政府采購將迎變革

◎ 文 《法人》特約撰稿 劉愛君

2020東京奧運會，中國體育代表團首次聘請了外部法律顧問隨團出征，這一舉措也是近年來政府采購法律服務，包括政府購買法律專項服務迅猛發展的一個縮影。同時，也是法律服務機構從過去作為政府采購、招投標活動的第三方服務者身份，向政府采購（購買）法律服務供應商身份的一次華麗轉身。

政府采購包含政府購買服務

資料顯示，我國服務類政府采購規模于2018年達到高峰，為12081.9億元，占全國政府采購規模的33.7%，超過貨物類占比，增幅為35.7%。其中，保障政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務分別為5705.5億元和6376.4億元，占服務類采購規模的47.2%和52.8%，一改政府采購過去多年以工程、貨物類采購需求為主局面。

根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務行為。《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）將其服務定義為兩類：政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。

政府采購法律服務包括兩大類采購需求：政府自身需要的法律服務和政府向社會公眾提供的公共法律服務。上述法律定位為法律服務機構深度參與政府采購活動提供了強有力的法律和制度保障，是難得的業務發展機遇。因此，法律服務機構成為政府采購的主要供應商之一。

要深入了解政府采購，就不能不提政府購買服務及最新出臺的相關政策。2020年3月1日起施行的中華人民共和國財政部令第102號《政府購買服務管理辦法》（以下簡稱“102號令”）規定，政府購買服務，是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。102號令第九條將政府購買服務的內容明確為，政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務。

從這個概念范圍不難看出，102號令更加強調政府購買服務重點是突出公共性和公益性，也就是重點考慮、優先安排與改善民生密切相關的公共服務項目。具體到法律服務項目，可以在去年10月司法部、財政部共同印發的《關于建立健全政府購買法律服務機制的意見》（以下簡稱“意見”）中找到答案。

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意見指出，政府購買法律服務的內容包括屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的法律服務事項，方式具體包括法律援助、值班律師、村（居）法律顧問、法宣教育、人民調解、熱線、網絡等多渠道法律咨詢，以及公益性律師調解、律師代理申訴、律師化解涉法涉訴信訪案件；公益性公證、司法鑒定；基層糾紛仲裁解決等。意見針對政府履職所需輔助性法律服務定位于政府法律顧問服務及其他輔助性法律服務，涉及事前預防、事中規范、事后處置三大方面。

從以上政府采購和政府購買服務的概念、范圍看，政府購買服務是政府采購不可分割的一部分。兩者不同之處在于，政府采購主體范圍更大，不僅包括政府購買服務的購買主體（各極國家機構），還包括其他事業單位和非行政編制的群團組織。從采購（購買）服務范圍看，政府采購服務范圍更大，包括政府購買服務的范疇，和“政府自身需要的服務”兩部分。

法律服務團隊要具有公益心

政府采購（購買）法律服務除為政府依法決策、依法行政為目的的政府法律顧問等服務目標外，其均以提供公共法律服務為主，公益性和公共性的特征尤為突出。這一特點就要求提供服務的承接主體，即相關法律服務機構具備一定的公益服務能力。其中，不僅包括承擔服務任務的律師事務所等機構要具有較強專業技能，更重要的是參與團隊要具有公益心，以及具備相應數量的人員儲備，從而在選擇所要參與的服務項目招標采購時能夠明確自身承擔的服務能力，量力而行。

以老年人法律服務采購項目為例，如果只由一兩家中小型律所承擔，不但可能出現服務范圍難以全履蓋、服務質量難保證的情況，也會給律所帶來很大負擔。因此，此類項目適合由非營利性社會組織及相應律師事務所合作承擔。當然，政府在采購目錄內購買法律服務項目費用設計上也要進一步優化，以期更加合理和符合專業服務的成本要求。

從相關立法到意見出臺，政府采購（購買）法律服務的范圍內容已趨于明確，政府采購（購買）法律服務已從過去事后服務向前端介入、全程服務轉變，法律服務機構參與的專業服務已從過去單獨處理訴訟、行政復議等事后服務，轉變為前期調研、培訓，合同談判、起草、審核，參與重大決策等全方位依法行政和避免糾紛、權利受損。

2020年年初，《政府購買服務管理辦法》修訂完成。緊接著，同年12月及今年1月，《政府采購法》及《實施條例》修訂草案相繼向社會公開征求意見。財政部表示，今年內將力爭完成政府采購框架協議管理辦法、政府采購貨物和服務招標投標管理辦法（修訂）等規章項目；穩步推進政府采購非招標采購方式管理辦法（修訂）等項目起草工作。這些工作，將為深化政府采購改革和制度完善提供法律引領和保障。

政府采購服務“修法”進程加快

從已公布的《政府采購法》修訂草案公開征求意見稿來看，采購方式從過去強調公開招標到提倡公開競爭，改變了以往簡單根據金額大小確定采購方式的規定，倡導采購方式由采購人根據需求特點自主選擇，評審方法和合同類型亦有新制度導向。可見，政府采購從具體操作執行到制度規范都將迎來重大變革。

過去，政府采購存在“唯公開招標才能體現公開、公平、競爭”觀念，政府購買法律服務按照政府采購方式和程序進行，難免因繁瑣程序、專項經費投入不足等問題影響法律服務機構參與的積極性及深度。此次《政府采購法》征求意見稿中，將現行采購方式整合調整為“招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購、框架協議采購”等，將競爭性磋商和競爭性談判合二為一。

那么，哪些法律服務項目需要按照上述采購方式及程序執行呢？《政府采購法》征求意見稿第七條規定，所有已列入集中采購目錄的和已達到政府采購限額標準的政府采購項目，均要執行《政府采購法》相關規定。也就是說，需要按照規定的采購方式、程序和信息公開等要求進行采購。而未達到采購限額標準以上的分散采購項目或未列入集中采購目錄的項目，可以不執行《政府采購法》相關規定。

《中央集采目錄(2020年版)》將可以自行采購的服務項目金額確定為100萬元以上，公開招標的服務項目金額標準為200萬元，但在實踐中，大量政府采購（購買）法律服務項目并未達到此限額。因此，在遵從現行《政府采購法》及招投標法及相關規范情況下，各地已根據項目特點及需求，大膽嘗試使用更適合的采購（購買）方式。例如，山東今年將需要通過公開招標方式進行的政府采購和政府購買服務項目的金額確定為400萬元（含）以上；云南省司法廳、財政廳2月印發的《關于開展政府購買法律服務工作的通知》明確規定，購買主體應綜合考慮購買的供求特點、市場提供能力等因素，按照“方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序、公平擇優”原則，并提倡購買價格參照所在區域同類法律服務市場收費標準合理確定。

隨著政府采購（購買）服務相關“修法”進程加快，法律服務項目采購（購買）范圍將進一步明確，規模廣度將進一步擴大，相關采購（購買）程序及競爭、透明的采購（購買）環境也將更加優化而規范。