民住有所居的宏偉目標。

堅持房子是用來住的，就要保持住房的需求與供給大體平衡，不能空置過多。堅持房子不是炒的，就要保持住房價格的基本穩定，不能讓住房升值過快，投資購買住房的利潤率要低于企業經營的社會平均利潤率，投資購買住房的利潤率最好低于企業經營的社會平均利潤率的1/2，甚至可以為零，還可以為負。

基于以上兩點，各個地區民眾的購房行為將逐漸恢復為理性行為，以投資為目的的住房需求會大大減少，而職工照樣按月繳納住房公積金，因此住房公積金結余規模越來越大。

三、我國現行住房公積金管理制度功能的局限性

我國住房公積金結余規模較大，但使用渠道狹窄，住房公積金在解決社會貧困問題中發揮的作用太少，而且關于提取住房公積金的某些規定也不夠合理。住房公積金管理制度存在的具體問題如下。

（一）沒有考慮職工家庭因大病致貧需要資金支持問題。按照《住房公積金管理條例》第二十四條規定，職工有下列情形之一的，可以提取職工住房公積金賬戶內的存儲余額：（1）購買、建造、翻建、大修自住住房的；（2）離休、退休的；（3）完全喪失勞動能力，并與單位終止勞動關系的；（4）出境定居的；（5）償還購房貸款本息的；（6）房租超出家庭工資收入的規定比例的。

除了以上情形，自己或家庭其他成員患重大疾病，治療住院費用嚴重超過家庭負擔能力的，卻不能提取住房公積金。住房公積金本身屬于職工個人的資產，只是由政府部門代管，公積金管理制度目前對本人或家庭其他成員患重大疾病的職工，不給予資金支持。

《2018年全國基本醫療保障事業發展統計公報》顯示，2018年，全國職工基本醫療保險基金收入13538億元，基金支出10707億元；全國職工基本醫療保險統籌基金收入8241億元；統籌基金支出6494億元；全國職工基本醫療保險個人賬戶收入5297億元，個人賬戶支出4212億元。

重大疾病往往導致中低收入家庭致貧。《全國住房公積金2018年年度報告》顯示，2018年全國住房公積金當年提取后余額達到6134.13億元，相當于2018年度全國職工基本醫療保險統籌基金支出的94.46%。2018年末繳存余額扣除個人住房貸款余額、保障性住房建設試點項目貸款余額和國債余額后的結余資金為8023.28億元，比2018年度全國職工基本醫療保險統籌基金支出多1529.28億元。2018年末全國繳存總額扣除提取總額后的繳存余額為57934.88億元。全國住房公積金，無論當年提取后余額的規模，還是歷年結余資金的規模，都比較大。

參加繳費的職工的住房公積金賬戶有較大余額，因大病導致生活陷入貧困，都不能使用產權屬于自己的住房公積金，肯定是不合理的。

（二）沒有喪失勞動能力的失業者生活困難而不能提取公積金的規定不合理。依據《失業保險條例》的規定，具備下列條件的失業人員，可以領取失業保險金：（1）按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年的；（2）非因本人意愿中斷就業的；（3）已辦理失業登記，并有求職要求的。失業人員在領取失業保險金期間，按照規定同時享受其他失業保險待遇。由此可見，不是所有的失業人員具有領取失業保險金的資格。

依據《失業保險條例》的規定，失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取失業保險金的期限最長為12個月；累計繳費時間滿5年不足10年的，領取失業保險金的期限最長為18個月；累計繳費時間10年以上的，領取失業保險金的期限最長為24個月。重新就業后，再次失業的，繳費時間重新計算，領取失業保險金的期限可以與前次失業應領取而尚未領取的失業保險金的期限合并計算，但是最長不得超過24個月。由此可見，即使有領取失業保險金資格的人，領取失業保險金最長時間為兩年，也并不是無限期的。

《住房公積金管理條例》規定，完全喪失勞動能力，并與單位終止勞動關系的，可以提取住房公積金。但某地區的住房公積金管理制度規定，完全或部分喪失勞動能力且與單位終止勞動關系，提取金額為職工當前繳存賬戶所有余額。按照以上規定，沒有喪失勞動能力卻處于失業狀態的職工，即使生活困難也無法提取住房公積金，這種規定不合理。

或許有人會說，不能享受失業保險待遇的職工，有可能享受最低生活保障待遇，不需要提取住房公積金。筆者認為，最低生活保障金是維持基本生存的物質幫助，保障水平過低，住房公積金相當于職工的個人儲蓄存款，職工失業后即使享受了最低生活保障待遇，仍有權提取住房公積金，用于改善家庭的生活狀況。

（三）某些地區關于失業者提取住房公積金的時機和金額規定不合理。有些地區住房公積金管理制度規定，失業者領取了失業保險金，就可以提取住房公積金當前繳存賬戶所有余額。另一些地區住房公積金管理制度規定，本市戶口職工與所在單位終止勞動關系后，未重新就業滿5年，可提取金額為職工當前繳存賬戶所有余額。

住房公積金本來目的是為職工改善居住條件，失業者在失業期間生活確實會變得比較困難，如果失業者能領取失業保險金時就能提取住房公積金當前繳存賬戶所有余額，有些職工可能會利用短時失業提取住房公積金，這樣會影響住房公積金的積累，對這些職工今后買房時使用公積金及使用公積金貸款產生不利影響。如果要等失業滿5年，才能領取失業保險金，領取失業保險金的最長時間為兩年，在這5年中失業者生活相對困難，卻無法利用住房公積金解決生活困難問題，顯然也不合理。

（四）職工基本養老保險賬戶與住房公積金賬戶沒有互濟性。《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）規定，城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險。《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）實施后，參加工作、繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。國發〔1997〕26號文件實施前參加工作，實施后退休且繳費年限累計滿15年的人員，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再發給過渡性養老金。國發〔2005〕38號文件實施后到達退休年齡但繳費年限累計不滿15年的人員，不發給基礎養老金；個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關系。國發〔2005〕38號文件實施前已經離退休的人員，仍按國家原來的規定發給基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。

從上文可知，對于社會保險中人和新人，職工基本養老保險累計繳費未滿15年，可以一次性領取個人賬戶余額，不能按月享受基本養老金。。按照現行政策，即使住房公積金賬戶余額較多，職工繳納基本養老保險累計年限不滿15年者，卻不能利用住房公積金余額補繳職工基本養老保險費。而這些職工的晚年生活保障堪憂。

四、關于大力拓展住房公積金制度功能的政策建議

推行住房公積金功能多元化，規范住房公積金的提取辦法，把結存的住房公積金賬戶余額用于保障職工及其家庭的基本生活，既有利于維護社會穩定，又有利于擴大國內消費需求，而且有利于促進我國經濟增長。據此，筆者提供以下政策建議。

（一）開通住房公積金賬戶支付職工本人患大病醫療費的功能。當職工患大病時，且基本醫療保險卡上個人賬戶余額不足以支付醫療費的時候，先用盡基本醫療保險卡上個人賬戶資金，再利用住房公積金賬戶資金支付大病醫療費用中個人自負部分的欠款。

（二）開通住房公積金賬戶支付職工家庭其他成員患大病醫療費的功能。是不是家庭成員，要以戶口本為依據，以戶籍信息為依據。當職工家庭其他成員患大病，該成員基本醫療保險卡上的個人賬戶資金用盡，且在患者住房公積金賬戶資金用盡的情況下，可以使用職工本人的住房公積金賬戶資金支付大病醫療費用。

（三）完全喪失勞動能力的職工，并與單位終止勞動關系的，可以一次性提取住房公積金繳存的所有余額。部分喪失勞動能力并與單位終止勞動關系的的職工，也可以一次性提取住房公積金繳存賬戶的所有余額。

（四）允許有勞動能力的失業人員在重新就業之前，按月提取住房公積金。對于大部分有勞動能力的失業人員而言，因失業中斷勞動收入是暫時的，失業只是導致短時期家庭收入下降。因此，適當增加失業人員家庭收入就可以，未必需要提取公積金賬戶所有余額。如果失業人員在領取失業保險金期間，每月提取住房公積金的金額為最低工資減去失業保險金之差。如果失業人員在領取最低生活保障金，每月提取住房公積金的金額為最低工資減去最低生活保障金。失業職工領取失業保險金的數額各不一樣，同一個失業者在不同月份領取失業保險金的數額都未必相同。如果考慮到動態掌握領取失業保險金的金額和最低生活保障金的金額比較麻煩，有勞動能力的失業人員在重新就業之前，按月提取住房公積金的金額等于所在地區最低工資的金額，或為所在地區最低工資金額的一定比例，并體現領取失業保險金期間與未領取失業保險金期間的區別。

（五）失業人員提取住房公積金，采取申請審核制。有資格提取住房公積金的失業人員，可以申請提取住房公積金，也可以放棄申請。可能有人擔心：失業人員按月提取住房公積金會養懶漢，其實，這種擔心是多余的。住房公積金相當于私人存款，難道有大筆存款的家庭的孩子大學畢業后就不找工作？難道有存款的被雇傭的勞動者都辭職不工作？答案必然是否定的，勞動是人類的存在方式，就業是實現人生價值的基本途徑，每個人都希望實現人生價值。

（六）達到退休年齡時，基本養老保險累計繳費年限未滿15年者，允許職工用本人的公積金賬戶余額補繳基本養老保險費，并折算成基本養老保險繳費年限。職工繳納基本養老保險費時，繳費基數與同期的住房公積金繳費基數相同，只是繳費比例不同。

假設，職工基本養老保險繳費比例為28%（用人單位繳費比例為20%，個人繳費比例8%），而住房公積金繳費比例為14%（用人單位繳費比例為7%，個人繳費比例7%）。則一年繳納的住房公積金本金及其利息，可作為補交6個月（14%÷28%×12=6）的基本養老保險費。假設，職工基本養老保險繳費比例為24%（用人單位繳費比例為16%，個人繳費比例8%），而住房公積金繳費比例為14%（用人單位繳費比例為7%，個人繳費比例7%）。則一年繳納的住房公積金本金及其利息，可作為補交7個月（14%÷24%×12=7）的基本養老保險費。以此類推。

總之，完善我國住房公積金管理制度，不僅可為職工及其家庭成員改善居住條件做貢獻，而且可與社會保險制度、社會救助制度相銜接，彌補職工基本養老保險、基本醫療保險、失業保險與社會救助的缺陷，以便密織我國的社會安全保障網，提高城鄉居民的幸福感。

（作者為上海政法學院社會保障研究中心執行主任）