污水處理PPP項目風險防范

◎ 文 《法人》特約撰稿 尚鑫

城鎮污水處理，與生態環境以及人們的生活息息相關。目前，PPP（政府和民營企業合作模式）項目是處理城鎮污水的主要方式。經對相關城鎮污水處理PPP項目現場調研，該類PPP項目運營階段在政府履約付費、運維績效考核、進水水質水量、資產移交等方面存在程度不同的法律風險。

政府履約付費風險

根據財政部《關于推進PPP規范發展的實施意見》，PPP項目政府付費從一般公共預算列支。因此，地方政府履約能力和誠信水平對于PPP項目收益至關重要。

根據財政部官方網站資料，2019年，地方一般公共預算收入175491.92億元，其中，本級收入101076.82億元，增長3.2%；地方一般公共預算支出203758.87億元，增長8.5%。2020年，地方一般公共預算收入183439.14億元，其中，本級收入100123.84億元，下降0.9%；地方一般公共預算支出210492.46億元，增長3.3%。可見，地方一般公共預算支出大于收入，并且持續推高，加大了地方政府履約付費的壓力。

CFP

實踐中，PPP合同中往往約定項目總投資額最終以政府方委托的審計機構決算審計值為準，政府委托審計機構對運營期內的電力成本、人工成本等進行專項審計。如果上述審計中，政府壓低項目總投資額或運營成本，必將影響項目收益。

此外，多數PPP項目合作周期一般為10到30年，社會資本方與政府合作關系、地方主管負責人崗位調換等因素，也可能對項目造成影響。

運營績效考核風險

運營期績效考核風險主要包括如下方面：

績效考核體系設置過于嚴苛。財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規定“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”。如果可用性付費與績效考核掛鉤比例過高，則意味著即使工程建設完工但由于績效考核不達標，也將影響工程收益。

績效考核結果與違約責任掛鉤。岳陽某污水處理項目PPP實施方案規定，出水水質績效考核超標，政府方不支付當日污水處理服務費，且社會資本方應支付違約金。該項目實施方案“績效考核”中也曾規定，“在項目合作期滿時，對項目公司進行移交考核，市住建局有權根據考核結果確定是否提取履約保函”。我們理解績效考核與違約責任、履約保函法律屬性不同，政府方根據績效考核扣分情況扣減污水處理服務費，同時又據此追究違約責任、提取履約保函，相當于對項目公司處罰了兩次，加重了項目公司的責任。

對受托運營公司運營質量監控不到位。由于城鎮污水處理投資額巨大，有的項目公司不可避免地需要委托其他公司運維。但是，根據PPP合同，績效考核的責任主體為項目公司。因此，若對受托運營公司監控不到位，未通過委托運營合同有效督促其確保污水廠運營質量、轉移績效考核風險，受托運營公司發生績效考核扣分情形，項目公司應就此向政府方承擔責任。

進水水質水量不達標風險

政府在PPP項目合同中往往對進水水質、水量有明確要求，如果不達標將影響績效考核結果、項目收益，損害運營設備，甚至還可能造成污染事故。在污水管網收集率高、不存在工業污水排入且雨污分流的前提下，污水處理廠的進水水質、進水水量容易滿足要求。但根據相關項目公司介紹，進水水質、進水水量不達標的風險也較為普遍，主要包括進水水質濃度低、工業污水排入污水處理廠、進水水量不足、進水水量超標等。

在某地污水處理項目中，政府在PPP項目合同中要求污水處理廠進水COD濃度不得低于132mg/l，但由于管網存在雨污合流，進水COD平均在100mg/l左右，長期低于進水濃度指標要求。同時，有的項目存在排水服務范圍超出公司建設范圍，屬于服務范圍外的外來水，該區域水質濃度無法受控，很大程度上影響了該廠進水水質濃度達標。

實踐中，有的工業企業偷排工業污水，但當地環保部門行政監督不到位，未對工業污水排放進行有效監測，導致工業污水排入管網。由于工業污水與城鎮污水處理工藝不同，這將影響項目公司出水水質考核，甚至造成環境污染；同時，工業污水進入污水處理廠還將對運行設備造成一定損害。

再生水廠污水進水口

對于廠網一體化的項目，雖然對管網區域覆蓋率和污水收集率進行了預設，但實際污水收集情況可能達不到設計水平。在蕪湖和岳陽的污水處理廠，我們均發現進水水量不足的情形。由于項目公司運營收益與污水處理量往往存在正比例關系，進水水量長期不足必將影響項目公司收益。

與進水水量不足的情形相反，有些污水處理廠在某些時間段內還存在進水水量超標的問題。例如蕪湖某污水廠受汛期及雨污混接影響，在七八月份均存在水量超標情形。進水水量超標將在一定程度上影響污水處理廠出水考核達標，并且還易造成設備損耗。

資產移交法律風險

污水處理PPP項目包中存在大量存量污水處理廠。這就存在向項目公司正向移交的問題；同時，按照合同約定，無論是存量還是新建污水廠，特許經營期滿，項目公司也面臨向政府反向移交的問題。

存量資產移交主要面臨如下法律風險：首先，存量資產評估受政府主導，其利用PPP項目將不良資產、債務、補償等高額溢價納入PPP項目包，社會資本方無法有效干預。其次，存量資產權屬復雜，項目落地后政府方無法及時轉讓給社會資本方，移交遲延將影響到項目公司收益。再次，存量資產涉及職工安置問題，如處理不好，很有可能形成勞動爭議。

反向移交須PPP項目合作期滿進行，可能存在如下風險隱患：一是PPP合同對移交事宜約定不完善，資產反向移交時可能產生法律糾紛或權利瑕疵；二是設備設施未按照PPP合同要求進行更新重置，難以繼續正常使用；三是委托運營項目中，受托運營單位隱瞞或提供虛假的移交材料。

PPP項目風險防范

選擇財承優質地區項目、多措并舉降低政府履約風險。第一，選擇潛在PPP項目時，核實地方政府一般公共預算財政收支實際情況，借助中介機構客觀分析地方政府財政承受能力論證數據是否明顯偏離合理范圍、是否存在歷史違約等情形。確保項目納入財政部綜合信息平臺管理庫后再進行正式投標，并積極推動納入發改委在線審批監管平臺。第二，根據預算法先有預算、后有支出的規定，督促地方政府切實將PPP項目可行性缺口補助等支付責任納入政府年度財政預算和中期財政規劃，確保其按約及時、足額向項目公司付費并明確相應違約責任。第三，PPP項目合同中約定政府延遲付費違約責任，進入運營期的項目，按月實時更新應收賬款財務數據，相關單位積極做好催收。第四，積極探索EOD+PPP模式，擴大市場付費來源，協助地方政府廣開財路，降低政府履約付費風險。第五，符合條件的PPP項目，通過發行基礎設施不動產投資信托基金（REITs），有效盤活投資形成的存量資產，引入公募基金投資者，提高政府方違約成本，倒逼政府依法依約誠信付費。

多管齊下提升進水水質、完善合同規避相應責任。一是加強污水收集管網摸排和高質量建設新建管網，對滲漏缺失部分管網進行改造，以保證城鎮污水收集率。二是加強對不屬我方管理范圍但連接我方污水處理廠的管網水質水量檢測。三是建立水質檢測常態機制。及時掌握水質信息，對進水水質異常情況進行跟蹤調查，并與當地環保部門加強溝通，及時將上游污水情況向當地環保部門匯報。四是PPP合同中完善進水超標的免責和保護條款。五是合同條款中設置進水保底水量。六是進水超額水量付費與設計范圍內水量付費方式進行不同約定，如長期超標可考慮擴建污水處理廠。

扎實做好存量資產移交、妥善安置職工規避勞動爭議。關于正向移交存量資產，第一，做好存量資產盡調，對政府付費情況、對外抵押擔保、或有負債、爭議糾紛等法律風險事先排查，制定風險規避措施。第二，為避免政府移交存量資產遲延影響項目公司收益，合同條款明確政府移交存量資產遲延時，項目公司運營該存量資產的期限應予順延。第三，對存量資產人員情況充分盡調，核實原單位是否存在拖欠職工工資和欠繳社保，欠繳費用應有原單位承擔。第四，與政府方就職工安置方案事先達成共識，在相關法律文件中明確責任主體、錄用方式。

關于反向移交存量資產：一是在轉讓協議中明確轉讓的前提條件，移交前進行自評，按照約定條件進行移交。二是新建項目在建設過程中，嚴格控制建設質量，合理使用修繕運營設備，確保反向移交時資產質量及技術標準達標，能夠繼續使用。三是確保污水處理廠職工數量與其規模相匹配，避免招錄過多職工。反向移交前，與政府方妥善制定職工安置方案、明確安置責任主體。