不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記實(shí)務(wù)探討

摘要：以房、地一體登記為例，探討了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施以來不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記操作實(shí)務(wù)及應(yīng)注意的問題并提出相關(guān)建議，以期實(shí)現(xiàn)囑托機(jī)關(guān)與不動(dòng)產(chǎn)登記部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更好地維護(hù)利益相關(guān)方的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn);預(yù)查封登記;房、地一體登記

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）02-0049-53 收稿日期：2021-01-21

1 前言

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施后，根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《操作規(guī)范》）等法律法規(guī)的規(guī)定，將原分屬于不同登記部門的涉及到房屋、土地、林地等各登記類型統(tǒng)一合并為現(xiàn)行的九大不動(dòng)產(chǎn)登記大類。其中不動(dòng)產(chǎn)查封登記作為一個(gè)獨(dú)立的登記大類，因其囑托主體具有權(quán)威性、登記時(shí)效具有即時(shí)性、登記效力具有重要性、出錯(cuò)后果具有嚴(yán)重性等特點(diǎn)，是不動(dòng)產(chǎn)登記部門應(yīng)給予重點(diǎn)關(guān)注和謹(jǐn)慎處理的一類登記業(yè)務(wù)。

正常情況下，不動(dòng)產(chǎn)查封登記的對(duì)象為已辦理了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記的不動(dòng)產(chǎn)，但是對(duì)某些特定的尚未辦理權(quán)屬登記的不動(dòng)產(chǎn)，法律也是允許對(duì)其進(jìn)行查封登記以達(dá)到維護(hù)利益相關(guān)方合法權(quán)益的目的的，這一類查封登記我們稱之為“不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記”。

本文以房、地一體登記為例，梳理了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施以來，不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記的操作實(shí)務(wù)及其在統(tǒng)一登記過程中所面臨的問題并提出了相關(guān)建議，以期更好地完善不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記業(yè)務(wù)辦理，維護(hù)相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益。

2 預(yù)查封登記的合法性及合理性

2.1 預(yù)查封登記的合法性

《最高人民法院、國(guó)土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》（法發(fā)〔2004〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）中開創(chuàng)性地提出了“預(yù)查封”的概念。即對(duì)于特定情況下暫時(shí)沒有進(jìn)行權(quán)屬登記的土地或房屋，人民法院可以囑托登記機(jī)構(gòu)辦理相應(yīng)的預(yù)查封登記，被預(yù)查封的土地或房屋在辦理完權(quán)屬登記后即可轉(zhuǎn)為正式查封登記，這體現(xiàn)了預(yù)查封的合法性。

2.2 預(yù)查封登記的合理性

預(yù)查封的合理性表現(xiàn)在，對(duì)于暫時(shí)沒有辦理權(quán)屬登記而法院又有充足的理由對(duì)其做出限制性處理的土地或房屋，預(yù)查封為其開辟了一條既能維護(hù)相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益、又化解了登記機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)辦理過程中因缺少登記信息而無從進(jìn)行查封的尷尬。

當(dāng)然，在預(yù)查封登記十幾年的實(shí)踐過程中，由于尚未形成一套系統(tǒng)且健全的法律、法規(guī)體系，其合理性也屢受質(zhì)疑。比如：預(yù)查封后的商品房能否解除備案？如果可以解除，那預(yù)查封的意義又體現(xiàn)在哪里，預(yù)查封的后續(xù)問題如何處理？但因本文主要以登記機(jī)構(gòu)視角探討預(yù)查封在登記業(yè)務(wù)層面的具體問題，因此對(duì)上述存在的爭(zhēng)議部分暫不做探討。

3 可以辦理預(yù)查封登記的幾種情況

《通知》第13、14、15條具體規(guī)定了可以辦理土地及房屋預(yù)查封登記的幾種情況。因2004年該文件實(shí)施時(shí)還未開始實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，而2016年不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在基層實(shí)施后又無新的相關(guān)文件出臺(tái)，本文就以《通知》為依據(jù)，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施后的相關(guān)法律法規(guī)及操作實(shí)務(wù)，詳解查封實(shí)踐中可以辦理預(yù)查封登記的幾種情況。

第一種情況：辦理單獨(dú)的土地預(yù)查封登記。《通知》第13條規(guī)定：被執(zhí)行人全部繳納土地使用權(quán)出讓金但尚未辦理土地使用權(quán)登記的，人民法院可以對(duì)該土地使用權(quán)進(jìn)行預(yù)查封。第14條規(guī)定：被執(zhí)行人部分繳納土地使用權(quán)出讓金但尚未辦理土地使用權(quán)登記的，對(duì)可以分割的土地使用權(quán)，按已繳付的土地使用權(quán)出讓金，由國(guó)土資源管理部門（注：現(xiàn)可理解為由合并后的自然資源主管部門負(fù)責(zé)）確認(rèn)被執(zhí)行人的土地使用權(quán)，人民法院可以對(duì)確認(rèn)后的土地使用權(quán)裁定預(yù)查封。對(duì)不可以分割的土地使用權(quán)，可以全部進(jìn)行預(yù)查封。可見，當(dāng)出現(xiàn)上述情況時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可以依據(jù)法院囑托辦理單獨(dú)的土地預(yù)查封登記。

第二種情況：辦理房屋預(yù)查封登記。以下三種情況下，登記機(jī)構(gòu)可以依據(jù)法院的囑托辦理房屋預(yù)查封登記。

（1）作為被執(zhí)行人的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，已辦理了商品房預(yù)售許可證且尚未出售的房屋。作為登記機(jī)構(gòu)和囑托機(jī)關(guān)，在辦理這類預(yù)查封登記時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是被執(zhí)行人必須是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè);二是被查封的不動(dòng)產(chǎn)必須是已辦理完商品房預(yù)售許可的房屋;三是申請(qǐng)查封的不動(dòng)產(chǎn)尚未出售。

（2）被執(zhí)行人購買的已由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)辦理了房屋權(quán)屬初始登記（注：不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施后稱為“首次登記”，下同）的房屋。此種情況下，登記機(jī)構(gòu)和囑托機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：一是被執(zhí)行人是購買了開發(fā)企業(yè)開發(fā)的商品房的個(gè)人或組織;二是被查封的房屋可以辦理但因某些原因暫時(shí)并未辦理產(chǎn)權(quán)登記。

（3）被執(zhí)行人購買的辦理了商品房預(yù)售合同備案手續(xù)或者商品房預(yù)告登記的房屋。

綜上，當(dāng)未辦理產(chǎn)權(quán)登記的房屋滿足以上可以辦理預(yù)查封登記要求的條件時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可以依據(jù)法院的囑托辦理不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記。

4 預(yù)查封登記在操作實(shí)踐中需要注意的問題

4.1 預(yù)查封登記辦理機(jī)構(gòu)

既然不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記屬于不動(dòng)產(chǎn)查封登記的一個(gè)特殊類型，很顯然不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記理應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)來完成，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。但是，由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革后全國(guó)很多地區(qū)的商品房預(yù)售、合同備案、樓盤表管理、交易管理等一系列職能仍歸住建部門，而不動(dòng)產(chǎn)登記職能則歸屬自然資源部門（當(dāng)然國(guó)家目前一直在倡導(dǎo)各部門間實(shí)現(xiàn)信息共享，但這仍需要一個(gè)過程），在辦理不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封過程中可能出現(xiàn)以下問題。

假設(shè)某法院要求登記機(jī)構(gòu)為某房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)名下的已辦理了商品房預(yù)售許可證且尚未出售的房屋做預(yù)查封登記，此時(shí)將面臨以下兩個(gè)問題：一是住建部門是否與自然資源部門共享了該房屋的樓盤信息，如果沒有，法院是否應(yīng)配合提供出該房屋的樓盤信息以供不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)確登記？二是自然資源部門是否能及時(shí)將預(yù)查封登記信息結(jié)果與住建部門實(shí)現(xiàn)共享？如果沒有，是否存在住建部門在不知情的情況下將已被預(yù)查封的房屋出售給善意第三人并進(jìn)行備案的風(fēng)險(xiǎn)？

綜上，雖然不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記的職能歸屬不動(dòng)產(chǎn)登記部門，但在實(shí)際操作中，如何實(shí)現(xiàn)囑托機(jī)關(guān)、登記機(jī)構(gòu)與住建部門（尤其是商品房預(yù)售、合同備案、樓盤管理）的有效協(xié)作也是實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確登記、維護(hù)權(quán)利人權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。

4.2 預(yù)查封登記的辦理范圍

縱觀《通知》第13、14、15條分別對(duì)可以辦理預(yù)查封登記的土地及房屋做出了限制性規(guī)定。歸納起來，可以辦理預(yù)查封登記的土地及房屋主體需要滿足以下兩個(gè)條件：一是完全或部分繳納了土地使用權(quán)出讓金的土地;二是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)的辦理了商品房預(yù)售、初始登記（首次登記）或預(yù)告登記的房屋。

在登記實(shí)踐中，需要登記的不動(dòng)產(chǎn)不僅包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)的商品房，還包括一些由企業(yè)或個(gè)人自建的廠房、住宅等。如果法院囑托預(yù)查封的房屋不是《通知》中所規(guī)定的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)的商品房，而是在建設(shè)過程中依法取得了建設(shè)工程規(guī)劃許可證、土地使用證等，但工程尚未竣工、或符合登記條件但因其他原因暫時(shí)沒有辦理權(quán)屬登記的，登記機(jī)構(gòu)是否應(yīng)依囑托辦理預(yù)查封登記？如果辦理，似乎又找不到準(zhǔn)確的依據(jù);如果不辦，實(shí)踐中又確實(shí)會(huì)碰到此類登記需求，如何有效地與法院溝通也是個(gè)問題。

可見，囑托機(jī)關(guān)和登記機(jī)構(gòu)如何依據(jù)《通知》及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后的相關(guān)法律法規(guī)，共同探討確認(rèn)出既符合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記要求、便于日常登記操作，又能有效維護(hù)相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益的預(yù)查封登記的范圍，也是應(yīng)重點(diǎn)予以關(guān)注的課題。

4.3 預(yù)查封登記起始時(shí)間、效力及期限

《通知》第16條規(guī)定：國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書和所附的裁定書辦理預(yù)查封登記。土地、房屋權(quán)屬在預(yù)查封期間登記在被執(zhí)行人名下的，預(yù)查封登記自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封登記，預(yù)查封轉(zhuǎn)為正式查封后，查封期限從預(yù)查封之日起開始計(jì)算。第17條規(guī)定：預(yù)查封的期限為2年。期限屆滿可以續(xù)封一次。第18條規(guī)定：預(yù)查封的效力等同于正式查封。預(yù)查封期限屆滿之日，人民法院未辦理預(yù)查封續(xù)封手續(xù)的，預(yù)查封的效力消滅。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》（法釋〔2015〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第487條第1款規(guī)定：人民法院凍結(jié)被執(zhí)行人銀行存款期限不得超過1年，查封、扣押動(dòng)產(chǎn)期限不得超過2年，查封不動(dòng)產(chǎn)、凍結(jié)其他財(cái)產(chǎn)權(quán)期限不得超過3年。《操作規(guī)范》18.2.3規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)在預(yù)查封期間登記在被執(zhí)行人名下的，預(yù)查封登記自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封登記，其查封期限從預(yù)查封之日起算。

依據(jù)上述關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記轉(zhuǎn)為正式查封登記的相關(guān)規(guī)定，本文梳理出以下幾點(diǎn)僅供借鑒與參考。

（1）預(yù)查封登記的起始時(shí)間。如果在預(yù)查封期間內(nèi)被執(zhí)行人一直未辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記，預(yù)查封登記的起始時(shí)間為辦理預(yù)查封登記時(shí)起計(jì)算。若預(yù)查封期間不動(dòng)產(chǎn)登記在被執(zhí)行人名下的，預(yù)查封登記自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封登記，預(yù)查封轉(zhuǎn)為正式查封后，查封期限從預(yù)查封之日起開始計(jì)算。可見，無論在預(yù)查封期間是否辦理了產(chǎn)權(quán)登記，預(yù)查封的起始時(shí)間始終以辦理預(yù)查封登記的時(shí)間為準(zhǔn)。

（2）預(yù)查封的效力。《通知》第18條規(guī)定：預(yù)查封的效力等同于正式查封。但這里需要注意，預(yù)查封的效力等同于正式查封，但預(yù)查封登記本身不等于正式查封登記，這兩個(gè)概念千萬不要混淆。

（3）預(yù)查封登記的查封期限。從上述文件我們可以看到，《通知》規(guī)定的預(yù)查封的期限為2年，《解釋》規(guī)定查封不動(dòng)產(chǎn)、凍結(jié)其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的期限不得超過3年，而《操作規(guī)范》并未對(duì)查封期限做出明確規(guī)定。因《通知》《解釋》目前都現(xiàn)行有效，而《解釋》后于《通知》頒布，在實(shí)際工作中，登記機(jī)構(gòu)收到的法院預(yù)查封裁定文書中明確的預(yù)查封的查封期限多為不得超過3年。需要注意的是，這里的期限是針對(duì)原分散登記時(shí)的土地、房屋而言，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后尚未對(duì)此做出規(guī)定。

4.4 預(yù)查封登記的審查

《操作規(guī)范》18.2.2查封登記審查要點(diǎn)中規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不對(duì)查封機(jī)關(guān)送達(dá)的囑托文件進(jìn)行實(shí)體審查。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為查封事項(xiàng)存在異議的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)辦理查封登記，并向囑托機(jī)關(guān)提出審查建議。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審查后符合登記條件的，應(yīng)即時(shí)將查封登記事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿。

從以上規(guī)定我們可以清楚地看到，對(duì)于囑托機(jī)關(guān)的囑托文件，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)該無條件地執(zhí)行，如果在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)該立即向囑托機(jī)關(guān)提出審查建議，但是并不停止查封登記的辦理。

5 對(duì)不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記的幾點(diǎn)建議

5.1 加快建立健全獨(dú)立的預(yù)查封法律、法規(guī)體系

一方面，不論是《通知》還是《解釋》，都對(duì)預(yù)查封登記給予了法律層面的解釋和規(guī)范，但這兩份文件的頒布都在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之前。而不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施后，發(fā)生了兩個(gè)重大變化，一是負(fù)責(zé)登記的主管部門發(fā)生了變化，由原分屬兩個(gè)部門現(xiàn)統(tǒng)一到一個(gè)部門，二是將原需要分別進(jìn)行的土地登記與房屋登記合并為一項(xiàng)登記。因此，有必要根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后的變化，以房（林）、地一體登記視角重新（或補(bǔ)充）建立不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記的相關(guān)法律、法規(guī)及政策，讓不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記在統(tǒng)一登記實(shí)施后繼續(xù)做到有法可依并在實(shí)踐中不斷完善。

另一方面，現(xiàn)有關(guān)于預(yù)查封登記的制度實(shí)際上還是存在一定的真空地帶有待進(jìn)一步規(guī)范的，比如預(yù)查封之后能否解除合同備案、預(yù)查封的不動(dòng)產(chǎn)如何面臨執(zhí)行等問題。因此，構(gòu)建并完善更加合理的預(yù)查封制度，是解決以上問題的根本途徑。

5.2 持續(xù)推進(jìn)各部門間的信息共享機(jī)制

根據(jù)可辦理預(yù)查封登記的幾種情況可以看出，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記，尤其是商品房的預(yù)查封，商品房是否做了合同備案、是否已預(yù)售等信息顯得很重要。在未實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記前，因商品房的預(yù)售、合同備案、樓盤表管理、房屋查封登記等都?xì)w屬于住建部門管理，因此信息相對(duì)完整，預(yù)查封登記的處理也相對(duì)方便。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施后，商品房預(yù)售、合同備案、樓盤表管理等與查封登記分屬不同部門，因此在預(yù)查封的辦理過程有可能存在信息不一致等情況，因此加強(qiáng)各部門間的信息共享機(jī)制就顯得尤為重要了。當(dāng)然，前文也提到了登記機(jī)構(gòu)在辦理查封登記時(shí)不做實(shí)體審查，但從登記安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益角度來說，加強(qiáng)囑托主體、登記機(jī)構(gòu)以及住建部門三方的信息共享必將有利于更好地維護(hù)利益相關(guān)方的合法權(quán)益，提高查封登記的質(zhì)量與效率。

5.3 加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在審查過程中與囑托單位的溝通

雖然《操作規(guī)范》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)查封不做實(shí)體審查，發(fā)現(xiàn)異議后應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行預(yù)查封登記并向囑托機(jī)關(guān)提出審查建議。但事實(shí)上，在執(zhí)行預(yù)查封的登記過程中，有一些問題是能夠并且需要通過簡(jiǎn)單的溝通達(dá)成共識(shí)的。比如，囑托機(jī)關(guān)將不動(dòng)產(chǎn)的坐落或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書號(hào)人為書寫錯(cuò)誤，導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)無法根據(jù)囑托文件提取到正確的不動(dòng)產(chǎn)信息進(jìn)行查封登記，這時(shí)如果按照規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)將面臨一個(gè)登記盲點(diǎn)：提取不到不動(dòng)產(chǎn)信息，無法繼續(xù)執(zhí)行囑托查封登記。實(shí)際上這種情況下雙方是完全可能通過溝通解決這個(gè)問題的，這樣一方面可以免去提出審查建議所需要的流程，節(jié)約了時(shí)間;另一方面也避免了在提出審查建議這段時(shí)間內(nèi)所要預(yù)查封的不動(dòng)產(chǎn)發(fā)生某些變動(dòng)，維護(hù)了利益相關(guān)方的合法權(quán)益。

6 結(jié)語

不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記作為查封登記的一種特殊形式，在不動(dòng)產(chǎn)查封登記中起著至關(guān)重要的作用，既是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)可進(jìn)行查封登記范圍的有效補(bǔ)充，也為查封登記利益相關(guān)方及囑托單位開拓了更為廣闊的維權(quán)渠道，具有重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益及現(xiàn)實(shí)意義。雖然當(dāng)前與預(yù)查封相關(guān)的制度體系不甚完美，操作起來還存在這樣那樣的問題，但相信隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革的持續(xù)深入、相應(yīng)配套的法律法規(guī)體系的健全以及各部門信息共享機(jī)制的完善，不動(dòng)產(chǎn)預(yù)查封登記一定會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

作者簡(jiǎn)介：張貴成，信陽市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍監(jiān)理處。