住房保障供給與“租購并舉”的發展之路

摘要：“十四五”提出促進住房消費健康發展，完善長租房政策，在保持房地產穩定的同時，實現與經濟發展、城鎮化協調推進。未來，我國住房需求的空間之一，就是包含租和售（買房、換房、升級消費）在內的合理住房消費。

關鍵詞：“十四五”規劃;新市民;住房保障;租購并舉

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）02-0021-24 收稿日期：2021-01-20

根據國家 “十四五”規劃的要求，要實現高質量增長、打造“雙循環”發展新格局，發揮消費的引擎作用，這為下一階段房地產業發展指明了發展方向。未來，我國住房需求的發展空間之一，就是包含租和售（買房、換房、升級消費）在內的合理住房消費。同時，住房保障提質擴面、新市民住房租賃大發展，這是支撐房地產需求的重要保障。

1 當前住房保障存在的問題

從2007年國家發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號文）開始，我國進入“市場+保障”雙軌運行的住房供應階段，特別是2008年開啟的“3600萬套”保障性安居工程建設，“十三五”開工2300萬套棚戶區改造等，極大地改善了保障性住房供應的短板。

現在，各大城市對戶籍低收入、住房困難家庭基本做到了“應保盡保”，但保障性住房“提質擴面”尚待推進。首先，經過10多年的大規模建設，存量保障性住房規模已經很大了，但當前的住房保障工作，仍集中在數量和建設“增量管理”階段，還未轉到“存量運營”上，比如提升配套服務、做好運營管理，提高供給效率。突出表現在，存量保障性住房無法實現“輪候-分配-退出”循環利用，有的城市一邊是輪候庫的待保障人群苦苦排隊，另一邊不符合保障的對象退不出來。

其次，住房保障擴面至新市民，一直未獲得突破。過去的住房保障工作以“收入線、資產線”來劃分，致力于解決戶籍低收入、住房困難家庭的住房問題。工作邊界相對清晰，但擴展至新市民，群體范圍擴大，標準難以制定，對地方財政形成壓力等，都對住房保障擴面造成巨大制約。

而且，市民對住房的訴求日益多元化，不僅僅是“有房住”，還要有居住體驗感、有生活質量感。因此，這給住房保障供給側提出新要求，即不能再僅僅是“建房子”，而是要圍繞居住和社區生活，創造美好人居。另外，針對保障性住房提質擴面與市場化的分割，這一刀該切在哪，值得深思。

因此，在實踐中，除了部分城市將公共服務的人群（環衛工人、青年教師、醫生護士、消防員等）納入保障外，基本異化為“人才保障”。這事實上是“保障越界”的表現，偏離了住房保障“保基本”（住房需求）的原則，讓住房保障陷入“福利陷阱”，這也與2020年3月份發布的“要素市場化配置”的國家文件相違背。

2 住房保障供給的發展方向

筆者認為，住房保障是“保基本”，發揮的是市場失靈后政府“兜底”的作用。在住房困難家庭“應保盡保”的基礎上，基于政府財政實力下降，存量住房規模已經很大等情況的綜合考慮，按照“盡力而為、量力而行”的原則，“十四五”住房保障，首先應該強調的是住房保障的有效性。比如，強化對“已保障對象”的定期核查，對不再符合保障標準的，應盡快啟動退出機制，或市場化“租金定價”，形成造血機制，將存量保障性住房盤活起來。

同時，根據定期核查掌握的信息，加強存量保障性住房在物業管理、休閑娛樂等社區公共配套“補短板”。基于居民住房消費多元化、存量房規模大，“十四五”要從“補磚頭”轉向“補人頭”，以住房券的形式，讓保障對象到市場上租房。一方面，有利于滿足千差萬別的住房需求;另一方面，保障人群能在短期內擴大，有利于提高保障的效率。最后，“先申請-后發錢”的“補人頭”形式，能最大程度杜絕“福利陷阱”，有利于厘清市場與政府的邊界。

另外，近年來除特大、超大城市外，各地戶籍門檻明顯降低，入戶人數增加，加上房價明顯上漲，戶籍住房困難群體增加（并非低收入），這給住房保障帶來新的壓力。在公租房之外，國家“十四五”規劃還提出了“保障性租賃住房”。筆者對此的理解是，政府在土地出讓、規劃調整、公共配套、稅收減免上給予政府扶持，降低了供給成本，并要求限定分配對象、租金折價等，這類型的租賃住房，就應該是保障性租賃住房。比如，工業區轉型升級后配建的租賃住房、藍領公寓（面向本園區），企業利用自有用地建設的租賃住房（面向本企業）。

對于共有產權住房，國家一貫的態度是因地制宜。也就是說，不要求自上而下“下指標或分任務”。筆者認為，有的城市“夾心層”群體比較大，已過了幾年的租房生涯，購房需求迫切，但夠不上商品房的價格，可以試點推進幾個項目，主要解決基層公務員、事業單位無房戶的購房需求。最后，筆者認為，在住房總體比較充裕的情況下，“十四五”住房保障應該打存量房的主意，既能讓財政資金用在刀刃上，還能提高保障的效率。就如同王蒙徽部長在《實施城市更新行動》一文中提出，我國城市發展已步入城鎮化較快發展的中后期，進入城市更新的重要時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。

3 “租購并舉”揚帆起航

對于住房租賃，“十四五”規劃著墨最多，再次強調“租購并舉”，提出探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給等。2016年國家發布了《國務院辦公廳關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號），吹響了培育和發展住房租賃市場的號角。2017年黨的十九大報告提出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，首次明確了“租購并舉”的住房新制度發展方向。

隨后，國家各部委、各省市相繼發布了培育住房市場、規模化租賃的支持文件，比如啟動12個城市租賃改革試點，確定北上廣等18個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點，鼓勵低效閑置的商業辦公“改租賃”，24個城市入圍中央財政支持住房租賃市場發展試點范圍。

不過，近期住房租賃行業出現了一些問題：一是部分長租公寓因擴張太快、加杠桿，其互聯網經營模式與實體租賃經營的沖突，再加上疫情后租金下跌、退房增加、出租率下降（從原來的85%以上降至70%左右），導致“爆雷”“跑路”和經營困難，包括一些上市的長租公寓企業。甚至，近期部分機構或個人“借長租公寓之名、行詐騙之實”，給整個長租行業帶來巨大困擾。因此，當前長租公寓行業整體處于調整“陣痛期”，包括開發商系、酒店系、品牌中介系在內的長租品牌，新拓項目明顯減少，開始收縮防守，轉向存量運營或輸出品牌管理。

另外，國有租賃平臺發揮了積極的帶頭作用，但因為項目建設、公共配套等前期投入太大，除了少部分企業通過發債、國開行貸款等融資，由于“租賃權”較弱，行業融資渠道一直難以突破，加上租賃企業稅費較高，而后期租賃項目運營現金流回收期太長，導致“資金錯配”、現金流緊張。特別是“招拍掛”配建的自持項目，基本都是由開發商可銷售的項目在補貼。而且，現在各地經濟下行、財政緊張，地方對國企利稅考核強化，經營虧損的租賃項目的積極性下降了。因此，現在國企繼續擴張租賃項目的步伐明顯放緩，甚至有的開始轉出項目。

2017年8月21日，根據《國土資源部 住房城鄉建設部關于印發〈利用集體建設用地建設租賃住房試點方案〉的通知》（國土資發〔2017〕100號）精神，確立了全國18個城市利用集體建設用地建設租賃住房。集體土地建租賃住房，目的是實現國有集體土地同價同權、建立全國統一的土地流轉市場。同時，也為集體土地參與城市化、分享城市化紅利，降低住房租賃的源頭成本創造渠道。比如，作為“雙試點”（培育和發展住房租賃市場試點、集體土地建設租賃住房試點）的佛山，合計推進11個集體建設用地建設租賃住房的項目。

集體土地建設租賃住房，面臨很多現實難題，一是產權登記難。集體租賃住房項目的土地用途應登記為“城鎮住宅用地（集體租賃住房）”，但不動產登記系統對于集體建設用地使用權沒有這一登記類型，佛山市不動產登記機構只能在不動產權證書“附記”中補充說明集體租賃住房項目的土地用途。二是土地租賃背景下引發規劃報建困難等問題。過去以租賃方式取得集體建設用地使用權，無法辦理集體建設用地使用權證，承租企業作為實際建設主體，只能以村集體的名義申請規劃報建，集體土地權屬人與實際建設主體分離，大大增加了租賃雙方的溝通協調時間和成本，降低企業效率，企業運營無法抵扣建設成本、稅費支出。三是收益低且回報周期長，各方主體積極性不高。對于珠三角城市，無論是上世紀80-90年代改革開放過程中，還是近年來的“三舊改造”，集體土地已分享了市場化的紅利。而且，這些年房地產市場很紅火，一次性改造回收的紅利巨大，這導致村集體和村民對于集體土地收益預期值高，看不上長期租賃的低收益。集體土地建設租賃住房，2021年是試點最后一年，但各地探索的成效并不顯著。“十四五”規劃對此的提法，依舊是“探索支持”，未來要在體制機制上獲得突破。

筆者認為，“租購并舉”寫進了國家文件，也是我國住房制度改革的方向，“十四五”也將是住房租賃大發展的時期。國家提出鼓勵長租政策，要實現長租，而不是把租房當做權宜之計。關鍵是夯實“房住不炒”。但是，我們了解到，很多城市的房子供應過剩了，還在推出高價地，希望樓市更活躍一些;很多地方認為，本地樓市還是“洼地”，房價還有空間。這種類似給市場托底的信號，造成長租消費生態鏈很難修復。

因此，鼓勵長租行為、鼓勵健康的住房消費，關鍵就是要修復住房消費的生態鏈，這個生態鏈的頂端就是“房住不炒”，這個理念要一以貫之地落實和執行下去，絕不能在執行中打折扣，或為一時經濟之憂而讓位。生態鏈順暢循環，核心就是租賃權與產權的平衡，讓租房者享有和買房一樣的基本公共服務權利，最典型的就是，各地在積分入學上，租賃和產權積分應該相同。

最后，行業監管的重點應該從產權交易市場轉到租賃，至少二者應該并重。2020年9月初，住建部發布《住房租賃條例（征求意見稿）》，明確規范租賃市場的各方參與人以及相關行政監管部門、行業協會等的責任和職責。這是一個良好的契機，也是租賃市場和行業開始走向規范的標志性事件。“房住不炒”了、“租售同權”了、監管跟上了，長租消費自然水到渠成。

作者簡介：李宇嘉，廣東省城鄉規劃設計研究院住房政策研究中心主任助理，經濟學博士、高級經濟師。