解析從多規合一到國土空間規劃體系

栗碧英

（山西省城鄉規劃設計研究院有限公司，山西太原 030001）

國土空間資源規劃對于我國可持續發展目標的達成具有非常重要的意義。該項管理可為相關工作的開展提供科學指導，對現存問題實行優化和調整，以此更好地保證國土規劃效果，實現空間資源的科學利用。

1 多規合一概念的提出

隨著我國經濟實力的增強，規劃工作從原本的單一部門規劃逐漸向多部門協同作業、共同實現規劃目標方向發展。規劃工作不再是單一部門的任務，需要各領域及部門的共同參與，以推動我國長遠發展。在改革開放初期階段，規劃工作的落實是根據部門實際情況單獨編制和處理的，每個部門會充分考慮自身工作要求，在規劃目標的引導下開展內容編制和處理，而不同部門編制的規劃內容存在較大差異，影響了最終的落實效果，加劇了環境資源消耗，帶來了較多的負面問題，如圖1所示。

圖1 多規合一

根據現有數據資料分析可知，我國現有的關于規劃類的法律規定達到80多種，非法定規定數量則更多，每個部門遵循規范要求不同，編制內容也會呈現多樣化特征，空間資源規劃面臨多種選擇，不僅影響了規劃落實效果，還會加劇部門間的矛盾和分歧，降低工作質量。此外，因為規劃編制種類較多，審批作業難度也隨之加大，消耗時間也在延長，為城市化建設目標的達成帶來了阻礙。

在該背景下，我國提出多規合一概念，希望通過該理念指導，提高空間規劃作業效率，完善規劃體系，改善建設效果。多規合一理念中，多規指的是城市規劃、土地規劃、經濟規劃、社會發展規劃、環境規劃等內容，將這些規劃內容實行融合處理可在做好管理和約束的基礎上，推動城市各產業的健康發展，保護城市生態環境，減少資源浪費，達到可持續發展的目標。

2 多規合一的根本思路

2.1 遵循統一化、模式化、標準化的基本原則

“多規合一”理念的核心就是堅持以政府部門為主導，以行政機關單位為主體，促進各部門的溝通交流、信息共享與協調配合。與此同時，相關工作人員要結合信息內容，組織開展全面且深入的調查活動，確保國土資源規劃工作的有序開展。再者，積極采納各方提出的合理化意見和建議，選擇符合當地規劃發展要求的可行性措施，在追求經濟發展的基礎上，保障生態系統平衡，推動經濟建設與生態文明建設的協同進步。

2.2 遵循逐步推進的基本原則

合理設定短期發展目標與長期發展目標，維持二者之間的相對平衡關系。短期發展目標要全面且細致，而長期發展目標則要滿足實際發展概況。由此，應制定和落實完整性、合理性、可行性的發展規劃，使經濟始終處于穩定平衡狀態。同時，短期或長期發展目標必須與社會發展概況相匹配，做到優化分配，合理利用國土資源。

2.3 堅實深厲淺揭原則

在國土空間資源規劃作業中，為實現空間和土地資源的科學利用，工作人員應先開展前期勘察作業，獲取準確數據資料，再結合區域特征，在環保原則的指導下完善規劃方案，增加總體利用率。在規劃工作中，還需對當地特色予以調查和了解，并在規劃中融入這些特色資源，凸顯本土優勢，切忌不可照搬照抄，以免帶來資源浪費，阻礙城市建設。總之，在國土空間資源規劃中要堅持深厲淺揭的基本原則，以保證方案編制的科學性、可行性。

2.4 堅持科學發展觀原則

國土空間資源規劃中，為落實多規合一的要求，應堅持科學發展觀的原則，完善規劃體系和內容，改善規劃方案質量。具體來說，在規劃工作中，管理、設計、實施等部門人員應將規劃作為基礎性工作，明確其重要作用和意義，根據區域具體情況，對空間及土地資源實行科學處理，增大利用率。再者，了解市場發展趨勢，完善規劃方案內容，并要求各部門嚴格按照規劃方案開展各項工作，加大監管力度，強化執行效果。同時合理劃分各部門職能和任務，且定期開展檢查作業，確保相關工作的高度落實，實現空間及土地資源的科學利用，減少問題產生，最終推動區域的良好建設和發展，實現城市化的建設目標。

3 多規合一規劃體系措施

3.1 完善法律體系，明確其地位作用

建立健全的法律體系和規范要求，并在其中對統籌發展、功能區的科學劃分、縮短區域差距等要求予以詳細標注和說明，對國土空間規劃實行科學指導和約束，以促進相關工作的有效落實。另外，確定國土空間規劃在法律體系中的地位作用，加大部門及人員的重視力度，保障工作的有效落實。完善國土空間規劃的相關法律條文，實現統籌管理和協調。省市等地方層面，要形成上下對應的規劃體系和規劃法規，確保“主體功能區規劃”“土地規劃”“城鄉規劃”“林地規劃”的法律效力，強調其剛性地位，杜絕突破規劃，違法用地。

3.2 頂層規劃和詳細規劃

在多規合一理念作用下，相關部門需要對國土空間規劃中的頂層規劃和詳細規劃實行梳理和完善，根據現有體系制度，加大管理力度，規劃管理流程和工序，保證工作的逐步落實，做好協調處理工作。在規劃工作中可遵照1+X的思路要求，開展全局與局部的協調處理，加大細節處理力度，為工作落實提供可靠依據和支持，加強總體管控效果。此外，“多規合一”空間體系的構成基本上可以由四種發展思路構成，包括城鄉發展規劃體系、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、空間規劃與國民經濟和社會發展并行，在此基礎上展開“多規合一”，借助“一張藍圖”實現國土空間全面規劃。

3.3 國土空間規劃體系的優化處理

在多規合一理念下構建國土空間規劃體系，需要從基層開展優化和調整工作，完善體系內容，調整結構框架，以推動國土空間規劃工作的順利開展，實現資源的科學利用。同時在優化處理中，要加深對層次及從屬關系的了解和掌握，以逐層遞進的方式開展調整作業，完善體系內容，擴展功能作用，進而加強國土空間規劃的科學性、合理性。在規劃內容編制時，應從多規合一角度進行綜合思考與分析，對城市空間、土地資源、生態環境等加以融合思考和分析，確保內容的完善性、合理性，審核中也同樣需要從多角度展開分析，找出規劃內容不協調之處，加以改善，以提高工作質量。如在城市空間規劃的過程中，一方面要展開詳細的專項規劃，另一方面也需對農業、自然保護、林地等發展控制地區實行良性規劃，以促進城市空間的合理設計，推動省域、全國范圍內經濟的可持續發展。

3.4 完善配套體系

多規合一下對國土空間規劃體系構建要求較高，除要健全自身體系結構外，還需完善配套體系內容，二者相輔相成，促進國土空間規劃的順利落實，加強空間及土地資源規劃合理性。

首先，完善法律政策的相關配套體系針對城鄉規劃、土地資源利用、生態環境保護等重點內容予以詳細說明，并建立完善的法律規范，注重科學管控，保證規劃內容的合理性、可行性。在法律配套體系支撐下，對參與部門職能和責任加以科學劃分，確保問題產生后可快速解決和處理，避免造成損失。

其次，注重行政管理機構的改革，實現權力的科學劃分，使參與部門明確自身作業要點，準確落實工作要求。如領導班子及小組的工作職責為制定工作的整體計劃，指導相關政策及技術規范的制定，監督各項工作的執行情況，組織各部門開展相關工作。專責小組的工作職責為組織日常的技術問題，展開技術答疑，負責統籌協調部門審查與對接工作，協調會議組織工作。

3.5 開展宏觀調控，加大協調管理力度

宏觀調控與協調管理是多規合一理念下國土空間規劃體系構建的重要內容，對于完善體系結構、提高工作質量有著重要作用。在宏觀調控上，要求工作人員全面了解城鄉規劃及發展情況，綜合考量區域經濟發展、環境保護及人民生活需求等內容，建立完善的宏觀調控方案，實現資源的科學開發和管理，環境的有效保護和修復，進而改進人們生活質量。在協調管理上需要相關部門樹立正確的思想意識，在問題或矛盾發生的第一時間予以了解和掌握，找出問題成因，通過與相關部門的協商，制定科學處理方案，改進國土空間規劃工作質量，減少問題產生。在協調管理中，重點處理城市規劃與總規劃、公共服務與基礎設施建設、經濟與總規劃間的矛盾和沖突，達到最終發展目標。

4 結語

總之，在日后國土空間規劃中，相關人員應積極完善土地規劃體系和配套體系，加強宏觀調控，進而實現國土資源的科學開發和利用，為我國經濟增長提供助力。