領導干部土地資源離任審計體系評價

周嵩山，廖明偉*，楊 樺，廖 明，顧華奇

（1.江西省基礎地理信息中心，江西 南昌 330209；2.流域生態與地理環境監測國家測繪地理信息局重點實驗室，江西 南昌 330209；3.江西省測繪地理信息工程技術研究中心，江西 南昌 330209；4.江西省審計廳，江西 南昌 330006）

我國土地資源豐富多樣，但人均土地資源較少，城市擴張導致大量土地資源被建設占用，嚴重威脅了土地資源的可持續發展。生態文明體制建設背景下，領導干部自然資源資產離任審計已經由試點階段進入了全面審計階段，目前實際工作中還未形成一套完整的審計指標、審計標準及評價體系，這都制約著審計工作的有效開展。土地資源資產作為自然資源資產中最重要的組成部分，也是各級政府部門最為關注的自然資源資產之一。因此，如何客觀、全面、科學、合理地構建領導干部土地資源資產離任審計評價指標體系來對領導干部進行評價是非常迫切和 必要的。

近年來，國內學者對領導干部自然資源離任審計進行了相關研究，并取得了一定的成果，如楊曉和等[1]以土地資源資產為研究對象，明確了審計的內涵和目標，界定了領導干部土地資源資產離任審計的六大要素；顧奮玲等[2]研究土地資源資產離任審計的重點內容，探索責任界定及評價標準，并以北京市某鄉鎮領導干部為案例進行審計實踐，為開展自然資源資產離任審計提供了參考；鐘文勝等[3]從制度協同、目標相容、相對評價、審計程序一體化等4個方面對地方領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系構建進行了思考；陳靜文等[4]從定性和定量2個方面，分10個指標構建自然資源資產離任審計評價指標體系；黃溶冰[5]基于PSR模型，從壓力、狀態、響應3個維度針對水、土地等自然資源設計了相關評價體系；唐洋等[6]提出從投入、過程、產出、成果和影響五方面來選取評價指標并確定各指標內容；張宏亮等[7]對地方領導人自然資源資產離任審計進行了探討，對構建離任審計框架提出建議并進行了案例研究；申穩穩等[8]對領導干部礦產資源資產離任審計評價指標體系構建進行了研究。

目前大部分學者闡述了領導干部自然資源資產離任審計的基本理論，并提出了構建評價體系的方法與標準，為進一步研究奠定了基礎，但對土地資源資產審計的研究成果較少且較為零散，尤其是在土地資源資產離任審計構建評價體系研究中指標選取粗略，缺少對指標的定量計算方法與分析。因此，本文在土地資源資產離任審計目標、內容及研究現狀的基礎上，運用層次分析法、專家調查法和測量比較法相結合的方法，利用地理國情監測成果及相關行業數據，服務領導干部土地資源資產離任審計評價指標體系的 構建。

1 土地資源資產審計指標體系構建

1.1 指標體系構建方法

依據研究內容及相關審計規范與要求，結合領導干部自然資源資產離任審計實際項目和征求專家意見的基礎上，歸納出領導干部土地資源資產評價指標，并運用層次分析法、調查問卷法和測量比較法相結合的方式構建評價體系。

1）層次分析法，層次分析法作為決策分析方法[9]，在定性指標和定量指標中，分層次對指標進行分解，使得指標的判斷更加清晰明確。

2）調查問卷法，調查問卷法是指將所選擇的指標及構建的評價體系通過問卷等方式，發放至審計、國土、林業、環保、農業、水利、財政、測繪等政府部門的專家、學者及工作人員進行意見征詢，通過意見和建議進行修改的過程。

3）測量比較法，是指采用特定的測量儀器或工具，對領導干部在任職期間的土地資源資產管理責任，通過實地測量并對指標進行分析與評價。

研究首先利用層次分析法構建評價體系及評價指標，再利用調查問卷法對相關各部門人員發放評價體系指標專家意見表，共發放調查問卷25份，回收22份，回收率88%，在此基礎上對所確定的評價指標利用測量比較法，通過進行實地測量分析對評價指標更新 完善，然后再通過調查問卷法對確定的各個評價指標進行專家打分并確定權重。3種方法在評價指體系的構建中相輔相成，緊密聯系，缺一不可。

1.2 評價體系指標構建

領導干部土地資源資產審計的重點內容是：①領導干部任職期內土地資源資產數據、質量的變動情況及變動原因；②其在土地資源方面的政策法規的貫徹、落實和執行情況；③土地開發利用行為是否符合規劃、是否存在違法違紀等情況；④審查領導干部任期內土地資源專項資金的使用情況等[1]。

目前已開展的土地資源資產離任審計中，缺乏有針對性的評價體系，在評價指標選取中重“量”不重“質”的現象比較突出，部分考核未有效區別地域差異，動態檢測體系薄弱，指標覆蓋面窄。且以往考核大多針對主管部門，很少有對領導干部的考核，更沒有針對領導干部離任進行評價。為此，在構建領導干部土地資源資產責任履行情況的評價指標體系時，主要基于以上審計內容與方法，遵循客觀性、可操作性、突出重點、定性與定量相結合等原則構建評價體系[10]，該體系分為3個層次，即目標層、子目標層、指標層[11]。評價體系詳見表1。

表1 土地資源資產評價指標體系及各指標權重表

1.3 評價體系數據來源

由于審計的復雜性、專業性、資料的分散性和難以獲得性等因素，根據所收集到的資料選擇關鍵性指標對A縣領導干部土地資源進行了審計評價研究，本研究所采用的數據均來自相關部門，如土地利用變更數據庫、永久基本農田劃定數據庫、土地利用總體規劃（2006－2020年）、建設用地報批范圍線、土地整治規劃（2016－2020年）、土地開發、整理、復墾項目范圍線來源于A縣國土部門，耕地質量等別更新成果來源于A縣農業部門，人口、財政等其他數據來源于A縣統計局、A縣財政局及其他相關文獻。

1.4 地理國情監測概述

地理國情監測是對地形、水系、交通、地表覆蓋等要素進行動態和定量化、空間化監測。地理國情監測成果主要包括地表覆蓋、國情要素、解譯樣本、DEM、DOM等，成果來源于測繪地理信息部門。第一次全國地理國情普查內容分為12個一級類、58個二級類和135個三級類（見表2）。例如一級類林地的分為喬木林、灌木林、喬灌混合林、竹林、疏林、綠化林、人工幼林、稀疏灌叢等8個二級類，其中二級類的喬木林的又分為闊葉林、針葉林、針闊混交林等3個 三級類[12]。

表2 地理國情普查內容分類總表

地理國情監測具有“所見即所得”、空間位置精度高（含平面精度以及高程精度）、尊重地表覆蓋現實等眾多優點，其成果已經在多規合一、城市規劃實施監管、環境保護與治理、自然資源負債表編制等多個領域中得到了應用，開展地理國情監測，可以系統全面、動態持續地掌握我國地表自然和人文地理要素狀況。

1.5 地理國情監測應用

本研究數據處理主要是運用地理國情監測成果與各部門專題數據進行空間疊加分析，將分析后的結果對照地理國情監測成果中的DOM進行核對來確定問題圖斑。各部門數據具體應用見表3、4。

表3 土地資源資產評價指標量化表

1.6 指標權重和指標值量化

1.6.1 指標權重

將構建的指標體系通過問卷調查的方式發放給審計方面的專家學者和工作人員、自然資源資產管理方面專家和工作人員及其他相關專家和領導干部及工作人員，

共發放25份表格，有效收回22份。通過以下權重計算方法得出各評價指標的權重。權重值在0～1之間，每個子目標層各指標權重相加等于1，相同子目標層下各個評價指標權重相加亦等于1。各指標權重值計算如下式：

式中，KAi是第Ai個子目標層的權重；PAi是第Ai個子目標得分后的均值；FAi是各個專家對第Ai個子目標打分值，n是打分的專家個數；KAAi是第AAi個評價指標的權重；PAAi是第AAi評價指標得分后的均值；FAAi是各個專家對第AAi個評價指標打分值，n是打分的專家個數；通過該公式得出各評價指標的權重值。 見表1。

1.6.2 指標值量化

為了使評價指標具有更好的對比性，更客觀科學地對領導干部土地資源資產離任審計進行評價，結合所完成審計項目各個指標平均水平作為參考值，通過相關計算，最終為評價體系中的23個指標確定了一個標準值（其中基于地理國情監測成果量化的指標為13個，見表3），再通過各指標的實際值與標準值進行比較來量化各指標值，最終獲得各指標的量化值見表3，各評價指標量化參數定義見表4。

表4 評價指標量化參數定義表

1.7 綜合評價分值計算

在確定指標層中，各個指標的權重與各個指標值量化后，得出目標層的綜合評價加權函數模型[13]。評價結果分值按下列公式計算：

式中，P為評價結果分值；KAAi為AAi評價指標的權重值，FAAi為AAi評價指標的得分值；KAi為Ai個子目標的權重值。

1.8 評價結果劃分

根據上文的評價體系和評價方法，最終得分可以用來評價領導干部土地資源資產的管理情況。依據相關審計規定[14]，結合評價綜合得分的情況，將結果分為“好”、“較好”、“一般”、“差”、“較差”五個等級，對應得分分別為[90,100]、[80,90）、[70,80）、[60,70）和[0,60），其評價結果分別表明領導干部在任職期間“很好”、“較好”、“基本能夠”、“較差”、“沒有”履行有關自然資源資產的管理責任。

2 研究應用

2.1 A縣評價結果

A縣位于B市南部，總面積1 600 km2，下轄11個鄉鎮，總人口24萬，地勢東西高中部低，由南向北傾斜，屬亞熱帶季風氣候區，土壤資源主要有紅壤、黃壤、紫色土、潮土、水稻土等5種，耕地資源以水田為主，森林覆蓋率達65%；水資源豐富，河流眾多；礦產資源主要鋰輝石、高嶺土、硅藻土、鎢、金、銀、銅、鈦鐵、瑩石等多種礦產。

運用上述評價體系通過計算，得出A縣領導干部土地資源資產管理評價綜合得分為88.69分，各子目標及各評價指標得分情況見圖1和圖2。按照上文評價體系最終結果的判斷，A縣領導干部土地資源資產管理評價等均為“較好”，即表明A縣領導干部在任職期間較好的履行有關自然資源資產的管理責任。

圖1 各子目標得分情況圖

圖2 各指標得分情況圖

2.2 評價結果分析

通過研究發現A縣在土地資源資產管理相關政策和決策部署貫徹執行方面和相關資金征管用方面及相關法律法規遵守方面均為滿分，說明A縣在組織實施土地資源開發利用中、建設項目中遵守土地資源環境生態法律法規情況，其他相關資料、臺賬等管理到位，及時建立了相關規章制度等，而在土地資源資產管理方面得分為66.88分，說明在土地資源資產管理方面存在一定的問題，主要是對于上級下達的任務如耕地保有量、永久基本農田保護任務等都未完成以及存在劃定不實等問題，如耕地和永久基本農田劃定成果中都存在一定數量的現狀非耕地等情況。總言之，綜合評價結果是對A縣領導干部在任職期間較好的履行有關自然資源資產的管理工作的肯定，也為下任領導干部在土地資源資產管理責任方面提供了依據和相關工作經驗，在生態文明體制建設下，能更好的履行自然資源資產管理責任。

3 結 語

本文基于土地資源資產離任審計目標、內容及研究現狀的基礎上，通過采用層次分析法、調查問卷法和測量比較法相結合的方式，構建基于地理國情監測成果的領導干部土地資源資產離任審計指標體系，并對A縣領導干部土地資源資產管理進行客觀評價，實踐證明運用該評價體系可以科學合理地對領導干部土地資源資產進行離任審計評價；同時在審計中運用該體系中的評價指標可以輔助審計部門進一步快速、精準地發現領導干部在土地資源資產管理方面存在的問題。從而促進領導干部在土地資源資產管理上以資源承載力為基礎、保護生態環境為前提，尊重自然、順應自然，合理開發、節約集約利用自然資源。通過該指標體系使領導干部土地資源資產離任審計工作有章可循，更加規范、統一、科學、合理，并且能客觀、準確、實事求是的評價領導干部任期內土地資源資產經濟責任的履行情況，促進領導干部實現經濟、社會、生態環境的協調和可持續發展。但在實際審計過程中，由于不同地域土地資源稟賦條件不同，政府重視的程度不同，評價指標或多或少受到外界因素的影響與制約，加上各評價指標的權重單純由各領域相關專家主觀打分確定，以及在構建評價體系過程中未能讓更多的民眾參與進來，因此構建的評價體系存在一定的局限性，這些不足之處都將在以后研究工作中不斷完善和改進。