城市土拍逐步轉向精細化

摘要：2020年以來，南京、杭州、常州、成都、無錫、沈陽、長春等重點城市頻繁出臺調控政策，但仔細對比來看，各城市“因城施策”有所差別，部分城市調控逐步往精細化、本土化方向發展，走在了政策的前列。通過分析對比國內30個大中城市目前的土拍、購房等政策，分類梳理本輪調控的脈絡，剖析部分有特色的調控，力爭從一些政策較細的“調控模范生”中獲得一些借鑒。

關鍵詞：土地市場;政策調控;因城施策

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）02-0031-33 收稿日期：2020-12-10

本輪調控以來，土地市場的相關政策層出不窮，上海對參拍房企資格嚴格限制;杭州對最高溢價率、地價、房價甚至裝修價嚴格限制，總結來看，大致可以將目前各類城市的土拍政策大致分為“3+1”類。

第一類，價高者得。這是目前大多數中小城市采用的規則，這類城市品牌房企尚未規模性進入，房地產市場未被充分發掘。一方面，中小城市產業相對薄弱，土地財政依賴度通常較高，另一方面，房企尤其是品牌房企對其關注度較低。所以，地方政府沒有必要做過多政策限制。

第二類，限地價不限房價。以部分一二線城市和多數強三線城市為主，在土地公告中，明確限制土地出讓的最高價，但沒有明文限制地塊建成后的房價。此類城市品牌房企開始規模性進入，房地產市場熱度逐步走高。地價達到最高限價時，多數城市地塊的最終歸屬以競配建或競自持方式決定，少數則以搖號或者一次報價形式決定。不同的成交確認方式多是基于城市實際情況，因城而異。

例如，作為我國首批開展住房租賃試點城市之一的廣州，其住宅地塊多以競自持方式確定最終歸屬，而自持的主要用途就是租賃住房。2017年八部委聯合印發的《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》在土地政策方面明確鼓勵“在新建商品住房項目中配建租賃住房等方式”。作為首批12個試點城市之一，廣州土拍配建租賃住房當然不足為奇。而浙江嘉興近年來住宅地塊多以競配人才住房面積確定最終歸屬。隨著長三角一體化的穩步推進，作為浙江對接上海的最前沿，嘉興2017年以來多次出臺政策吸引人才，2019年更是首次將服務國家戰略、全省大局寫入人才政策之中。而土拍中配建人才住房，后期定向低價甚至無償租賃給特定人才以解決其住房問題，成為嘉興留住人才的方式之一。

第三類，限地價限房價。即在土地公告中，明確限制土地出讓的最高價，同時又對地塊建成后的房價進行限制。這是目前所有城市中土拍規則最為嚴格的一類，并且當前執行房地價“雙限”政策的城市絕大多數為熱點的一二線城市，如深圳、杭州、南京、鄭州長沙以及個別強三線城市的部分區域，如南通主城區。此類城市品牌房企競爭加劇，房地產市場保持高熱。這些城市開發商前期拿地積極，推升地價，從而抬高房價預期，政府通過“雙限”來“穩房價、穩地價、穩預期”不失為有效手段。

同為“雙限”，這類城市的政策具體執行也有諸多差異，每個城市實操中最高溢價率千差萬別，如長沙、鄭州均由政府文件規定150%，而杭州則為30%，還有的城市雖然沒有明文規定，但在實操中卻存在一個固定的溢價率天花板。對于地塊未來房價的限制范圍也有所不同，南通主城區只設定了整盤備案均價上限，而寧波部分地塊則既要求限均價也設定最高銷售單價，甚至還對車位設定最高售價。

還有一些比較有特色的城市，比如鄭州，房企參與土拍需要“憑券入場”，即“復墾券”。就是將特定城區新增商品住宅用地與農村地區（尤其是易地扶貧搬遷騰退的宅基地）節余的用地指標掛鉤，開發商除了需要準備拍地的資金，還需要購買“復墾券”。這種制度設計實際上也是一種因地制宜的舉措，既緩解了城區用地指標有限的壓力，也為農村地區易地扶貧搬遷籌措了資金。

再比如南京，除了限房價、限地價外，在土拍中對于全裝修的價格也限制在了1500～2000元/

平方米，但允許開發商做升級版裝修包供客戶選擇。并且南京最新的政策摒棄了前期地價達上限后競人才房的方式，改為通過搖號來決定最終拿地房企。一方面可以降低土拍表面熱度，因為前期大體量競人才房還是給市場一種土拍高熱的預期;另一方面，對房企而言，搖號而不競配建實際也能騰出一定利潤空間，緩解目前嚴厲限價下的經營困境。總體而言，土拍由競配建改為搖號是調和市場參與各方訴求的方法。

“房地價雙限”的城市作為目前土地市場調控最為嚴格的地方，也有很多點值得其它城市借鑒，尤其是那些調控時間較短、效果不佳的城市。如果將它們各方面最細化的政策進行組合，“取長補短”，甚至可以看做是未來調控的“工具箱”：（1）限地價：限制最高溢價率+房地價聯動機制確定起拍價;（2）限房價：設立成本指導價、分類限價、限均價與最高單價、車位限價;（3）限裝修：基礎裝修單價與樓面價掛鉤+升級包;（4）限馬甲：嚴格限制+成交后公示。

成交方式上，目前有競配建、競自持、競規劃、搖號、一次報價等方式。其中，關于土地成交方式的選擇，沒有固定的先后之分。如上文所述，南京2020年8月就從地價觸頂后競配建人才房改為了搖號方式來確定最終地塊歸屬，而實際上，早在2016年南京就曾使用過搖號政策，2017年則改搖號為競配建保障房。如果競配建、自持、規劃等未能有效緩解土拍熱度，搖號或一次報價等方式會緊隨其后。而如果城市有新的發展任務（譬如發展租賃市場）或者需求，則土拍也有可能更改為競配建等方式。不過整體而言，地價觸頂后通過競配建、自持、規劃等確定地塊歸屬是目前多數大中城市的選擇。

最后一類，是兩個特例——北京、上海。這兩個城市房企競爭具有一定寡頭性，房地產市場趨于成熟。作為國內最早進行地產調控的城市，表面來看，兩城市對于土拍的限制并沒有上述“雙限”城市嚴厲，但如果仔細了解兩城市調控史，會發現目前京滬的政策更像是“房企被教育后的新常態”。

以北京為例，2020年以來“不限價地塊”取代“限競房地塊”成為土地出讓主流，但一方面經過幾年的調控，目前北京市場保持連續穩定，房企拿地并非無腦出價;另一方面，北京新房預售的限價依然存在，備案價格目前難以突破，如此種種實際也在倒逼房企謹慎拿地。從北京的例子可以看出，調控不是管理層的目的，通過調控使得市場回歸平穩才是政策的終極目標，一旦市場回歸平穩，市場主體對某些規則達成一定默契后，再嚴厲的政策也會逐漸放松。

從不同類型城市的土拍政策來看，從“價高者得”到“限地價不限房價”再到“房地價雙限”，大致為目前城市土地市場調控的一個潛在節奏。如果調控之后，城市房地產市場達到京滬的相對穩定狀態，并且市場參與主體能夠形成一定共識，定向寬松也并非沒有可能。

總而言之，不同類型的城市應根據自身發展需要以及市場情況來確定適合自己的調控方式，“因城施策”演繹“千城千面”，是長效調控機制中的“變”。與此同時，作為長效機制，土地市場調控也應多一些標準統一、實時監測、定期公開的“不變”的因素。“變”與“不變”相結合，更好地推動市場健康平穩發展。

作者簡介：丁垚，同策研究院分析師。