依法治國∶走向復興的第三次革命

施凱

習近平總書記指出，“全面推進依法治國是一項系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命”。我認為習近平總書記講的這場革命，是一場使中國人民從“站起來”“富起來”走向“強起來”的革命，是中華民族走向偉大復興的第三次革命。

法治中國建設的任務是什么。中央明確了五個方面，即科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法和隊伍建設。第一，科學立法。尊重規律就是要克服法律萬能的思想。此外，要發揮人大在立法工作中的主導作用。這個主導作用體現在幾個方面∶ 一是政府的立法計劃要與人大的立法計劃相銜接;二是人大組織起草班子，政府一起參與;三是重要的立法直接上人民代表大會審議，而不是僅限于常委會。另外還要擴大社會對立法的參與。我們做過調查，凡是社會參與度、關注度高的立法，實施的成本相對都比較低。因為公眾行使過參與權，就會自覺配合法的執行。

第二，嚴格執法。嚴格執法的基本要求就是三句話，權力法定、責任法定、程序法定。首先是權力法定，即要做到法無授權不可為。任何增加公民義務、減損公民權利的決定都必須遵從法律做出。其次是責任法定。長期以來有一個問題有待解決，那就是專業管理與綜合管理的關系。委、辦、局與街道辦事處有時形不成管理合力。其實這個問題如果完全按照法律規定辦，并不難解決。組織法規定，街道辦事處不是一級人民政府，不是行政執法主體，主要在基層管理中發揮組織協調、督促檢查、保障落實的作用。結果有的地方為了實現管理重心下移，把專業管理的責任和執法權下放給了街道，打亂了行政管理的分工和秩序。最后是程序法定。我們有時認為，只要出于公心、效果也是好的，程序上有點瑕疵不是大問題。其實，從法治的角度講，程序有一票否決權。程序不合法，結果和實體也一定不合法。

第三，公正司法。公正司法首先要轉變司法理念。其次，改進司法體制。比如，審判和執行要不要分離。我們法院不僅管審判，還要管執行，結果因為執行不到位，影響了法院的公信力。有的國家是實行審、執分離的，法院只管審判，執行交給司法行政部門。這樣做的好處是維護了法院的權威，而且即使執行不到位影響了當事人的正常生活，政府還可以啟動行政救濟程序，這個法院?做不了。最后，就是完善機制。司法公正離不開監督，特別是法律監督。

第四，全民守法。要做到全民守法，首先要糾正一個認識。我們普法工作已完成7個“五年計劃”，但人情社會、關系社會現象仍然存在。很多人遇到問題第一反應不是找律師、找法律，而是找關系、找人。出現這一情況的原因在于長期以來民眾對用法的關注度不夠，用法成本高的問題一直沒有得到很好的解決。這從普法的口號也可以看出。普法長期宣傳的是學法、守法、用法。一個人不學法，自然搞不清法律的底線;底線搞不清，怎么守得住;底線守不住，又怎能依法維權呢？老百姓更看重的是用法。法如果不管用、用不起，學了又有何用？在降低用法成本這個問題上，政府就要提供新的公共服務。比如財政出資，免費為中小學、居村委會聘請法律顧問，把法律服務送到校門口和家門口。其次，要有一個好的引導機制。現在有一些權利和義務不對等的情況。最后，要關注民生，為法治社會建設提供良好的社會基礎。

第五，隊伍建設。當初培養、選拔了一大批有學歷、懂經濟、會管理的年輕干部走上各級領導崗位，保證了改革開放的順利進行。今天要落實依法治國方略，同樣需要造就一支人才隊伍。第一個就是把是不是具有法治思維作為考核、提拔干部的重要標準。現在干部隊伍基本上學歷都沒有問題，但知識結構比較單一，學經濟的占了相當大的比重。現在的年輕人讀書也大都去報經濟專業——國際金融、國際貿易、工商管理等等。不是說懂經濟的干部現在不需要了，但只懂經濟，不懂法治，是搞不好市場經濟的。市場經濟本身就是法治經濟。第二個就是要普遍提高依法辦事的能力。將來治國理政的人才相當大一部分要從懂法的人當中產生，這是全世界法治國家共同走過的道路。

最后，在法治中國建設的要求方面，中央提出了五大原則，即五個堅持：堅持中國共產黨的領導，堅持人民當家作主，堅持法律面前人人平等，堅持德治和法治有機結合，堅持從中國實際出發。

第一，堅持中國共產黨的領導。首先，堅持中國共產黨的領導要正確認識黨與法的關系。黨與法不是對立關系，而是辯證統一關系。其次，堅持黨的領導還有個實現路徑的問題。這就要發揮法治機關中黨組織和黨員的作用。

第二，堅持人民當家作主。憲法規定國家一切權力屬于人民，法治當然也不例外。從法治的角度講，人民當家作主有三個重點。一是要保障人民在重大事務上的決策權，即知情權、表達權、參與權、監督權。我們現在基層出現的許多問題，與對四大權利的落實不重視有關。二是要保障人民對國家經濟社會事務的管理權，發揮協商民主的作用。有些法律法規為什么執行的效果不好？就是缺乏社會的充分協商。雖然立法者事先也廣泛聽取過各方面意見，但聽意見不是協商。不充分協商，是達不成高度共識的，也就難以制定出一部真正的良法，所以中央要求協商在立法之前。三是要切實落實人民群眾對權力的監督。比如黨風、政風、行風的監督涉及國家機關的權力運行和人民群眾的切身利益，需要社會的高度關注。

第三，法律面前人人平等。一是政黨和國家政權的關系。共產黨的領導地位不僅是歷史的選擇、人民的選擇，而且還是通過法定程序授予的，轉變為法律才能成為人人要遵守的行為準則。二是政府與社會的關系。我們實行的是行政首長負責制并且已經入法。按照“用權必有責、失責必追究”的原則，發生行政訴訟，行政首長應該出庭應訴。司法作出了明確規定，發生行政訴訟，就是民告官的案子，應該行政首長出庭的，行政首長必須出庭。這樣做的積極意義在于體現了法律面前人人平等的原則，有助于從根本上解決“法了民不了”的問題。三是老百姓和老百姓的關系。“法律面前，人人平等”這個原則，過去對領導干部強調比較多。其實民與民之間也有個人人平等的問題。有的地方信訪秩序有問題，就是與這個原則向群眾宣傳不夠有關。按照“法律面前，人人平等”的原則，完全應該參照司法受理程序，實行信訪受理程序終結制。因為政府信訪的資源是有限的。你要維權當然可以，但不能以犧牲他人的權利為代價，這樣的維權行為法律不應支持。

第四，堅持德治、法治的有機結合。德治、法治要取長補短，實現制度創新。上海市人大制定了《上海市社會信用條例》，這個條例就是將德治和法治有機結合起來，調動公民遵守社會公德和法律的自覺性。誠信制度的原理不是靠罰款，而是向社會披露你失信的信息，放大你的無形成本，而且一朝以身試法，讓你終身受到影響。這就是德治與法治有機結合后的制度創新。

第五，堅持從中國的實際出發。從中國實際出發的第一條就是要有一個正確的理念，比如如何正確認識司法獨立。國外許多國家搞三權分立，以示司法的獨立性，我們有些人就很推崇。其實稍有政治常識的人都明白，世界上沒有絕對的司法獨立。美國是三權分立的代表，但有真正的司法獨立嗎？如果有，美國最高法院大法官的席位，民主黨、共和黨為什么爭得死去活來？我們是人民民主專政的國家，一切權力都屬于人民，人民通過人民代表大會行使權力，沒必要搞什么三權分立。第二條，從中國實際出發就是要做到循序漸進。一個國家的法治一定是與這個國家的經濟社會發展水平相適應的。早期人大代表的名額分配在城市與農村是不一致的。經過這么多年的發展，城鄉的差距逐步縮小，經濟社會的發展到了一個城鄉融合的新階段，農民的整體文化素質也有了很大提高。所以全國人大決定，人大代表按照人口結構同比例產生，以便更好地體現人民當家做主的權利。第三條，從中國實際出發，就是要從法治實際效果出發。中國的情況就不太一樣。判刑的作用是社會警示和對犯罪的懲戒，但在城鄉差別、地區差別和貧富差別還比較大的情況下，同樣的量刑，未必能取得同樣的司法效果。但是我們在限制法官自由裁量權上也不是無所作為。比如，黨的十八屆四中全會決定所有生效的法律文書都要上網公示，這樣法官的工作就要接受全國人民的監督。為了提高審判效率，盡可能減少因為法官的個人原因造成的誤判、錯判，我們還用大數據為法官提供審判支持，在減輕法官壓力的同時，盡可能地減少審判的隨意性。所以不是說西方的東西一律都不學，而是要從國情出發。

習近平總書記指出，全面推進依法治國是一項系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。這場“革命”將改變每一個中國人的人生。通過我們的努力，世界一定會看到一個新的中國。

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編輯：沈海晨? haichenwowo@163.com