黃河流域水運高質量發展策略研究

王壹省，周 然，李曉君，鄭 霖

(交通運輸部天津水運工程科學研究所，天津 300456)

黃河流域水運在綜合交通運輸體系中份額較低，發展水平也落后于長江、西江流域。黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，為流域經濟社會發展帶來新機遇，也為流域水運發展帶來新契機。水運發展要服務生態保護和高質量發展戰略實施大局，而在國家戰略實施背景下，如何處理好流域生態保護與發展的關系，成為難點和熱點問題，眾多學者進行了研究思考。王金南認為，流域發展應統籌考慮黃河水資源、水環境、水生態、水安全、水監管等涉水問題，還水于河，以水定發展，優先推進休養生息[1]。金鳳君指出，保護與發展矛盾突出的態勢，將長期困擾黃河流域的經濟社會發展，處理二者的關系要統籌好生態環境安全格局穩定與開發布局的關系[2]。陸大道認為，黃河流域無航運之利，導致無法形成連續的“黃河經濟帶”，新時代黃河流域綜合治理與可持續發展應著眼于高效利用能源清潔、因地制宜推進產業發展、耕地保護、推進鄉村振興等方面[3]。安樹偉分析指出，黃河流域高質量發展的內涵具體體現在生態優先、市場有效、動能轉換、產業支撐、區域協調、以人為本六個方面，并且強調，應妥善處理黃河水利樞紐建設與航運發展的關系，以中游航段為重點，通過技術手段解決制約問題，強化中游各省之間的經濟聯系[4]。綜合來看，生態優先、量水而行、因地制宜是黃河流域經濟社會高質量發展的共識。在“共同抓好大保護、協同推進大治理”原則下，謀劃黃河流域水運高質量發展，充分挖掘黃河干支流水系航運資源，切實改善流域水運發展條件，更好服務于經濟發展和人民生產生活，是“讓黃河成為造福人民的幸福河”的應有之義。

1 黃河流域水運發展概述

黃河發源于青藏高原，流經青、川、甘、寧、蒙、晉、陜、豫、魯9省區，40余條支流、1 000多條溪川匯集入黃，干流河道全長5 464 km，流域面積79.5萬km2[5-6]。歷史上，黃河航運一度發達，形成了以長安為中心，黃河為主干，溝通江、淮、河、海的龐大水運網絡。而近代以來，治理黃河側重于發揮其防洪、灌溉、發電等方面作用，航運逐漸衰落[7]。至今，黃河流經省區為非水網地區，水路客貨運量占全國總運量普遍較低，水運發展滯后。以2019年為例，沿黃九省水路客運量合計5 035萬人，占全國總運量的約18.5%，除山東、四川外其余七省區占比不足4%；水路貨運量占比更低，沿黃九省水路貨運量合計為42 126萬t，占全國總運量約5.7%，且主要集中于山東、河南、四川三省，這三個省份水運主要依托海洋運輸或長江運輸。目前黃河流域水運基礎設施建設滯后，黃河干流僅實現局部分段通航，構不成水運通道，大部分航道等級較低，且養護工作嚴重不足。黃河流域水運發展滯后的原因來源于多方面。

(1)流域水資源相對短缺，水深水流條件制約。以2018年為例，年黃河流域平均降水量為551.6 mm[8]，約為長江流域平均降水量的一半(長江流域2018年平均降水量為1 086.3 mm[9])。黃河干流主要水文站監測徑流量分布在350～450億m3[8]，水資源相比平均徑流量達9 373.6億m3[9]的長江干流差距懸殊，且時空分布不均，航道季節性通航特征明顯，與水利樞紐調水調沙相互作用形成河道枯水期，加之山東、山西段的封凍、凌汛等因素，使航道部分時段難以通航。此外，黃河支流水資源更為短缺，斷流現象普遍，客觀決定了黃河流域構建航道網絡難度很大[10-14]。

(2)黃河干流閘壩礙航、游蕩性河道問題突出。截至2018年底，黃河流域大、中型水利樞紐219座，其中大型樞紐34座[8]，而黃河干流大部分樞紐并未建造船閘，甚至并未預留船閘位置[11]，導致黃河干流閘壩礙航問題嚴重，目前只能實現分段通航，難以發揮水運長距離運輸優勢。同時，黃河水沙矛盾突出，中游禹門口至潼關段、河南段、下游京廣鐵路橋至高村段等河段灘面寬闊，河道在洪水期間擺動明顯，屬典型的游蕩性河道，整治難度較大，對航運工程威脅很大[13-14]。

(3)發展規劃執行與發展機制運行受自然條件制約。發展黃河航運很早就受到國家重視，1988年交通部發布了《黃河水系航運規劃報告》(簡稱《規劃》)[15]。但受自然條件制約，黃河航運發展緩慢，至今黃河自然環境和外部條件發生了巨大變化，達到《規劃》提出的到2030年實現蘭州以下航段全線通航、青銅峽大壩至入?？谶_到四級航道標準的遠景規劃目標還有不小挑戰。值得一提的是，2009年沿黃九省區簽署了《黃河航運發展區域合作框架性協議》，啟動了黃河航運聯合開發建設，但實際中各省區工作聯動合作仍需加強。同時，黃河流域生態保護和高質量發展戰略的推進要求統籌山水林田湖草綜合治理，航運發展需要協調各方面資源，亟需結合新形勢新要求加強頂層設計與謀劃，研究修訂新的航運發展規劃。

黃河水深、航道等通航條件難以滿足大運量、長距離運輸需求，目前我國內河水運發展主要基于長江干線、西江航運干線和京杭運河“兩橫一縱”拓展航道網絡，構建港口運輸體系。以黃河流域特別是西北六省區為典型代表的“非水網”地區需結合資源條件、針對發展問題、搶抓流域生態保護和高質量發展機遇，謀劃獨具特色的水運發展新模式。本文選取具有代表性的黃河中游山西段，進一步聚焦發展問題和原因，提出更具針對性的發展模式。

2 黃河山西段水運發展特點與問題

2.1 水運開發以湖庫區旅游為主，基礎設施建養基礎薄弱

山西省現有航道總里程1 557 km，其中黃河干流航道里程1 004 km，其他水域航道里程553 km，通航的大中型水庫及封閉水域83處，現有渡口、碼頭252個[16]。雖然境內黃河航道里程較長，但開發利用不足，水路運輸主要分布在黃河支流水系的湖庫區，以旅游為主。黃河干線航道由眾多水利樞紐分割，調水調沙工程壓縮通航時間；山區峽谷性河道占比較高，僅實現分段通航，通航航段里程短，不具備大宗貨物中長距離運輸條件和優勢。等級航道占比小、標準低，助航設施普遍缺乏。轄區沒有規模港口，碼頭、渡口規模小，老舊渡口碼頭占比較高，普遍存在服務功能單一、設施陳舊、安全監管任務重的問題。航道多數處于自然狀態，養護管理資金不足，航道勘察、養護、管理工作滯后。

2.2 運輸船舶以小型客船為主，運輸尚不具備距離規模優勢

現有運輸船舶231艘，其中，客船220艘(1 239總t)，總載客量3 763客位，客運船舶以20座以下旅游觀光船為主(占比約60%)，單船載客量最小為4人，最大為60人，貨運船舶11艘(5 889總t)，船舶噸位以500～1 000載重噸為主，最大載重噸為1 490 t。船舶結構較為單一，運力較低，技術含量高的船舶比重小，船型標準化、專業化、綠色化程度不高。水路年均客運量約140萬人，年均貨運量約20萬t(見圖1)，主要依托黃河小浪底庫區從事省際干散貨運輸，貨運運距短(平均運距約為55 km)，航道季節性通航特征明顯，貨運航段每年6～9月為枯水期，船舶處于半停運狀態，運輸企業主要提供基礎的運輸服務，增值服務和全程服務缺乏。

圖1 2014～2019年山西水運客貨運量情況Fig.1 Passenger transport and freight traffic of Shanxi water transport (2014～2019)

2.3 水運系統相對獨立，綠色安全智慧水平不高

水運在全省綜合交通運輸體系中的占比較低，與其他運輸方式銜接不足，多式聯運等運輸組織方式缺少開發。省內水路客運主要以旅游客運為主，水上旅游產業發展模式相對單一，尚未建成體系化、規?；⑵放苹男蓍e觀光、水上賽事等水上游線；“互聯網+”水運、綜合物流等水運新業態目前尚未建立。流域生態環境脆弱，岸線碼頭統一規劃與開發不足，資源集約利用不足與供給不足現狀并存。水上應急搜救基礎薄弱，應急隊伍、裝備配置不足，尚未形成通航水域監視監測全覆蓋，突發事件應急保障體系還不完善。

3 水運高質量發展策略

3.1 深入挖掘水路旅游資源，打造特色鮮明的內河水運高質量發展模式

近期來看，黃河干流山西段難以實現全線通航，航道尺度不足以支撐大宗貨物中長距離運輸，黃河支流通航條件更差，自然條件限制了發展以貨物運輸為主的水運發展模式，應優先打造以客運為主的發展模式。而素有“華夏文明搖籃”之稱的山西以悠久的歷史文化和“表里山河”獨特的地形地貌，擁有極為豐富的自然與人文歷史旅游資源。山西省集全省之力鍛造黃河、長城、太行新的三大旅游板塊、打造旅游業經濟轉型發展新支柱更是為水運旅游帶來巨大機遇。山西水運發展應依托自然風光、歷史古跡、民族民俗文化等特色，深入挖掘水上旅游休閑資源，打造“黃河文化帶旅游示范”和“湖庫區水運旅游融合示范”。圍繞黃河、汾河、沁河等河流沿線景區景點特色建設改造航運基礎設施，優化水路交通景觀規劃設計，配套建設打造具有通達、游憩等復合功能的主題設施和服務設施，依托沿黃公路，探索“水路+公路”的沿黃水運旅游融合發展，打造特色鮮明的內河水運高質量發展模式。

3.2 加快生態型基礎設施建設，提高設施供給質量

生態型基礎設施已經成為內河水運建設的發展趨勢，更是在加強黃河流域生態保護要求下的必然選擇。加快生態型基礎設施建設、補齊基礎設施建設養護短板是山西發展特色水運的先決條件。近期山西應結合旅游資源與航道實際，重點開發黃河老牛灣至馮家川旅游客運航段、壺口至禹門口旅游客運航段、風陵渡至馬蹄窩客貨運航段，通過建設生態航道實現黃河干線三個較長距離航段貫通，為黃河航運全線通航奠定基礎；改擴建老舊渡口碼頭，串聯黃河沿線古堡古鎮、歷史遺跡等旅游景點，提升基礎設施供給效益。同時，因水制宜開發太原汾河景區、晉城九女湖、長治太行山大峽谷、陽泉娘子關、晉中云竹水庫等支流湖庫區旅游資源，提升湖庫區航道、碼頭、監視監測、應急救援等基礎條件，形成規模開發優勢，推動水運高質量發展。

3.3 提升運輸服務水平，培育繁榮活躍的水運市場

以水上旅游為特色的水運發展模式要求從適配船舶、航線組織、旅游項目、服務標準等多方面提升運輸服務水平。因水制宜引導企業發展適配船型：黃河干線重點發展客滾船舶，有機銜接黃河水上游與公路自駕游；在支流湖庫區，結合航道和資源條件發展觀光客船、水上巴士、小型快艇等多層次適配船型，如在太原汾河景區發展以40～60客位為主的旅游觀光船型，同時要針對非水網地區條件出臺相應船型標準化指導辦法，推進船舶綠色化、快速化、舒適化。打造精品航線，例如黃河干線打造老牛灣、壺口至禹門口、三門峽庫區濕地片區旅游航線，太原汾河景區開發水上夜游航線，八泉峽等支流航段打造太行峽谷生態觀光游航線，其他湖庫區結合風光特點挖掘水上多元旅游航線，開發歷史文化長廊、生態觀光、休閑垂釣、高端夜游、水上比賽等多元服務項目。研究出臺財政、稅收等扶持政策，培育區域水上運輸龍頭企業，培育繁榮活躍的水運市場。

3.4 統籌資源集約利用和環境保護，推動行業可持續發展

黃河流域發展面臨生態環境脆弱、資源利用與經濟發展存在矛盾等多重問題，“借水行船”的內河水運發展更要重視資源集約利用和環境保護。應貫徹全生命周期綠色環保理念，統籌好水運基礎設施建管養用全過程和運輸活動中的資源開發與生態修復。以“治水、治氣、治廢、護岸、增綠”為重點，應用生態友好型工程材料和技術開展航道整治，強化航道資源保護，整合黃河岸線“散小弱”碼頭，注重保護生物多樣性。完善碼頭船舶污染物接收轉運處置設施，推進營運船舶生活污水防污設施改造和安裝生活垃圾、油廢水收集貯存裝置，借鑒內河水運發達地區先進經驗，打造集污染物接收、物料供給、燃料供應等多種服務為一體的綠色綜合服務區。加快推進現有船舶依法使用符合國標的高品質柴油，嚴格限制燃油不達國標要求的船舶航行。

3.5 強化安全應急保障能力，守護群眾生命安全

由于船舶技術水平薄弱、資金設備缺乏、監測監管滯后等多種原因，水上交通安全一直是非水網地區水運發展面臨的一大難點。山西水上交通活動多以旅游為主，水上旅游企業對旅客安全直接負責，加之全域水運旅游相對分散，單靠政府部門組織應急力量難以做到及時反應，加強水運安全應急保障能力應側重依靠水運企業，以“政府主導、企業實施、社會參與、統籌調用”為原則，加強水上搜救、航道搶通、搶險打撈、消防治安力量建設?，F階段應加強對水運企業安全應急建設的資金、設備、技術支持，依托水運企業布局全通航水域覆蓋的應急搜救待命點，重點在運城、長治等重點地區建設安全應急救助基地，構建安全應急設備物資補給網絡。以“平時服務、災時應急”為指導，加強水上交通安全監視監測能力建設，推進AIS全配備，優先建設通航繁忙水域、碼頭VTS和CCTV，提高安全應急智能化水平。

3.6 完善行業治理體系，提升行業治理針對性和實效性

當前內河水運行業相關戰略規劃、規范標準多數針對水網地區，非水網地區發展實際需要建設更具針對性的治理體系。應提升科技服務水運發展水平，推進黃河流域生態保護和高質量發展條件下的水路運輸能力提升關鍵技術研發，開展適用于非水網地區場景下的水運發展重點研發技術與發展策略研究，出臺符合山西水運特點的基礎設施養護、船舶檢驗、船員適任培訓等標準規范。借鑒推廣船舶證書“多證合一”、船舶海事安檢和船舶年檢“兩檢合一”、船檢購買服務改革、執法模式改革等先進經驗，不斷提升行業治理針對性。同時，要通過各種渠道加快人才隊伍建設，加大戰略智庫研究人員、港航工程專業人員等專業技術人才“關鍵少數”引進培養力度，加強船員、機務人員、水上搜救人員等技能實用人才隊伍培訓，提升行業管理干部素養，加強船員從業考核、適任評估隊伍建設，注重在實踐工作中培養管理干部。

4 結論

山西水運發展是黃河流域內河水運發展的縮影。本文基于對黃河流域水運發展特點及問題剖析，聚焦中游山西段，總結分析了山西水運發展特點與存在的主要問題，提出了基于生態保護和高質量發展理念的水運發展策略：近期打造以水上旅游為特色的水運發展模式，圍繞黃河干線和支流湖庫區旅游資源，加快建設生態型航道、碼頭等水運基礎設施，從適配船舶、航線組織、旅游項目、服務標準等多方面提升運輸服務水平，統籌資源集約利用和環境保護，依托水運企業建設全覆蓋的安全應急救助網絡，針對非水網地區水運特點完善治理體系，提升行業治理針對性。黃河流域水運應以生態保護和高質量發展為指導，秉持生態優先、量水而行、因地制宜理念，緊抓戰略機遇，把握政策利好，推動快速發展。