不動產預查封登記實務探討

摘要：以房、地一體登記為例，探討了不動產統一登記實施以來不動產預查封登記操作實務及應注意的問題并提出相關建議，以期實現囑托機關與不動產登記部門的協調統一，更好地維護利益相關方的合法權益。

關鍵詞：不動產;預查封登記;房、地一體登記

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）02-0049-53 收稿日期：2021-01-21

1 前言

不動產統一登記實施后，根據《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范（試行）》（以下簡稱《操作規范》）等法律法規的規定，將原分屬于不同登記部門的涉及到房屋、土地、林地等各登記類型統一合并為現行的九大不動產登記大類。其中不動產查封登記作為一個獨立的登記大類，因其囑托主體具有權威性、登記時效具有即時性、登記效力具有重要性、出錯后果具有嚴重性等特點，是不動產登記部門應給予重點關注和謹慎處理的一類登記業務。

正常情況下，不動產查封登記的對象為已辦理了不動產權屬登記的不動產，但是對某些特定的尚未辦理權屬登記的不動產，法律也是允許對其進行查封登記以達到維護利益相關方合法權益的目的的，這一類查封登記我們稱之為“不動產預查封登記”。

本文以房、地一體登記為例，梳理了不動產統一登記實施以來，不動產預查封登記的操作實務及其在統一登記過程中所面臨的問題并提出了相關建議，以期更好地完善不動產預查封登記業務辦理，維護相關權利人合法權益。

2 預查封登記的合法性及合理性

2.1 預查封登記的合法性

《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（法發〔2004〕5號，以下簡稱《通知》）中開創性地提出了“預查封”的概念。即對于特定情況下暫時沒有進行權屬登記的土地或房屋，人民法院可以囑托登記機構辦理相應的預查封登記，被預查封的土地或房屋在辦理完權屬登記后即可轉為正式查封登記，這體現了預查封的合法性。

2.2 預查封登記的合理性

預查封的合理性表現在，對于暫時沒有辦理權屬登記而法院又有充足的理由對其做出限制性處理的土地或房屋，預查封為其開辟了一條既能維護相關權利人的合法權益、又化解了登記機構在業務辦理過程中因缺少登記信息而無從進行查封的尷尬。

當然，在預查封登記十幾年的實踐過程中，由于尚未形成一套系統且健全的法律、法規體系，其合理性也屢受質疑。比如：預查封后的商品房能否解除備案？如果可以解除，那預查封的意義又體現在哪里，預查封的后續問題如何處理？但因本文主要以登記機構視角探討預查封在登記業務層面的具體問題，因此對上述存在的爭議部分暫不做探討。

3 可以辦理預查封登記的幾種情況

《通知》第13、14、15條具體規定了可以辦理土地及房屋預查封登記的幾種情況。因2004年該文件實施時還未開始實施不動產統一登記，而2016年不動產統一登記在基層實施后又無新的相關文件出臺，本文就以《通知》為依據，結合不動產統一登記實施后的相關法律法規及操作實務，詳解查封實踐中可以辦理預查封登記的幾種情況。

第一種情況：辦理單獨的土地預查封登記。《通知》第13條規定：被執行人全部繳納土地使用權出讓金但尚未辦理土地使用權登記的，人民法院可以對該土地使用權進行預查封。第14條規定：被執行人部分繳納土地使用權出讓金但尚未辦理土地使用權登記的，對可以分割的土地使用權，按已繳付的土地使用權出讓金，由國土資源管理部門（注：現可理解為由合并后的自然資源主管部門負責）確認被執行人的土地使用權，人民法院可以對確認后的土地使用權裁定預查封。對不可以分割的土地使用權，可以全部進行預查封。可見，當出現上述情況時，不動產登記機構可以依據法院囑托辦理單獨的土地預查封登記。

第二種情況：辦理房屋預查封登記。以下三種情況下，登記機構可以依據法院的囑托辦理房屋預查封登記。

（1）作為被執行人的房地產開發企業，已辦理了商品房預售許可證且尚未出售的房屋。作為登記機構和囑托機關，在辦理這類預查封登記時要重點關注以下三個關鍵點：一是被執行人必須是房地產開發企業;二是被查封的不動產必須是已辦理完商品房預售許可的房屋;三是申請查封的不動產尚未出售。

（2）被執行人購買的已由房地產開發企業辦理了房屋權屬初始登記（注：不動產統一登記實施后稱為“首次登記”，下同）的房屋。此種情況下，登記機構和囑托機關應重點關注以下幾點：一是被執行人是購買了開發企業開發的商品房的個人或組織;二是被查封的房屋可以辦理但因某些原因暫時并未辦理產權登記。

（3）被執行人購買的辦理了商品房預售合同備案手續或者商品房預告登記的房屋。

綜上，當未辦理產權登記的房屋滿足以上可以辦理預查封登記要求的條件時，不動產登記機構可以依據法院的囑托辦理不動產預查封登記。

4 預查封登記在操作實踐中需要注意的問題

4.1 預查封登記辦理機構

既然不動產預查封登記屬于不動產查封登記的一個特殊類型，很顯然不動產預查封登記理應由不動產登記機構來完成，這一點是毋庸置疑的。但是，由于不動產統一登記改革后全國很多地區的商品房預售、合同備案、樓盤表管理、交易管理等一系列職能仍歸住建部門，而不動產登記職能則歸屬自然資源部門（當然國家目前一直在倡導各部門間實現信息共享，但這仍需要一個過程），在辦理不動產預查封過程中可能出現以下問題。

假設某法院要求登記機構為某房地產開發企業名下的已辦理了商品房預售許可證且尚未出售的房屋做預查封登記，此時將面臨以下兩個問題：一是住建部門是否與自然資源部門共享了該房屋的樓盤信息，如果沒有，法院是否應配合提供出該房屋的樓盤信息以供不動產登記機構進行準確登記？二是自然資源部門是否能及時將預查封登記信息結果與住建部門實現共享？如果沒有，是否存在住建部門在不知情的情況下將已被預查封的房屋出售給善意第三人并進行備案的風險？

綜上，雖然不動產預查封登記的職能歸屬不動產登記部門，但在實際操作中，如何實現囑托機關、登記機構與住建部門（尤其是商品房預售、合同備案、樓盤管理）的有效協作也是實現準確登記、維護權利人權益的重要環節。

4.2 預查封登記的辦理范圍

縱觀《通知》第13、14、15條分別對可以辦理預查封登記的土地及房屋做出了限制性規定。歸納起來，可以辦理預查封登記的土地及房屋主體需要滿足以下兩個條件：一是完全或部分繳納了土地使用權出讓金的土地;二是房地產開發企業開發的辦理了商品房預售、初始登記（首次登記）或預告登記的房屋。

在登記實踐中，需要登記的不動產不僅包括房地產開發企業開發的商品房，還包括一些由企業或個人自建的廠房、住宅等。如果法院囑托預查封的房屋不是《通知》中所規定的房地產開發企業開發的商品房，而是在建設過程中依法取得了建設工程規劃許可證、土地使用證等，但工程尚未竣工、或符合登記條件但因其他原因暫時沒有辦理權屬登記的，登記機構是否應依囑托辦理預查封登記？如果辦理，似乎又找不到準確的依據;如果不辦，實踐中又確實會碰到此類登記需求，如何有效地與法院溝通也是個問題。

可見，囑托機關和登記機構如何依據《通知》及不動產統一登記后的相關法律法規，共同探討確認出既符合不動產統一登記要求、便于日常登記操作，又能有效維護相關權利人合法權益的預查封登記的范圍，也是應重點予以關注的課題。

4.3 預查封登記起始時間、效力及期限

《通知》第16條規定：國土資源、房地產管理部門應當依據人民法院的協助執行通知書和所附的裁定書辦理預查封登記。土地、房屋權屬在預查封期間登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記，預查封轉為正式查封后，查封期限從預查封之日起開始計算。第17條規定：預查封的期限為2年。期限屆滿可以續封一次。第18條規定：預查封的效力等同于正式查封。預查封期限屆滿之日，人民法院未辦理預查封續封手續的，預查封的效力消滅。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（法釋〔2015〕5號，以下簡稱《解釋》）第487條第1款規定：人民法院凍結被執行人銀行存款期限不得超過1年，查封、扣押動產期限不得超過2年，查封不動產、凍結其他財產權期限不得超過3年。《操作規范》18.2.3規定：不動產在預查封期間登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記，其查封期限從預查封之日起算。

依據上述關于不動產預查封登記轉為正式查封登記的相關規定，本文梳理出以下幾點僅供借鑒與參考。

（1）預查封登記的起始時間。如果在預查封期間內被執行人一直未辦理不動產權屬登記，預查封登記的起始時間為辦理預查封登記時起計算。若預查封期間不動產登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記，預查封轉為正式查封后，查封期限從預查封之日起開始計算。可見，無論在預查封期間是否辦理了產權登記，預查封的起始時間始終以辦理預查封登記的時間為準。

（2）預查封的效力。《通知》第18條規定：預查封的效力等同于正式查封。但這里需要注意，預查封的效力等同于正式查封，但預查封登記本身不等于正式查封登記，這兩個概念千萬不要混淆。

（3）預查封登記的查封期限。從上述文件我們可以看到，《通知》規定的預查封的期限為2年，《解釋》規定查封不動產、凍結其他財產權的期限不得超過3年，而《操作規范》并未對查封期限做出明確規定。因《通知》《解釋》目前都現行有效，而《解釋》后于《通知》頒布，在實際工作中，登記機構收到的法院預查封裁定文書中明確的預查封的查封期限多為不得超過3年。需要注意的是，這里的期限是針對原分散登記時的土地、房屋而言，不動產統一登記后尚未對此做出規定。

4.4 預查封登記的審查

《操作規范》18.2.2查封登記審查要點中規定：不動產登記機構不對查封機關送達的囑托文件進行實體審查。不動產登記機構認為查封事項存在異議的，不動產登記機構應當辦理查封登記，并向囑托機關提出審查建議。不動產登記機構審查后符合登記條件的，應即時將查封登記事項記載于不動產登記簿。

從以上規定我們可以清楚地看到，對于囑托機關的囑托文件，不動產登記機構應該無條件地執行，如果在執行中發現問題，應該立即向囑托機關提出審查建議，但是并不停止查封登記的辦理。

5 對不動產預查封登記的幾點建議

5.1 加快建立健全獨立的預查封法律、法規體系

一方面，不論是《通知》還是《解釋》，都對預查封登記給予了法律層面的解釋和規范，但這兩份文件的頒布都在不動產統一登記之前。而不動產統一登記實施后，發生了兩個重大變化，一是負責登記的主管部門發生了變化，由原分屬兩個部門現統一到一個部門，二是將原需要分別進行的土地登記與房屋登記合并為一項登記。因此，有必要根據不動產統一登記后的變化，以房（林）、地一體登記視角重新（或補充）建立不動產預查封登記的相關法律、法規及政策，讓不動產預查封登記在統一登記實施后繼續做到有法可依并在實踐中不斷完善。

另一方面，現有關于預查封登記的制度實際上還是存在一定的真空地帶有待進一步規范的，比如預查封之后能否解除合同備案、預查封的不動產如何面臨執行等問題。因此，構建并完善更加合理的預查封制度，是解決以上問題的根本途徑。

5.2 持續推進各部門間的信息共享機制

根據可辦理預查封登記的幾種情況可以看出，對于不動產預查封登記，尤其是商品房的預查封，商品房是否做了合同備案、是否已預售等信息顯得很重要。在未實施不動產統一登記前，因商品房的預售、合同備案、樓盤表管理、房屋查封登記等都歸屬于住建部門管理，因此信息相對完整，預查封登記的處理也相對方便。不動產統一登記實施后，商品房預售、合同備案、樓盤表管理等與查封登記分屬不同部門，因此在預查封的辦理過程有可能存在信息不一致等情況，因此加強各部門間的信息共享機制就顯得尤為重要了。當然，前文也提到了登記機構在辦理查封登記時不做實體審查，但從登記安全及經濟社會效益角度來說，加強囑托主體、登記機構以及住建部門三方的信息共享必將有利于更好地維護利益相關方的合法權益，提高查封登記的質量與效率。

5.3 加強不動產登記機構在審查過程中與囑托單位的溝通

雖然《操作規范》規定不動產登記機構對預查封不做實體審查，發現異議后應繼續執行預查封登記并向囑托機關提出審查建議。但事實上，在執行預查封的登記過程中，有一些問題是能夠并且需要通過簡單的溝通達成共識的。比如，囑托機關將不動產的坐落或不動產權證書號人為書寫錯誤，導致登記機構無法根據囑托文件提取到正確的不動產信息進行查封登記，這時如果按照規定，登記機構將面臨一個登記盲點：提取不到不動產信息，無法繼續執行囑托查封登記。實際上這種情況下雙方是完全可能通過溝通解決這個問題的，這樣一方面可以免去提出審查建議所需要的流程，節約了時間;另一方面也避免了在提出審查建議這段時間內所要預查封的不動產發生某些變動，維護了利益相關方的合法權益。

6 結語

不動產預查封登記作為查封登記的一種特殊形式，在不動產查封登記中起著至關重要的作用，既是對不動產可進行查封登記范圍的有效補充，也為查封登記利益相關方及囑托單位開拓了更為廣闊的維權渠道，具有重要的經濟社會效益及現實意義。雖然當前與預查封相關的制度體系不甚完美，操作起來還存在這樣那樣的問題，但相信隨著不動產統一登記改革的持續深入、相應配套的法律法規體系的健全以及各部門信息共享機制的完善，不動產預查封登記一定會發揮其應有的作用。

作者簡介：張貴成，信陽市房屋產權產籍監理處。