曼谷智慧緊湊城市建設對我國的啟示

李菁 郭銀霜 劉芬芬

摘要：以無序擴張、土地低效利用、交通超負荷、環境污染為特征的城市蔓延現象是全世界都面臨的發展難題，泰國曼谷市的情形尤為嚴重。因此，曼谷近年來一直致力于探尋城市的可持續發展道路，力圖通過樹立“智慧緊湊城市”理念，指導解決城市交通嚴重擁堵、土地利用低效與特色文化保護之間的沖突，對快速城鎮化及面臨粗放增長的城市具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：智慧緊湊;城市規劃;試驗區探索;曼谷

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）02-0034-41 收稿日期：2020-12-09

1 引言

泰國作為東盟的創始國和重要成員國之一，是東盟區域經濟一體化的“核心”，也是中國在“一帶一路”建設中的重要合作伙伴，具有十分特殊的地緣政治優勢。而泰國首都曼谷市作為國際大都會，是東南亞的政治經濟旅游中心，也不可避免地遇到了無序擴張等城市發展問題。面對城市亟須內涵式發展轉型的現狀，曼谷逐步樹立起智慧緊湊城市（Smart Compact City）的理念，既強調土地緊湊利用，又采用信息化手段防止土地資源的過度開發，對我國城市發展具有重要借鑒意義。

2 曼谷城市發展的主要困境及轉型必要性

2.1 曼谷城市發展的主要困境

2.1.1 特色文化保護加劇用地緊張

泰國是東盟的重要成員國和創始國之一，宗教文化盛行，擁有豐富的歷史文化建筑，旅游業是經濟發展的支柱產業之一，2017年全國國際旅游收入已達621.58億美元，同比增長了18.5%，約占年度總出口額的五分之一。而泰國首府曼谷市作為“佛教之都”，擁有眾多帶有宗教特色的歷史建筑，多位于舊城區中心一帶。基于特色文化保護和經濟發展的需要，以曼谷大皇宮為代表的古建筑群被列為泰國文化建筑保護區，附近居民區大量遷移，商業區面臨整改。而隨著居住、商業、娛樂用地需求的日益增長（見表1），如何在既定行政區劃面積內妥善協調商業、居住和城市特色文化保護的土地分配，需要利用智慧緊湊理念進行土地綜合利用，實現城市特色可持續發展。

2.1.2 土地低效利用阻礙城市經濟騰飛

曼谷地處湄南河三角洲，各水系分支貫穿大街小巷，地勢低洼容易下陷，在過去的技術限制下，難以建設高層建筑，8層以上建筑僅占全市數的0.21%（見表2），因此曼谷城市發展更傾向于橫向多占地擴張，而不是利用縱向空間開發。除此之外，土地利用功能較為單一，單功能住宅建筑最多，占85.68%，而混合功能建筑僅占總體的3.01%，極大降低了土地利用效率，造成了土地資源的浪費。建筑技術的限制和土地用途控制的理念缺失，使得曼谷市土地資源緊缺與浪費并存的局面，嚴重制約了城市的內涵式發展，如何平衡土地承載力、提高土地利用效率也是曼谷市當前面臨的主要困境。

2.1.3 交通擁堵降低城市可達性

曼谷市的交通擁堵情況較為嚴重，通達性較差，并且和居住用地、商業用地面積的大幅增長相反，曼谷市道路用地增長率極其緩慢，自2000年起，15年僅增長了8平方公里。截至2016年，曼谷建成區已經達到行政區劃面積的67.41%，道路占建成區的比例卻僅為2.83%，難以滿足人們的出行需求，汽車和摩托車成為首選通勤方式。然而辦公場所的遠程距離、未經規劃設計的小巷和狹窄的道路，造成了曼谷市嚴重的交通擁堵問題。

2.2 曼谷城市轉型的必要性

為了達到曼谷成為集商業、貿易、旅游服務以及交通運輸于一體共同發展的核心區域的目標，《曼谷城市綜合規劃2013》（B.E.2556） 提出功能分區的發展設想，以特色文化保護區、商業區、行政區為中心，向外環形設立高密度居住區、中密度居住區、低密度居住區、農業保護區等十大功能區，旨在提升土地合理利用和發展的能力。然而實踐證明，僅考慮功能分區并不能滿足曼谷日益增長的土地資源緊缺問題，單一中心的城市功能分區并未很好地解決曼谷交通擁擠問題。相反，隨著人口規模的不斷擴大，即使增加公共汽車數量，通勤時間也并未降低，曼谷內涵式發展轉型迫在眉睫。

隨著近年來曼谷輕軌捷運、地鐵的不斷增擴，曼谷市的公共交通網絡逐漸從公路系統轉為捷運系統，這也對曼谷市城市規劃提出了新的要求：提高土地利用率;完善公共基礎設施建設;充分利用交通系統;堅持環境保護。

在城市可持續發展的理念下，“智慧緊湊”的理論應運而生，促使曼谷朝更符合城市產業現狀的方向發展，主要分為以下四點：第一，適應產業用地升級的發展，提高土地利用效率;第二，完善基礎設施、公共設施建設，保障公民的利益;第三，聯動發展公共交通網絡，做到公路、輕軌、河道以及步行街道間的無縫銜接，滿足公民出行的需要;第四，能夠應對雨季的洪澇等自然災害。為達到以上發展前景，曼谷市進行了一系列政策設計和試點。

曼谷市的官方行政邊界規劃總面積約為1568平方公里，若全面展開智慧緊湊城市建設成本較高，且規劃效果的觀測周期較長，實踐存在較大困難。因此，曼谷一方面進行政策引導土地利用管制，另一方面選擇在未來東部重點發展區域進行試驗，以“泰國國立發展管理學院（National Institute of Development Administration，簡稱NIDA）”智慧社區建設為試點，逐步開展智慧緊湊城市建設。NIDA旨在成為一個現代化的智慧緊湊型城市大學，從1966年國王拉瑪九世時期開始，為泰國的可持續發展培養管理人才，其與泰國國家經濟和社會發展委員會、泰國國家統計局等政府機構具有密切的合作，在國家發展研究領域中成果斐然。因此，選取NIDA作為曼谷建設緊湊城市的智慧試點區域，是曼谷進行緊湊城市建設的智慧探索之處，將成為引領泰國城市未來可持續發展的樣本，具有深刻研究價值。

3 曼谷智慧緊湊城市的政策設計

3.1 容積率獎勵體系

泰國允許土地私有制，建筑開發往往以私人利益為導向，很少考慮城市未來的可持續發展，因此曼谷市通過容積率獎勵體系（FAR Bonus）的方式調整用地結構，主要包括保障基本公共服務和建筑綜合開發模式創新兩部分，具體有：（1）保障公共開放空間;（2）保障公共停車位;（3）保障公共交通設施;（4）保障河濱開放用地;（5）開發保障性住房;（6）開發雨水收集系統;（7）開發綠色節能建筑;（8）開發綜合護理區。同時，限定額外容積率獎勵最高增長20%的上限，抑制土地無序開發，保障公共利益。

3.1.1 保障基本公共服務

第一，鼓勵在高密度住宅區和商業區域建設公共開放空間。公共開放空間是城市環境中重要的土地用途之一，旨在提供“保護、娛樂、接觸自然、社交或心理健康”的功能。如果公共建筑項目的開發商決定按照《建筑物管理條例》的規定，在其建筑前提供公共開放空間，將獲得相當于開放空間5倍的面積獎勵。

第二，鼓勵在公共建筑范圍內建設公共停車位。為了滿足公眾的停車需求，緩解巡行駕駛（Cruising）對交通的超重負荷，從而提高城市通達性，公共建筑的項目開發商每增設一個停車位，將獲得30平方米的面積獎勵，但累積獎勵面積不得超過原定容積率的20%。

第三，鼓勵在公共交通站點200米范圍內提供基礎交通設施。設置出租車、摩托的士停放區，建立連接車站與建筑物的人行通道，提供警衛室、警察崗亭、巡邏站等安全保衛區，全方位覆蓋安全交通網絡，可獲得5倍基礎設施面積的額外獎勵。

第四，鼓勵建設供公眾使用的河濱休憩用地或河畔公園。為了連結水路與陸路公共交通系統，聯動發展公共交通網絡，做到公路、輕軌、河道以及步行街道間的無縫銜接，滿足公民出行需求的同時進行雨水徑流控制，減輕洪水風險，濱水開放空間每增加1平方米，建筑面積獎勵8平方米。

3.1.2 建筑綜合開發模式創新

第一，開發保障性住房。鼓勵開發商在項目區域為低收入者和地塊原有居民提供保障性住房，保證其基本生活質量，避免貧困集中。如果房地產開發商決定提供保障性住房，所獲額外面積獎勵可達保障性住房面積的4倍。

第二，開發雨水收集系統。曼谷氣候分為熱季、涼季和雨季，季節性降雨豐富，開發雨水收集系統能夠緩解城市洪澇問題，對屋頂、露臺、庭院等建筑表面的雨水進行集中、收集、存儲和處理，減輕集中供應水源的壓力，同時雨水流經管道能夠進行熱能回收和建筑物降溫。如果項目開發商決定在項目區域內開發雨水收集系統，平均每50平方米項目面積的蓄水量能夠達到1立方米，則獎勵5%的額外容積率;若平均每50平方米項目面積的蓄水量超過1立方米，則額外容積率按比例增加，最高為原定容積率的20%。

第三，開發綠色節能建筑。根據聯合國環境規劃署的估計，全球人為溫室氣體排放的30%來自建筑能源消耗。因此，提供綠色植被屋頂吸收城市熱量，實現最大化日光和自然通風等綠色建筑技術創新，從而降低能源需求，是減輕溫室效應的重要措施。根據泰國綠色建筑協會（Thai Green Building Institute，簡稱TGBI）批準通過的《節能鼓勵法規》定義的綠色建筑概念，開發商將根據綠色建筑級別獲得不同的容積率獎勵，從1至4級可分別獲得5%、10%、15%、20%的額外容積率獎勵。

第四，開發綜合護理區。在公共建筑或辦公樓中提供幼兒日托或老年護理區域，提高建筑功能綜合利用性，方便家庭出行。綜合護理區面積每增加1平方米，額外面積獎勵8平方米。

3.2 規劃單元開發機制

寬泛的計劃和無效的執行是導致土地利用管控失效的主要原因，因此曼谷權力下放是目前的主要政策，采取規劃單元開發（Planned Unit Development，簡稱 PUD）機制，建立多中心城市，緩解單一市中心建設壓力。PUD考慮每個地塊的開發方向，分析城市不同地區具有的發展潛力，根據實際情況考慮土地利用項目的類型、規模和空間分布，根據功能發展限定各種土地利用類型的比例，實現規劃單元多功能混合開發。例如，在以居住為主的規劃單元，規定多種住宅類型的比例，49%的中高層聯排商品房，17%的獨棟別墅，6%的低層無電梯公寓，同時設置6%的辦公樓，20%的餐廳等混合商業用地，方便居民生活工作。改進街道網絡，將小型廣場和加寬的人行道納入所有非住宅開發項目，連通周圍建筑物和公共開放空間，增強步行街道和公路的連通性，協調交通改善和土地利用的發展，做到公路、輕軌、河道以及步行街道間的無縫銜接。保留并改善現有的排水系統，將其作為綠道和步道走廊，同時保護樹木和濕地，將林區作為公共開放空間或公園納入規劃，美化市容環境。

3.3 土地發展權轉移政策

建成區的快速擴張造成了城市基礎設施建設的匱乏和環境的惡化，因此，曼谷計劃借鑒美國土地發展權轉移（Transfer of Development Right，簡稱TDR）的經驗，未來將劃分土地發展權轉讓區（Sending Zone）和土地發展權接收區（Receiving Zone），旨在保護泰國文化遺產、生態濕地和農地資源。土地發展權轉讓區是指根據《曼谷綜合規劃》需要保護或禁止進行商業開發，但可以轉移其土地發展權從而獲得經濟補償的區域。土地發展權接收區是需要增大開發力度，且適合進行土地集約利用的區域。發展權轉讓后的土地具體使用范圍被明確下來，土地使用者不得改變其用途，如不能進行工廠建設、房地產開發等行為，從而達到抑制城市蔓延的目的。

4 曼谷智慧緊湊城市試驗區的探索

4.1 智慧交通

將NIDA建設成為曼谷東部地區的新型多式聯運交通樞紐（Intermodal Transportation Hub）。（1）搭建連接公交、地鐵、輪船等多種交通方式的公共交通網絡。NIDA未來將提供電動校車路線往返于公交車站、地鐵站、輕軌站、碼頭和學校，與曼谷東部地區的公交網絡連接，方便居民出行。（2）建設低功耗的遠程通信系統。NIDA將智能設備連接到城市地區的數據分析中心（Data Analytics），處理所有的空間道路信息，及時反饋交通信息。通過以上兩種方式發展方便、快捷和安全的交通模式，從而建立高效的公共交通系統和完善的綜合運輸網絡。

4.2 智慧建筑

除按照泰國綠色建筑標準對高層建筑進行智慧改造外，NIDA還建設有8棟零能耗建筑（Net Zero Energy Building），利用自動能源管理系統可降低66%的二氧化碳排放量。（1）通過電池系統收集太陽電能輸送到智能電網（Smart Grid）中，即使在緊急情況下也能提供能源使用。（2）運用空氣動力學原理，使自然風順著垂直花園和通風管道穿過建筑，降低溫度，減少能源消耗，降低二氧化碳廢氣排放。（3）回收生活垃圾為樹木制造有機肥料（Organic Fertilizer），生產沼氣等清潔能源。NIDA通過促進保護、恢復和維護綠地來保護環境和自然資源，減少溫室氣體排放，目標是使城市平均溫度降低2℃。

4.3 智慧社區

NIDA計劃開發一個“智慧社區管控系統”將智能設備和大數據分析結合起來，以支持智能決策和管理：居民能夠通過智能設備查看所需信息，并提交反饋意見;管理者不僅可以從智能控制提示面板中了解整體信息，還可以通過系統相關大數據明確服務完善方向。（1）滿足居民對服務設施的需求。NIDA將通過提供充足和標準化的社會服務、公共事業和便利設施，提高居民的生活質量。（2）開放數據信息平臺。通過智能設備實時公布社區資訊，以便智慧社區居民及時了解所需信息，并且能夠借助平臺實現社區內部以及社區之間的溝通交流。（3）發揮智庫作用。NIDA作為擁有眾多綜合研究人才的高校智庫，與政府和企業聯系密切，將通過高質量研究完善智慧社區建設，同時為政府和企業輸送管理人才加強建設指導。

5 曼谷智慧建設緊湊型城市建設對我國的啟示

科技進步與創新是推動城市經濟社會發展的根本動力， 是主導城市內涵式發展建設的引擎，智慧緊湊城市理念反映的是既要在技術上實現土地的集約利用，更要實現城市管理、經濟、社會中的全面“智慧”。而政、用、產、學、研一體化是我國科技創新網絡的重要組成單元，能夠輔助科學決策，實現國土空間規劃體系的高效、穩定、健康發展，深化國家現代化進程。如圖1所示。

5.1 補充國土空間專項規劃

5.1.1 重視特色文化保護

隨著第三產業的興起以及全球城市間競爭的加劇，在西歐城市中以文化為發展動力的城市更新已經成為普遍趨勢，而我國城市在大力發展新區建設的同時容易沿襲已有的城市建設方式，導致各城市發展同質化，限制特色文化“軟實力”的提升。文化是城市發展的根本動力，重視特色文化保護是提升城市競爭力、影響城市生存的關鍵。一是加強城市文化特色保護。通過發展權轉移措施保護城市文化遺產，設置限制開發區，維持原有風貌和文化內涵，避免超負荷旅游開發;結合城市歷史文化背景和現代文化發展，協調建筑藝術風格、街景規劃設計、廣場設施裝飾等城市形象，增強城市吸引力。二是關聯城市整體發展。城市文化必然與城市整體發展相契合，尤其與建成環境策略相匹配的社會發展、經濟財政、住房等方面政策相關聯，其中引導利益相關者的公私合作至關重要，達到經濟和社會雙重效益。三是增加居民文化認同感。沒有市民認同的城市特色文化是不能持續發展的，通過特色文化衍生產業促進當地居民的就業，引導其自覺維護宣傳城市文化，提高城市文化認同感。

5.1.2 完善綜合交通體系

截至2019年，全國私人汽車達到22513.40萬輛，平均每6個人擁有一輛私家車，交通流量的增加導致道路負載過重，是造成交通擁堵的直接原因。因此，更新道路網絡，通過智慧監控、傳感、通信和管理技術，對空間道路信息進行分析、歸類、整理和控制，集公交、輕軌、地鐵、輪渡等公共交通工具，實現換乘的無縫銜接，建立地面、地下、地上立體快速公共交通網絡，提升綠色便捷出行的吸引力，引導交通出行結構向公共交通和慢行交通轉移，是緩解路面擁堵狀況的根本途徑。一是更新道路網絡。打通斷頭路，加密次干道和支路，分流主干道車流，減輕主干道承載壓力;實時更新附近停車場停車位狀態，避免巡行駕駛和違規停車造成的交通負擔。二是改善公交銜接效率。聯通周邊地塊建設立體化公交樞紐，通過垂直交通節點縮短換乘距離;動態發布公交運行情況，及時反饋公交站點人流量信息，調整公交班次，保障不同路線的高效銜接，提高公交系統運行效率。三是推行慢行交通。在交通樞紐與周邊用地之間設置人行設施和非機動車專用道，借由共享自行車或共享電動車等工具接駁公共交通系統，構建城市綠色交通一體化的發展模式。

5.1.3 融入綠色發展思想

在全球范圍內，城市不透水地面以每年326000公頃（每年0.3%）的速度增長，而樹木的覆蓋率則以每年40000公頃（每年0.04%）的速度減少。為了抑制城市粗放增長，許多城市走向另一個極端，對于“緊湊”過度解讀，土地集約化的提高卻以降低綠化為代價，雖然維持了交通、建筑等基本功能，但綠化的減少和不透水地面的擴張將加劇城市熱島效應和雨洪災害。建筑能耗是溫室氣體排放的重要來源，2017年我國建筑能源消費總量為9.47億噸標準煤，約占全國能耗總量的五分之一，其中公共建筑能耗強度最高，并一直保持增長的趨勢。因而將綠色發展思想融入規劃體系中進行節能減排、防洪減災，是城市可持續發展的必經之路。一是保障和分配綠色空間。建設城市邊緣綠帶廊道、綠色道路廊道、綠色河流廊道等綠色空間，以達到控制城市形態和改善生態環境的作用;并通過容積率獎勵、降低地價、放寬建筑高度等措施，激勵建筑開發商參與城市綠化建設。二是利用綠色節能設計降低建筑能源耗。通過建設角度、遮光設計、反射隔熱材料、植物屋頂和墻壁等綠色措施減少夏季進入建筑物的熱量，增加天花板的高度以促進建筑物內部散熱，從而減少空調的使用，達到節能減排的目的。三是建立雨洪調儲體系。針對城市雨水洪澇與水資源短缺并存的情況，結合場地通過綠色屋頂、樹箱過濾器、植物緩沖帶、可滲透道路、街道淺溝等低影響發展技術，模擬自然水文過程滲透、過濾、蒸發、蓄積雨水資源并進行循環利用，增強市政管網對暴雨的適應能力。

5.2 改善國土空間詳細規劃

城市擴張的發生是為了滿足越來越多的人口及其日常需求，例如土地，但若是超出公交網絡范圍、缺乏優質基礎設施，不僅難以確保居民應享受的公共服務，而且掠奪了農業用地的發展空間，這意味著需要通過城市詳細規劃直接的政治干預，以確保所有城市居民的權利。一是合理配置各類用地。依托交通樞紐建立多中心城市，統籌規劃住宅、商業、交通、工業、綠化和公共建筑等用地類型，確保各類用地的合理配置，根據人口規模和社區發展需求按比例提供服務設施，建立居民日常生活圈充分滿足居民對于便利的公共設施、交通網絡、商業活動等的需要。避開土地資源的粗放利用，注重質量效率上的提高。二是土地用途管制。對于限制建設區和禁止建設區的土地的擁有者，在符合一定條件下可以轉讓其土地發展權獲得一定補償，協調區域間利益沖突，達到土地用途保護的目的。三是容積率獎勵政策。對接城市專項規劃，針對主動參與城市特色文化保護、提供基礎交通設施、融合綠色發展理念等方式的企業，給予相應的容積率獎勵，引導其配合實施城市規劃的藍圖。

5.3 加速政用產學研一體化

智慧緊湊城市的主要目標是通過信息技術創新，在土地集約利用的基礎上提高市民生活質量，這需要政府部門、目標用戶、企業集團、高等院校以及科研機構之間協同作用，構建由需求、戰略、投入、研發、產出五個部分組成的政用產學研一體化的知識價值鏈。首先，秉持“以人為本”的城市發展理念，從目標用戶的市場需求出發，政府在宏觀層面制定政策方針，搭建平臺引導企業參與城市規劃建設，解決規劃與生活脫節的問題，從“政產學研用”向“政用產學研”轉變。其次，企業為支持城市建設提供資金和技術支持;高等院校深入智慧緊湊城市發展的學術研究，并向企業及科研機構提供管理人才和科研人才;科研機構將理論研究轉化為應用技術，為政府和企業提供研發成果。最后，企業將科技成果規模化成產，通過市場反饋循環更新技術研發，從而推動城市可持續發展。

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作者簡介：李菁，華中科技大學公共管理學院教授，博士研究生導師。

郭銀霜，華中科技大學公共管理學院碩士研究生。

劉芬芬，華中科技大學公共管理學院碩士研究生。

基金項目：華中科技大學自主創新基金項目（編號：2017WKYXQY006）。