縣城更新行動

車文斌

美麗的四川省武勝縣城遠景。武勝縣政府辦公室供圖

“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，實施城市更新行動”，3月5日，李克強總理所作政府工作報告中，“城市更新行動”，尤其是“縣城更新行動”被打上了重重的標簽。

同時，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，“城市更新行動”也是未來“十四五”時期的重要任務。

“城市更新行動”首次寫入政府工作報告，已然在提速。尤其是2020年11月18日，住建部部長王蒙徽在住建部官網發布《實施城市更新行動》的文章是一個明顯的信號。

目前，我國已經步入城鎮化較快發展的中后期，城市發展進入城市更新的重要時期，大規模增量建設正轉為“存量提質改造”和“增量結構調整”并重。那么，“存量”又將如何“提質改造”？

堅定實施擴大內需戰略，全力構建新發展格局。“縣城更新行動”必然隨著“城市更新行動”而舞動，我國2800多個縣城，未來三五年將進入“提質改造”期。

“存量提質改造”的必然選擇

我國的城市更新行動，向上可以追溯到“棚戶區改造”。

2013年開始，我國開始了持續數年的“棚戶區改造”，加上現在大力推行的“舊城改造”，都是“城市更新行動”的一部分。

2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出“健全舊城改造機制，優化提升舊城功能，加快城區老工業區搬遷改造”。2019年12月，中央經濟工作會議首次強調了“城市更新”這一概念，存量房屋的提升改造成為政策風口。

2020年全國新開工改造城鎮老舊小區4.03萬個。

2021年，將新開工改造城鎮老舊小區5.3萬個，比2020年實際完成數量還增加了約1.3萬個。

2021年2月，住建部確定杭州、亳州、湘潭、柳州、深圳、鄭州、烏海、青島、徐州、遂寧10城市為2020年棚戶區改造工作擬激勵支持的城市。

正如住建部部長王蒙徽所說，“存量提質改造”正是構建“國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進”的新發展格局的需要，國內大循環需要擴大內需，需要“城市更新”這個新風口。

舊城改造仍在持續推進，甚至再次升級。這次，縣城以及縣域將是主戰場，時間周期將持續至“十四五”末。

縣城更新在提速

截至2020年7月，我國有1312個縣，117個自治縣。加上市轄區、縣級市等行政單位，共有2844個縣級區劃。

龐大的地域，作為基石的縣域不可謂不重要。

可是，縣域的人口卻在流失，大部分處于流失狀態。

恒大首席經濟學家任澤平寫了篇文章：《3000個縣人口流動數據透露的秘密》。他通過數據分析得出：“3000個縣人口流動，從三七分化走向二八分化。分地區來看，東北人口流出地區個數占比從70.1%增至93.7%，中西部地區從68.1%增至74.2%，東部地區從58.6%增至70.6%。”

從中可以看出，不僅落后地區縣域人口在流失，東部發達地區的縣域人口也在流失。

因而，縣城更新行動，是縣域發展的需要，也是縣域競爭的必然。

其實，縣城更新行動早已悄然展開。諸如四川仁壽縣、富順縣，浙江龍泉等縣域在“十三五”時期就已開始。

2020年，江西省實施城市功能與品質提升項目4300多個，完成投資6600多億元，棚改基本建成11.65萬套，1506個小區改造任務全面開工。

此次將“城市更新行動”寫入政府工作報告，還特別與“縣城”緊密聯系在了一起，這意味著，2021年甚至“十四五”時期，縣城的更新行動都是縣域的一項重要任務，工作正在加速。

早在2020年5月，國家發改委就選擇了120個縣及縣級市開展縣城新型城鎮化建設示范工作，占全國1881個縣及縣級市的6%。

廣東東莞市大力推進“三舊”改造。圖為東莞市長安萬科中心項目（資料圖）

新疆實施城市更新行動以縣城為重要載體，合理布局縣城、中心鎮、行政村基礎設施和公共服務設施，并將啟動“美麗城鎮”建設三年行動，開展“百鎮示范”建設。

3月初，安徽省住房和城鄉建設廳印發《2021年全省城市建設工作要點》，今年全省將全力實施城市更新行動，提出17個縣城率先實施排水防澇設施建設，改造市政污水管網800公里以上，新增污水日處理能力40萬噸。

大灣區“三舊”改造的廣東探索

粵港澳大灣區，是我國經濟最活躍、城市建設最有成效的區域，2020年廣東的GDP仍穩居全國第一。

作為粵港澳大灣區建設的主戰場，廣東是全國推進“城市更新行動”最早的省份。

2020年12月11日，《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》出臺，這是全國首部“三舊”改造的省級政府規章。

重慶市潼南區正與四川省遂寧市推進一體化發展。圖為潼南東風大道卓然·水晶之城（資料圖）

2021年1月24日，廣東省兩會上，省政府工作報告提出，大力推進以人為核心的新型城鎮化。廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大現代化都市圈要增強集聚功能，引導常住人口向中心城市、城市群和城鎮有序轉移，并特別提出“實施縣域品質提升工程”。

縣域品質提升，包括縣城品質提升、縣域產業提升。這是廣東新型城鎮化的重心。

沒有星羅棋布、高品質宜居宜業的縣城，哪有“大灣區城市群”？充滿生機與活力的美麗縣城正是城市群必不可少的有機組成。

廣東城市建設的重心，已由大城市轉向縣城。

廣東已有的經驗表明，社會資本是縣城更新行動中的主要力量。數據顯示，截至2019年底，廣東在“三舊”改造領域累計投入1.58萬億元，其中社會投資1.37萬億元，占比86.61%。

政府在“三舊”改造中進行頂層機制建設，社會資本發揮骨干作用。

3月18日，中國指數研究院、中國人民大學國發院城市更新研究中心等單位共同發布了《2020中國城市更新評價指數（廣東省）研究報告》。報告顯示，廣東9個樣本城市的更新狀態呈現出四個層次，而縣城的更新尚處于最末層次，需要進一步加大力度，并成為未來的主戰場。

成渝地區雙城經濟圈的縣城未來

城市群的發展，離開了縣城，是談不上“群”的。

甚至在浙江省，一些實力很強的鎮也開始轉向“城”轉為“市”了，比如龍港市，這是全國首個“鎮改市”。

沒有星羅棋布的“城”，又如何成“群”呢？

從成渝城市群，到“成渝地區雙城經濟圈”，我國經濟的第四極已然確定，從沿海地區三大“圈”，到內陸“成渝圈”，內陸的“圈”仍顯不足，尚需第五個“圈”、第六個“圈”。

相比沿海的三大“圈”，成渝雙城圈里的城仍很弱小，從地級城到縣城，尤其需要得到極大的發展。

承載經濟的第四極，成渝地區雙城經濟圈的縣城必須迎來更大、更快、更好的發展。

這是川渝縣城的使命，是構建“國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進”的新發展格局的召喚。

遂寧與潼南，分屬兩省市，近在咫尺。2020年最后一天，遂潼川渝毗鄰地區一體化發展先行區獲批設立。兩地將一體構建“雙中心、三走廊、一園區”，打造現代產業創新走廊、涪江生態綠色走廊、瓊江鄉村振興走廊。

美麗的四川省蒼溪縣城一景。蒼溪縣政府辦公室供圖

這是一個創新性舉措，川渝抱團協作，共同鑄造內陸經濟增長極。

更多的川渝抱團協作在持續推進。2021年3月17日，兩地聯席會議最新消息，重慶合川區、四川廣安市、重慶長壽區三地將共建環重慶中心城區經濟協同發展示范區，力爭成為成渝地區高質量發展重要動力源和全國協同發展示范樣板。

瞄準成渝地區雙城經濟圈未來，更多的川渝縣城在競相發力。

四川仁壽縣“十三五”期間就開始了“公園城市”建設，對14條老舊街道進行改造提升，對全城87個老舊小區進行大規模改造，縣城越變越美，人居環境大幅改善，縣城的人口承載能力大幅提升，吸引46萬人口，并向著100萬人口城市目標邁進。

四川富順縣從2017年起開啟“古城復興”建設項目，以西湖-文廟4A景區建設為重心，帶動周邊舊城改造。如今，川南這座享有“鹽之源、才子鄉、豆花城”美譽的千年古縣復興綻放，熠熠生輝。

2017年8月，隆昌撤縣設市。2019年10月，隆昌市政府前往廣州、珠海等發達地區調研城市更新工作。當年11月，以“立足成渝，建牌坊之鄉·生態隆昌”為規劃定位，實施30萬畝城市森林工程，將市域內的“一城、一湖、兩街道、十七鎮”納入城市森林實施范圍，城市更新大幅加快。

2019年8月，射洪撤縣設市。次年，射洪市113個老舊小區迎來改造升級。

重慶市榮昌區投資5億元，實施321個老舊小區改造，推進黃金坡新區建設，構建“兩橫三縱”道路骨架，城市建成區由“三河六岸”拓展至“四河八岸”，達到41.96平方公里規模。

重慶正加速向西，軌道交通進展迅速，合川、大足、綦江三區縣將通軌道交通。

城市更新行動，更新的是城市，更是城市的未來。

縣城更新，以縣城為重要載體的城鎮化建設，正迎來更加生機勃勃的縣域未來。