中國經濟前景：“雙循環”與宏觀資源配置體系改革

提 要：中國在全球新冠肺炎疫情沖擊下“先進先出”，經濟全面復蘇，預計2021年經濟增速將達到8%-9%，兩年平均在5%-5.5%，經濟恢復到潛在增長水平。但全球經濟因疫情沖擊而收縮，供應鏈調整，中國為應對全球經濟變化提出了“雙循環”的發展戰略思路。新的戰略轉型階段性趨勢特征已經顯現，但與之配套的宏觀資源配置體制改革則仍未全面展開。中國宏觀資源配置體制是基于出口導向的國際“大循環”戰略而建立的，因此推動基于“雙循環”發展的宏觀資源配置體制調整成為當前最重要的改革領域。只有基于新的發展階段推動“雙循環”戰略目標下的宏觀資源配置體制再建設和改革原有體制，才能從機制層面助推中國戰略轉型成功。

2020年受新冠肺炎疫情沖擊，全球經濟呈收縮態勢。這次由自然災害導致的全球經濟沖擊不同于以往的全球化危機，是繼全球經濟危機、金融危機后的第三種類型的危機，即自然危機沖擊。1929-1933年全球經濟危機，以及2008年由美國次貸引發的全球金融危機，都源于經濟體內部的失調。經濟危機被定義為有效需求不足的危機。馬克思認為，資本主義的周期波動源于“私人占有與社會大生產的矛盾”，是私人占有導致的消費不足和資本追逐利潤導致的無限性擴大社會再生產的矛盾，即資本剝削勞動導致的供需內生矛盾。經濟危機內生問題一直困擾著資本主義生產方式，為了解決經濟危機，西方國家采用了改良主義思路，以凱恩斯為代表的經濟學家與政治家強調通過刺激“有效需求”來平緩經濟危機沖擊，短期靠財政政策和貨幣政策來熨平波動，長期通過建立社保體系、增加教育投入等公共支出改善社會福利，進行要素收入再分配調整，擴張有效需求，平抑周期。然而公共福利擴張降低了效率，增加了負債。20世紀70年代受石油危機沖擊，西方國家出現了“滯脹”，隨后提出了“減稅”與技術創新推動新周期，希望供給創造需求，但之后遭遇互聯網泡沫危機，因此一直未能消除有效需求不足的內生矛盾。

21世紀以來發達國家為維持福利支出或刺激需求進行負債性擴張，開始持續降息，通過提高住房信貸規模來擴張需求，經濟從以實體經濟為基礎向以房地產和金融為基礎轉變。低利率和財富效應推動了需求增加，經濟進入“大緩和”階段。但低利率和負債驅動的需求是不可持續的，2008年美國爆發次貸危機并引發全球金融危機，2010年歐洲國家爆發歐債危機，其鮮明特征即是高負債與流動性的危機，靠負債來平衡需求的方式再次遭到了打擊。政府通過國家信用進行“量化寬松”“扭轉交易”等方法緩解流動性矛盾，并依靠降低利率來緩解資產負債表惡化趨勢，但危機仍沒有被消除，只是被延緩了，債務累積越來越高。人類從有效需求不足的單一實體危機轉向了負債攀升引起的金融危機，金融危機甚至進一步演化為全球貨幣體系危機。

2020年突如其來的新冠肺炎疫情引起的全球衰退，應該歸因于自然危機沖擊。自然危機會直接沖擊全球分工體系，導致產業鏈大面積中斷，引爆短暫的金融危機和全球經濟衰退。自然危機具有不可預測和非均衡性沖擊的特征，帶有改變現實經濟結構的長期效應，因此原有的“畢其功于一役”的短期總量救助政策可能會出現較大的紕漏?？梢钥吹剑@次疫情引發了圍繞醫療救助、社會福利、全球協調與分工體系、政策救助方式、全球可持續發展等諸多議題的全面討論。

中國在此次疫情沖擊下，“先進先出”為全球抗疫和保障全球產業鏈供給提供了重要經驗，但自身也受到很大沖擊，出現了單季度負增長，全年增長2.3%，低于了原有的潛在增長均值線。展望2021年，隨著全球經濟逐步復蘇并再次進行再平衡，中國為應對全球經濟變化提出的“雙循環”發展戰略，將對中國經濟長期增長產生深遠影響。本文對危機沖擊帶來的直接宏觀影響進行分析和展望，并希望能從當前趨勢與發展戰略轉型兩個角度進一步討論“雙循環”戰略轉型的階段性趨勢特征和與之配套的宏觀資源配置體制改革方向及方式，從機制層面探索中國戰略轉型之路。

一、中國經濟全面復蘇

受疫情沖擊，IMF預測2020年全球經濟收縮4.4%，而WTO預測全球貿易保守估計收縮19%-34%，這是全球經濟與貿易最嚴重的一次收縮，超過了2008年全球金融危機。為應對沖擊，各國采取了不同的抗疫和經濟刺激政策。第一財經研究院根據多維指標排名顯示，中國在全球防疫和經濟復蘇方面的評估排名第一，抗疫后復蘇也最快，而且為對沖經濟收縮所付出的經濟刺激成本最小①。

中國政府把抗疫作為政策優先目標，推動了中國最先走出疫情，成為2020年全球經濟唯一正增長的經濟體，給各國應對自然危機沖擊提供了重要經驗。當前疫情仍存在著不確定性，特別是疫情反復出現導致經濟復蘇前景不明，如果政策刺激成本上升過快，將危及長期經濟穩定和未來政策操作空間。

全球疫情沖擊雖未打亂全球原有的分工體系，但一些國家或區域采取了封國封城（lock down）的措施，全球經濟活動明顯減少，全球供應鏈體系的調整在這次沖擊下將會加速。根據麥肯錫2020年8月的報告②，全球價值鏈因自然沖擊中斷的風險不斷上升，很多國家和企業將更傾向于適當分散供應鏈供給。全球價值鏈方面，僅以單一低成本為基準的供應鏈分工準則發生變化，快速滿足市場需求和安全供給等也成為新的重要考量因素。

在疫情沖擊下，基于積極的抗疫部署、完整的生產體系和快速復工的政策支持，中國經濟增長率先轉正。2020年一季度GDP為-6.8%，二季度轉正為3.2%，三季度進一步復蘇至4.9%的水平，四季度達到6.5%的水平，全年經濟增長2.3%，預計2021年將進一步復蘇至8%-9%左右的水平，兩年平均約為5%-5.5%，將迅速恢復到中國潛在增長率的均線水平。

但中國經濟增長依然面臨多方面挑戰，這是由疫情沖擊的非均衡特征所決定的。具體表現為：（1）國內消費復蘇遲緩，擴大內需壓力很大。（2）國際出口韌性強，出口帶動明顯，但全球經濟和貿易收縮對出口的可持續性帶來挑戰。（3）資產負債率持續擴張，高利率下的資產負債表有惡化趨勢，民間投資前三季度依然負增長，投資意愿弱。國內貨幣政策一方面大幅增加了貨幣供給，另一方面保持了較高利率，較高的利率對高負債率的資產負債表形成直接壓力，負債表惡化影響了所有部門的支出意愿。（4）財政收入與財政支出水平的不匹配加劇，積極的財政政策出現疲態。（5）國內通縮趨勢沒有得到緩解，9月CPI為1.7%，PPI重新歸于-2.1%，都低于市場預期，通縮壓力依然較大。

總體而言，中國經濟向好趨勢不變，但在全球疫情依然肆虐的條件下也面臨挑戰。以下我們依據2020年數據，展望2021年經濟形勢。

（一）中國經濟增長

中國2020年GDP增長2.3%，預計2021年經濟增長達到8%-9%左右。IMF預測中國2021年為8.1%，世界銀行預測為7.9%。而投行的市場預期為9%的水平，國內機構，如社科院藍皮書預測為7.8%。疫情沖擊將中國經濟從2019年6.1%的增長放緩至2020-2021年平均5%-5.5%的水平，雖然增長依然是很強勁，全面復蘇，但增長放緩繼續（表1）。

（二）經濟結構繼續向好，消費仍未完全恢復

中國經濟增長動能轉化（表2），從2020年上半年主要靠投資和出口拉動轉向了3季度比較均衡的結構，消費拉動了1.71個百分點，投資拉動2.55個百分點，出口拉動了0.64個百分點，可以看出投資與2019年的水平相當，出口與2019年第三季度水平相當略弱，而消費則相差較大，不及正常年景的一半，未來提升空間主要在重振消費需求上。

中國的消費仍處在逐步恢復中，未來阻礙消費復蘇的原因主要是城市失業率在5.4%，雖然不斷降低，但2020年三季度末，農村外出務工勞動力總量17952萬人，比上年同期減少384萬人，同比下降2.1%，勞動力市場沒有較快的恢復，相應消費者收入增長放緩。城市內的交通擁擠達到了疫情之前的水平，但城際間的航空客運服務恢復不到八成，國際交往更弱。服務業第四季度增長很快，但現實消費服務受到冬季疫情影響仍然放緩，服務業恢復的主要因素除金融、房地產、信息服務等外，檢疫、疫苗等公共醫療服務上升快也是重要原因。從2021年冬季疫情看，北京、上海等各大城市地鐵客流量下降，城市間客運量大幅度下降，對2021年第一季度的影響是明顯的。此外家庭負債率不斷上升，付息現金流支出加大直接影響消費支出。

（三）負債率上升與利率較高的壓力

2020年三季度杠桿率由上年末的245.4%上升到270.1%，預計仍會增加（圖1）。分部門看，政府逐漸成為最重要的融資市場主體之一，2005-2014年政府主要是融出部門，到2015年后由于地方政府一般債券、專項債規模發行，加上城投債等廣義政府融資，政府融資在新增融資中占比超過30%，成為了新的融資主體，政府債務水平不斷上升。

負債率不斷上升，一方面要解決流動性壓力，倒逼央行不斷釋放流動性進行節點性緩解，另一方面市場主體對利率高度敏感。如2020年上半年，由于居民經營貸款利率低于房地產抵押貸款利率，大家紛紛利用經營貸款進入房地產，而后在政府干預下這一趨勢才得到遏制。地方政府通過地方專項債的低利率對原有影子銀行負債進行置換等緩解了一定壓力?？傮w來講，中國的利率水平仍保持在較高水平，負債滾動越來越困難。以上市公司的凈資產回報率（ROE）看，2015年以來上市公司的ROE水平一直低于負債的利率水平，公司很難通過經營收入對負債成本進行覆蓋，企業會不斷滾動其負債。政府也面臨同樣的問題，稅收收入不斷下降，導致稅收覆蓋利率的能力下降。2020年居民收入增速放緩，未來居民負債也會承壓。中國利率保持在較高的水平上，用于指導國內住房信貸及其他貸款利率水平的1年期和5年期LPR利率分別為3.85%和4.65%。市場決定的十年期國債也與美歐日等發達經濟體的利差擴大，全球發達國家低利率資金不斷流入中國債券市場進行套利活動。較高的利率不利于國內資產負債表修復。

（四）財政收支匹配度進一步下降，赤字提高

2020年前三季度，全國一般公共預算收入141002億元，同比下降6.4%。全國稅收收入118876億元，同比下降6.4%。其中增值稅、消費稅、關稅、出口退稅、企業所得稅分別同比下降13.5%、5%、11.6%、12%和4.9%。個人所得稅、印花稅以及煙草、車船稅收入實現了正增長，分別增長了7.3%、30.3%和2.9%。非稅收入22126億元，同比下降6.7%。從稅收情況可以看出，企業生產緩慢恢復，個人和金融投資活躍度大幅提高，中高收入群體復蘇較快。財政支出方面，2020年前三季度全國一般公共預算支出175185億元，同比下降1.9%。為應對疫情沖擊，中央政府擴大了赤字，包括發行特別國債、增加地方專項債等。

財政收入下降和持續的公共服務支出剛性擴張成為了當前比較突出的挑戰，具體表現在：（1）產業稅收能力不斷下降與公共服務支出不斷擴大不匹配，需要調整稅收結構。（2）向個人征收高稅收與其享受公共服務不匹配，需要調整公共服務與納稅之間的關系。（3）中央與地方收支不匹配，僅靠轉移支付與基于城市的本地化服務難以解決這個問題。（4）土地財政在短期內仍然有效，但與“房住不炒”的長期戰略方針相沖突，住房價格高企不利于社會福利的提高。

新冠疫情沖擊下中國的福利安全體系仍不完善，公共支出持續上漲是必然趨勢。目前地方政府（特別是財政困難的地區）主要靠舉債來維持公共支出，財政赤字擴大導致地方金融風險不斷積累。同時，由于地方財政與地方城商行、農信社等地方金融一體化，中小銀行的風險水平不斷提高。

中國政府財政收入包括稅收收入、非稅收入、政府性基金收入、土地出讓金、社會保障繳費收入、國有資本經營收入等。按IMF的政府收入統計口徑計算，2018年中國政府財政收入占GDP的比重為28%，高于美國24.3%的水平，接近日本的30%，低于德國35%的水平（表3）。但福利支出占GDP的比重僅為13%，低于美國的18.7%、日本的21.9%和德國的25.1%。此外，中國福利支出還存在不均等的問題，40%的農村人口覆蓋不足，因此仍需要提高福利支出水平。一方面，要大幅度調整政府收入結構和來源，進行稅收改革；另一方面，要通過減免稅收等方式鼓勵商業保險、相互社會保障等民間社會服務的發展，彌補公共福利支出不足。

（五）全球經濟進一步收縮，亟需調整中國的國內外循環體系

2020年疫情沖擊下全球經濟進一步收縮，根據IMF的預測，2020年全球經濟增長-4.4%，2021年有所恢復，但兩年加權平均水平低于原有的3%的增長軌道。隨著歐美國家疫情二次爆發，2021年上半年全球經濟形勢依然不樂觀，特別是全球封國封城的情況仍然沒有放松，預計2021年一季度經濟恢復仍然很慢。全球貿易增長預計更為緩慢，盡管中國疫情防控形勢向好，2020年出口取得了可喜成績，但外部的持續沖擊以及因疫情調整導致的全球價值鏈重新調整不可避免，再加上中美貿易摩擦，中國出口面臨較大挑戰，預計2021年下半年出口將出現疲態。

中國經濟從2020年四季度到2021年一季度會呈現加速恢復態勢，2021年二季度后逐步恢復常態增長。中國經濟的全面復蘇，將開啟“雙循環”發展路徑的逐步切換過程。這一轉換的關鍵就是宏觀要素配置體制改革，只有建立起新的激勵體制，才能實現戰略轉換，而不會因原有體制問題而鎖定路徑。

二、中國經濟走向“雙循環”戰略的必然性與資源配置體制改革滯后的挑戰

全球疫情沖擊加快了中國從出口導向型工業化的國際“大循環”戰略向基于城市化和工業化的新的“雙循環”戰略轉換。中國以出口為導向的國際“大循環”戰略早在2012年就達到了頂峰，2013-2015年進入過渡期，2016年以后中國實質上已經進入到了“雙循環”階段。2020年隨著全球疫情對全球經濟的重塑，中國開展“雙循環”戰略轉換已經是必然選擇了。然而任何一個戰略轉變，并不是順應趨勢就能順利完成的，需要資源配置體制的改革。

（一）中國經濟與資金循環轉變的經驗事實

中國經濟與資金循環的體系是在1994年后逐步形成的基于出口導向型工業化的資金循環體系。持續的貿易盈余，加上FDI雙順差流入，央行再把大量的外匯儲備投向儲備貨幣國家的債券市場，形成央行資產負債表上的外匯資產，發行貨幣。這套資金循環體系非常有利于出口導向型經濟發展，因為它是基于外匯資產抵押的貨幣發行，幣值穩定。這也克服了多年來僅憑政府信用發行貨幣導致的通貨膨脹問題。此后，中國出口貿易盈余不斷減少，特別是2015年以來中國進行了匯率市場化改革，2016年人民幣加入SDR，匯率實現雙向波動，原有的資金循環體系受到了挑戰，基于出口導向的資金循環模式亟待改革。

從圖2可以詳細地分析其特征：（1）貿易盈余占GDP的比重不斷上升，到2007年后達到頂峰，國際貿易凈額占GDP之比在2007年一度達到8.7%，而后逐步開始下降。（2）外商直接投資持續保持高位，直接投資凈額與GDP之比在1993-2007年基本高達4%-5%的穩定水平，直到2007年開始逐步下降。2019年中國國際貿易凈額已降至1.1%，直接投資凈額也降至0.4%。（3）中國通過出口和吸引外資不斷累積外匯儲備，大量外匯資產作為儲備投資到美國國債等儲備貨幣國的資本市場，一部分匯回海外投資者，金融投資凈額始終為負。（4）海外收入凈額始終為負，即近年來ODI及大量私人外匯流出也沒有使得海外收入凈額為正。

從2019年資金循環的改變看，外商直接投資為1103億美元，而中國對外直接投資為1006億美元，二者大抵相等。中國2015年加入SDR以來，資本與金融賬戶開放加快，通過證券組合直接投資中國的資金不斷涌入，2020年中國取消QFII投資限制、發放外資金融牌照、加快金融對外開放，證券投資組合投資預計會創出新高，資金循環已經開始改變。

通過商品和資金循環可以看出當前中國出口導向型工業化進程已經趨于平衡，基于出口導向的國際大循環戰略必然要讓位于“雙循環”戰略。然而戰略轉變并不是一蹴而就的，必然要伴隨著資源配置體制的轉變，否則戰略轉變趨勢會與資源配置體制發生沖突和扭曲。

（二）中國經濟“雙循環”戰略轉型下資源配置體制改革滯后的挑戰

回顧中國出口導向型戰略轉變與資源配置體制轉變的歷史，可以更加清晰地理解資源配置體制改革的重要性。中國于1988年提出了國際“大循環”的戰略思維，而后由于受到1988年價格闖關等一系列波動沖擊，直到鄧小平南方談話后才激活了微觀企業，但未形成所謂的出口導向，反而出現了走私進口和海南房地產熱的新泡沫，經濟過熱導致通貨膨脹，1994年通貨膨脹高達24%，再次進入到了“一放就亂”狀態，因此進行了全方位的宏觀調控，特別是宏觀資源配置體制的全面改革。具體改革內容包括：（1）稅收體制改革，1994年1月開始實施以工業部門增值稅為主體的中央與地方分稅制體制。（2）貨幣發行體制改革，央行以外匯儲備為基礎資產發行貨幣，保證了人民幣幣值基本穩定的目標。（3）金融體制改革，1995年商業銀行法出臺，銀行商業化改革成功，改善了銀行的治理體系，完成了銀行商業化轉型。（4）國際匯率定價體系完成并軌，人民幣的重新定價充分發揮出了中國的比較優勢，開啟了出口導向型工業化進程。（5）產業政策上通過大力興建特區、開發區等方式激勵全球產業鏈向中國轉移，形成了要素投入的綜合比較優勢。（6）貿易政策上通過經常項目貿易自由化，改革國有壟斷的外貿體制和出口體制，通過退稅等方式鼓勵出口。（7）初步建立了社保體系，保證勞動供給的穩定。（8）參與全球化制度體系的改革，融入全球貿易規則體系。

中國出口導向型工業化形成的國際“大循環”不僅僅是戰略的選擇，更是宏觀資源配置體制的改革，沒有宏觀資源配置導向的改革和市場化的激勵，一個好的戰略是難以實施的。2020年面對中國與世界未有之大變局，中國提出了“雙循環”戰略轉型，順應了經濟發展的趨勢，但對其轉型中的資源配置依然需要做巨大的努力，否則依賴于出口導向的資源配置體制會鎖定原有的發展“路徑”，戰略意圖與配置體系激勵不相容，會造成新的扭曲，宏觀資源配置體制改革已經時不我待。

三、“雙循環”戰略下的資源配置體制改革

中國“雙循環”戰略需要對原有的基于出口導向的資源配置體制進行調整與改革。資源配置體制應從出口導向型工業化大循環調整為符合以工業化與城市化為基準的國內國外“雙循環”，從GDP單一經濟績效指標轉向包含創新與人的發展的社會綜合福利目標，涉及財稅體制、金融體制、政府治理體制、市場制度和激勵制度等多個方面的改革。當前轉型的難度是巨大的，主要原因在于：（1）經濟增長減速和土地城市化后，累積了大量風險，需要協調好處置風險和轉變增長路徑的平衡問題。（2）我國基于出口推動工業化進而實現GDP高速增長的激勵邏輯直接、目標相容性強，而現在需要在經濟創新—效率目標中加入大量的非經濟因素，使文化、政治、法律、社會、綠色等積極轉型因素與經濟增長協調一致，其中平衡是關鍵。（3）人民參與式改革是轉型的重點，讓更多的人廣泛參與到轉型中并讓其受惠，推動普惠性的福利體制和國家治理體制轉型，只有這樣才能改變原有路徑依賴，推動國家戰略轉為“雙循環“發展，從而實現中國經濟高質量發展。

宏觀資源配置體制改革的當務之急是，一方面要完善國家防范系統性風險和激勵經濟轉型的新宏觀資源配置體制，另一方面要基于國家現代化目標完善國家治理體系。保持“穩中求進”，在維持宏觀穩定的同時，進行適應發展階段的體制改革，推動向高質量現代化國家的轉型。

（一）推動要素配置體制改革，形成消費—創新的新循環

出口導向型工業化的一個鮮明特征就是通過壓低勞動要素價格、提高資本回報率的方式進行更高的資本積累和更多的剩余勞動轉移。在宏觀層面，其具體表現為高增長、高投資、高出口和低消費。壓低勞動要素價格是當時中國存在大量剩余勞動力的必然結果，適應當時的經濟發展階段，對中國經濟高速增長、突破貧困陷阱起到了積極作用。2019年中國城市化率突破60%，人均GDP突破10000美元，未來幾年中國將成功跨越“中等收入陷阱”，進入高收入國家行列，這是一個重大發展階段的轉折期。經濟發展目標從物質化生產轉向以人民為中心的高質量發展是這一階段最為重要的戰略轉型，其中要素配置體制改革是關鍵。

資源配置體制改革應從財政改革入手。首先，改革基于工業化構建的財政體系，提高勞動者的分配份額，并擴大知識、數據等新生產要素在要素分配中的份額。應通過再分配調整收入差距，形成新的經濟循環，即通過普惠化地提高“廣義人力資本”，如教育、科學、醫療、體育、娛樂、數字化服務等的消費比重，促進知識經濟的發展，提高創新效率，逐步使經濟增長從投資驅動轉變為消費—創新效率提升的循環。

其次，加大基于效率提高的公共服務體系轉型力度。一方面提高再分配對包容性目標實現的促進力度，加大公共支出，增加覆蓋城鄉居民的公共服務；另一方面要在公共服務領域為引入私人投資活動提供相應激勵，如對提供準公共服務產品的私人部門給予適當免稅，從而增加市場化的公共服務供給，滿足差異化需求。

從現階段的財政體制轉型看，首先是進一步完善財權和事權匹配的財政稅收體系。這種匹配不僅表現為財政收入和公共支出的匹配，更應該體現為城市居民享受服務與納稅責任以及中央與地方事權財權的匹配，否則會造成財稅資源配置的扭曲，對財政的可持續發展構成挑戰。

公共財政制度改革的方向應是：（1）稅收體制改革。從以流轉稅為主導的稅收體制轉向以直接稅和間接稅為雙支柱的混合型稅收體制，直接稅可以成為地方財政的主稅種，讓地方能夠更好地將本地納稅與服務直接匹配，逐步形成納稅人責任與享受公共福利相匹配的格局。（2）消費稅作為價外增值稅與以流轉稅為基礎的價內增值稅形成雙支柱。要從流轉稅征收環節入手，對生產環節和消費環節征收增值稅。生產環節稅率應該繼續下降到9%，降低企業的增值稅負擔，提升企業競爭力；消費環節應開征價外消費型增值稅，稅率從1%以內的水平開征，征收的稅收大部分歸地方，減輕地方對土地財政的過度依賴，同時提高稅收與服務滿意度的匹配。（3）強化政府預算和負債硬約束，這需要立法層面和政府監督層面的改革，當然這一改革也需要對現有債務進行技術性處理，因為大量地方債務是因彌補地方財政缺口而累積的，是中央—地方財政收支不匹配的結果，需要糾正過來。（4）中央與地方事權和財權相匹配。這項改革已經有很多技術性討論了，但還沒有落實，地方公共服務支出比重不斷加大，而相應的稅收權力卻沒有同步增加，一些需要全國統籌的事權，如保障勞動要素全國統一市場形成的社保統籌問題推進緩慢，需要更為技術性、系統性地解決問題①。（5）將包容性和綠色發展理念納入再分配調整中，完善相關激勵機制。（6）公共服務普惠性與市場化服務提供相結合，著重對科教文衛體、娛樂、數字化服務等大量公共服務領域進行放松管制的改革，促進國內服務業升級。

中國當前面臨著宏觀稅負已經較高而公共服務支出要求更高的矛盾，因此一方面需要通過稅收改革，平衡納稅主體負擔，另一方面要積極做好稅收與服務的匹配，更重要的是引入市場因素以提升相應的服務質量、效率和彌補普惠性公共服務的不足。

（二）資金循環的改革

過去，中國主要通過出口貿易獲得貿易盈余，并通過外商直接投資獲得經常項目和資本項目雙順差。央行再以外匯儲備投資儲備貨幣國家證券資產，形成資金與貿易循環。2015年人民幣加入SDR后，人民幣匯率市場化雙向波動加強，出現了不同于以往的資金循環情景和改革方向。

第一，原有的國際資金循環受阻，需要央行進行相應的調整和改革。2015年以來，中國資金加速外流，外匯儲備資產下降導致央行資產負債表收縮。2016年央行依靠“其他金融機構借款項目”——以其他金融機構的國債等抵押物發行各類短期、中期借貸便利等，大幅度創造資產，新的資產帶來的貨幣創造占比上升并逐步彌補外匯占款的下降。央行還通過不斷降準提高貨幣乘數，以擴張M2的供給。在貿易盈余和外商直接投資增長緩慢的背景下，依靠金融市場吸引證券市場投資無疑是一個方向，但這不會有效地新增外匯儲備資產，而且證券投資波動較大，新的貨幣供給體系依靠什么資產來支撐一度成為了爭論焦點。從國際經驗來看，美國的貨幣供給基于國債，而貿易競爭力較強的日本、歐洲則是由國債和外匯資產雙重資產支撐。中國顯然更適合走后者的道路，轉變靠外匯資產主導的央行貨幣供給模式，積極探索現代化中央銀行體制。

第二，獲得海外要素回報是促進內外循環的重要方面。大量ODI投資如何有效獲得更高的海外要素收入是中國當前資金雙向流動情況下面臨的新課題。中國對外直接投資的主要路徑是通過“一帶一路”倡議推進，隨著中國產業鏈加快海外布局，中國海外要素收入循環和海外資產保護等新機制需要逐步建立起來。

第三，改革國內資金在房地產和金融機構內部的循環體系，適當調整銀行主導的資金配置方式，積極推進資本市場改革。中國金融結構正在發生變化，但銀行依然是中國資金配置的主渠道，通過資產抵押和增加杠桿來獲得利差的方式決定了其資金配置偏向房地產與金融機構的交易特征，改革這種工業化時期以銀行為主導的資金配置渠道同樣是打通國內金融循環的重要戰略選擇。

第四，改革金融資源向政府集中的機制，發展民間信用。政府融資規模快速擴張，地方財政和金融一體化加快，這種偏向于政府的金融服務變化也是近年來國內資金循環的一大特征，而相應的民間信用則沒有形成，民營經濟融資能力下降。而這種資金內循環模式又進一步強化了政府配置資源的職能，與市場化機制改革相去甚遠。積極建立民間信用體系，同樣是改革的重點領域。

第五，利率和匯率市場化改革。利率和匯率是國內外資金循環重要的價格信號引導者。在經濟增速放緩和負債率上升較快的情況下，各部門的資產負債表的利率敏感度快速提高，利率成為了資金流動的引導者。但目前中國還沒有建立起主要由市場決定的國債收益率曲線，需要進一步改革利率政策和利率傳導機制。相對高的利率和堅挺的匯率引發全球資金來中國債券市場套利，這一方面說明人民幣資產內生質量高，但另一方面也與人民幣匯率逆調節因子對匯率的扭曲和利率較高的制度性定價有關。而國內較高的利率導致各部門資產負債表進一步惡化，不利于中國經濟的持續恢復。

貨幣供給體系和金融配置資源體系的改革有賴于財政體制的改革，特別是政府軟約束的改革。只有建立現代政府治理和公共財政體系，才能推動中國貨幣供給體系和利率市場化改革①。

（三）從產業政策主導的資源配置方式積極轉向競爭性政策，激勵創新

中國出口導向型工業化戰略成功的重要經驗之一，就是政府通過產業政策對資源配置進行有為干預，加速了以開發區為依托的產業集聚，通過土地、稅收優惠和金融支持等多種方式招商引資，并配合提高國產化率的政策，形成區域增長極，快速形成產業集群，推進全球產業鏈向中國轉移。中央、部委與地方政府以產業政策為基準形成了出口導向型工業化的縱向配置資源體制，具有激勵相容的特征，取得了突出的趕超效率。但工業化拐點來臨后，產能過剩、開發區土地套利、過度污染和負債等問題慢慢暴露，中央提出的供給側結構性改革就是針對這些問題的改革舉措。未來發展要靠創新、提高出口附加價值等效率導向戰略，但相應的激勵機制和資源配置體制并沒有跟進，一些地方繼續沿用傳統配置資源體制予以推進，依然以招商引資、產業鏈延伸、擴大產能為工作重點，在需求難以擴張的條件下造成了極大的資源浪費。

從干預資源配置的產業政策轉向激勵競爭和創新的產業政策依然任重道遠。產業政策在發達國家屬于重要的功能性干預工具，注重產業和創新成長條件的改變以及創新環境的塑造。此外，發達國家產業政策致力于對小企業的扶持，多集中于改善環境、降低風險，而不是直接采用補貼的方式。城市化后，創新和就業都需要中小企業的大發展，產業政策重點也從干預產業發展轉為中小企業發展、為企業創新創造條件，加強改善基礎設施、金融設施、社會公共服務設施等領域的投入，通過新產業戰略以改善經營環境并激勵企業發展。

轉變政府職能，一方面要推動立法層面放松行政管制，干預資源分配；另一方面要提高監管水平，不斷提升營商環境質量，增加競爭性政策比重，按市場激勵方式鼓勵競爭，積極與國際規則對接，探索中國與世界的融合之道②。

總之，中國已經開啟了“雙循環”發展戰略，只有改革宏觀資源配置體制，進行要素價格市場化改革，才能推動這一戰略轉型走向成功。

（作者為中國社科院經濟研究所研究員）

① 第一財經研究院：《全球疫情應對和經濟復蘇綜合評估報告》（執行摘要），2020年9月25日。

② 麥肯錫：《全球價值鏈中的風險，彈性和再平衡》（Risk， Resilience， and Rebalancing in Global Value Chains》，詳見清大智庫，摘編于2020年8月8日。

① 魏加寧：《如何實現國家治理現代化：對改革基本問題的思考》，中國發展出版社，2017年。

① 張平：《貨幣供給機制變化與經濟穩定化政策的選擇》，《經濟學動態》，2017年第7期。

② 張平、張自然、袁富華：《高質量增長與增強經濟韌性的國際比較和體制安排》，《社會科學戰線》，2019年第8期。