PPP 模式風險分擔管理研究綜述

高 珊，韓 鳳，周 瑩（沈陽建筑大學 管理學院， 遼寧 沈陽 110168）

0 引 言

PPP（Public-Private-Partnership）模式起源于 20世紀 80 年代的英國，直譯為公共部門與私人部門之間的合作伙伴關系，簡譯為公私合營[1]。我國國內 PPP 模式起步較晚，政策不同、國情不同、經濟體制不同都成為了 PPP模式在國內發展的挑戰。2014 年黨的十八大召開，國家發改委法規司開始著手推進基礎設施特許經營的立法工作[2]。

政策的出臺推動了我國 PPP 模式的發展，但公共部門與私人部門所追求的目標不同，使得為實施 PPP 項目而設立的項目公司（SPV 公司）在結構上頗具復雜性，在整個項目過程中會產生各種風險，而風險如何正確公平地分擔成為了公私部門爭論的話題。本文采取文獻研究法，通過CNKI 檢索，以“PPP”為主題，搜索“風險分擔”，文獻來源均為核心期刊，檢索出 2007—2020 年共 228 條核心期刊文獻。文獻發表年度分布，如圖 1 所示。

圖 1 文獻發表年度分布圖

2017 年，學術界關于 PPP 風險分擔研究發表的文獻達到頂峰，隨后呈不穩定趨勢。筆者從中查閱近 5 年的 41篇頗具代表性的文獻，發現目前國內從宏觀上對 PPP 項目的風險分擔機制已趨于成熟，其結構分為風險識別、風險分擔原則和風險分擔方法；但從微觀上看，國內結合具體PPP 項目的風險分擔管理研究尚存在短板。

1 PPP 模式風險識別

風險識別是風險管理的第一步，PPP 模式的風險識別是風險研究的基礎，而有效地識別出風險是 PPP 模式風險分擔研究的前提和保證。因此，大量學者針對 PPP 模式的風險識別做了大量的研究，通過對比分析，篩選刪除了重復的識別內容，并對其結果作簡要總結（見表 1）。

表 1 PPP 模式風險識別總結

目前，業界較為認可的是 PPP 模式的九大類風險，即技術風險、建設風險、運營風險、收益風險、財務風險、不可抗力風險、政治風險、環境風險和項目違約風險。從宏觀角度對 PPP 模式的風險識別已經形成了成熟的體系，但這還遠遠不夠。從微觀角度看，不同類型的 PPP 項目面對的風險各有不同：PPP 項目子類中，若是建設-移交（Build-Transfer，BT）型項目，則私人部門無需承擔項目運營風險、不可抗力風險等；若是移交-經營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）型項目，則私人部門無需承擔建設風險、環境風險等。筆者認為，針對不同類型的 PPP 項目的風險識別仍存在不足，在學術研究中仍有較大空間。

2 風險分擔原則

PPP 模式風險分擔原則是風險分擔方法的前提，在原則的框架內進行合理分配，使得風險分擔的效果最優化。通過查閱并整理近 5 年的 41 篇核心期刊，總結出四大原則，即公平原則、有效控制原則、風險收益對等原則和風險上限原則。

2.1 公平原則

鄧小鵬[8]等指出合同公正是當代合同法的主旨，PPP模式的應用與其他模式的不同之處在于：參與者結構復雜，嚴重影響了風險的歸責問題，而公平原則是所有原則的基礎。周正祥等指出在 PPP 項目中政府習慣于將應承擔的責任推卸掉，導致私人投資者的總體風險增加，并最終導致成本的增加。

筆者認為，契約精神薄弱是影響公平原則的主要因素，而建立健全有關 PPP 模式的風險分擔法律條令，以規范政府與私人部門的行為，是維護公平原則的重要手段。

2.2 有效控制原則

曾莉等[9]在不完全契約視角下結合環衛工程案例闡明，按照風險的性質將風險交由最有控制力的一方來承擔，可達到最優的專業性投資水平。李妍[10]在不完全信息動態博弈視角下，提出風險應分配給控制能力較強的一方，以使風險分配方案能被雙方認可，從而達到互利共贏的效果。

在應用 PPP 模式的過程中，風險不會消失。有效控制原則，將風險分配給更有控制能力的一方，以實現風險分擔最優化，最大程度地減少風險所帶來的損失。筆者認為，公私雙方通過評估自身風險承擔的能力，有效地對風險的類型進行分類，使得雙方都有效地承擔應當承擔的風險。

2.3 風險收益對等原則

鄧斌超[11]等指出，PPP 項目的目標是在實踐中運用上述原則，形成 PPP 項目統一的風險分擔流程框架，從而促進 PPP 項目的成功和管理績效的改善。例如，在采用公平有效控制風險原則時，能更好地控制風險的一方若不能享有控制風險的對等收益，則可能不愿意承擔此類風險，這時就需要結合風險收益對等原則。林洪波[12]等通過博弈分析法指出，PPP 項目的各參與方應當對風險進行博弈，在自己可承受的風險程度上獲得對等的預期收益。

博弈理論在收益對等原則上起到重要的作用，承擔風險的主體應當獲得相應的由風險變化而產生的收益和權利。因此，構建合適的風險分擔博弈模型，是成功應用PPP 模式的一條重要途徑，在解決成本分攤和收益分配的問題上具有天然的優勢，應當引起學者的注意。

2.4 風險上限原則

林麗[13]指出，政府部門與私人部門都有承擔風險能力的上限，雙方之間要合理分配。當私人部門對市場風險、合同風險等的承擔能力達到上限時，政府應當采取合理的方式補貼私人部門。李麗紅[14]等指出，當私人部門承擔的風險達到某一臨界點時，其對風險的控制能力將越來越薄弱，且很容易導致項目的失敗。

筆者認為，公私雙方應當在風險分擔之間劃分出一個最有分擔區間，以免出現一方承擔無限大風險的情況。公私雙方還應當積極制定補貼方案，當發生一方承擔過大風險時，可以適當進行補貼。

3 不同類型 PPP 項目的風險分擔管理

通過閱讀大量關于 PPP 項目風險分擔管理的文獻，筆者發現，結合具體 PPP 項目的風險分擔研究綜述較少，針對性不強是 PPP 風險管理類文獻綜述中的一塊短板。通過CNKI 檢索，以“PPP”為主題，分別搜索并含“軌道交通風險分擔”“養老機構風險分擔”“城市地下綜合管廊風險分擔”“污水處理風險分擔”這 4 種具有代表性的 PPP 項目，文獻來源均為核心期刊，數量較少。筆者針對不同類型的 PPP 項目，歸納出相應的風險分擔機制。具體如下。

3.1 以城市軌道交通項目為例

城市軌道交通項目具有投資大、建設周期長、收益回報慢、運營管理難等特點，這勢必會增加風險出現的概率。為此，大量學者針對如何制定有效的風險分擔機制這一課題開展了研究工作。

王凱妮 等以青島地鐵 4 號線項目為例，應用可行性缺口補助模型，計算得出政府承擔的風險集中在利率變化、通貨膨脹等風險因素上，提出社會資本方應在運營期間主動承擔風險，以減輕政府風險。陶思平[15]以北京軌道交通為研究對象，提出政府應適當補貼票價，以化解社會資本方收益風險不對等的矛盾。例如，在方案中設計一個調解社會資本投資回報平衡機制，以此在保證社會資本方獲得對等收益的同時，防止其獲得超額收益。

3.2 以養老機構項目為例

章萍[16]通過對養老服務 PPP 運作模式的研究，指出養老項目應當按照“有效控制原則”進行合理分配，如建設風險、運營風險應由社會資本方承擔，法律政策風險等則由政府方承擔，并給予社會資本方適當的補貼等。桂雄[17]通過對我國養老服務業的政策分析，認為在上述風險分擔的基礎上，采用建設-經營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）方式實施的養老服務項目的建設運營等風險，應由社會資本方承擔；采用租賃方式實施的公建民營項目，其建設運營風險應由政府部門承擔。

3.3 以城市地下綜合管廊項目為例

李壽國[18]等從行為導向、行為幅度和行為歸化 3 個方面對地下綜合管廊 PPP 項目的風險分擔機制進行了設計，并構建了改進的風險分擔模型。有維寶[19]等將理想解法（TOPSIS）與效用理論（UT）相結合，充分運用兩者優勢，形成一套完整的風險分擔模型，合理劃分參與方承擔風險的責任歸屬與共擔風險間的最優分配比例，并將該模型應用到石家莊正定新區管廊 PPP 項目實際工程中，并證實了該模型的合理性。王建波等[20]等針對地下綜合管廊項目風險分擔的復雜性問題，提出一種基于灰色關聯與 Dempster-Shafer（D-S）證據理論的風險分擔方法，對我國綜合管廊PPP 項目風險分擔的研究具有一定的參考價值。

3.4 以污水處理項目為例

朱一中等[21]以污水處理 BOT 項目為例，指出風險分擔應當根據政府和企業各自的優劣勢合理確定風險；在風險分擔的四大風險分擔原則的基礎上，特別提出政府應與SPV 公司（即為實施 PPP 項目而專門設立的公司）簽訂協議，以分擔違約風險并引入定期審核機制；在規定年限內重新審定合約，以保證審核的公正性和有效性。譚雅妃[22]等從政府角度將布萊克-舒爾斯（Black-Scholes，B-S）模型應用到污水處理項目上，以估算出政府的擔保水平，繼而實現風險的分擔管控。

4 結 語

PPP模式在我國起步較晚，2014 年后開始呈現暴發式增長，有關 PPP 模式風險研究的文獻在 2017 年達到頂峰，隨后穩定增加。國內學者對 PPP 模式風險的研究已經比較完善，近幾年針對不同類型的 PPP 項目風險研究文獻也陸續發表。通過總結 41 篇有關 PPP 風險分擔的文獻，筆者發現：研究學者在風險識別和風險分擔原則上，提出的看法和理論大同小異，已經漸漸形成了成熟的理論依據，但在風險分擔管理上，不同類型的 PPP 項目所面對的政治環境、法律條例、運營情況、投融資結構等不盡相同。因此，筆者認為，形成具有針對性的 PPP 模式風險分擔機制是一個新的研究領域，而如何將不同類型的 PPP 項目風險分擔機制進行分類綜合，則有待進一步探索。