地方政府體育治理聚焦與推進的注意力研究
——基于31個?。▍^、市）政府工作報告的文本分析

張文鵬 ，段 莉 ，王 濤

“注意力”是心理學的概念，意指人們將自己的意識集中或分配于某一特定事物的心理活動或心理過程（布賴恩·瓊斯，2010）。注意力的應用價值不斷被專家學者們挖掘，并將這一價值延伸到各個領域。在管理學領域，Simon（1947，1971）最早研究了注意力的相關問題，他認為，注意力是管理者有選擇性關注某些信息而忽略其他信息的過程，并由此提出了有限理性決策模型理論。該理論認為，受決策者的有限理性和認知影響，真正稀缺的資源并不是信息，而是決策者的注意力。20世紀末，Ocasio（1997）在Simon的研究基礎上提出了注意力基礎觀，拓展了注意力概念的內涵。他認為，注意力是管理者為相關議題及其答案投入的時間與經歷并采取相關行動的過程。21世紀初，托馬斯·達文波特等（2001，2004）從經濟學的角度對注意力進行研究，認為注意力是對信息進行選擇的過程，即對某些特定信息的精神集中。當各種各樣的信息進入人們的意識范圍時，人們選擇性的關注其中特定的某條，然后再決定是否采取行動，只有到了這一階段，才表明對相關問題產生了注意力。此后，布萊恩·瓊斯（2010）24提出的“注意力驅動政策選擇模型”，認為所有的決策都離不開決策者的選擇，倘若決策者的注意力發生了變化，他的選擇也就隨之發生變化，導致政策突變的根本原因是決策者的有限注意力及其轉移?？傊⒁饬κ且粋€較為抽象的概念，難以對其進行直接的測量。

近年來，國內學者嘗試通過對政策文本的分析來研究各領域政府注意力的相關問題，并取得了一些新進展和新發現。張海柱（2015）對1953年以來的中央政府工作報告中關于海洋事物的政策文本進行了分析，發現中央政府對海洋事務注意力的變化受決策情境和政府領導層更替的影響。吳賓等（2019）對地方政府工作報告中有關農業人口城市化的內容進行了文本分析，發現了東中西部地區對農業人口市民化注意力的差異。王迪釗等（2019）對地方新時代教師隊伍改革的相關政策文本進行了研究，發現各地方政府主要關注師德建設、教師專業素質、教師管理體制、教師地位待遇以及政策落實5個方面，但東中西部政府的注意力比重有明顯差異。可見，注意力相關理論為研究政府行為和政府決策提供了新視角。

體育治理過程是國家層面與地方政府層面為推進體育事業與產業的發展而進行的多層次互動的過程。體育治理中的注意力體現了黨和政府對體育治理的重視程度，其變化直接影響著我國體育事業與產業的發展。地方政府工作報告是地方政府實現區域治理、推進區域各項社會事業發展的重要政策安排和行動邏輯，涵蓋政治、經濟、文化等我國社會公共事務的各個領域。同樣，體育事業與體育產業作為地方政府的重要社會事務之一，也被納入了地方政府工作報告之中。地方政府工作報告有關體育工作的話語表達反映了地方政府注意力資源的分配情況，這一情況蘊含著地方決策部門的價值取向、行動邏輯和政策指向?；诖耍瑥牡胤秸⒁饬Φ囊暯浅霭l，對我國近年來的政府工作報告文本進行量化分析，有助于厘清地方政府在體育治理過程中的注意力配置問題。

1 研究設計

1.1 樣本的選取

地方政府工作報告既是各?。▍^、市）政府對過去一年各項社會工作的回顧，又是各?。▍^、市）政府對新的一年各項社會工作的總體安排、重點部署和重要指引，其中，地方政府在政府工作報告中對各項工作的話語表達，反映了地方政府對各項社會工作的注意力分配、發展意志及發展目標的政策安排（侯新爍等，2016）?；诖?，本文選取了2009—2018年31個?。▍^、市）共計310份省級政府工作報告進行計量分析（本研究樣本未包含我國港、澳、臺地區）。

1.2 研究方法

1.2.1 文本分析法

借助質性分析軟件Nvivo 11和對文本內容的提煉及解讀，對本文所選取的310份文本進行定性與定量相結合的內容分析。NVivo軟件是美國QSR公司于1999年開發的一款質性分析軟件，主要用于對文本、圖片、音頻以及視頻等資料進行整理和分析，以增加質性研究的信度和效度（劉世閔等，2017）。根據研究需要，首先使用Nvivo 11的詞頻查詢功能找出地方政府工作報告中與體育治理相關的關鍵詞，再使用文本搜尋功能對其進行編碼。

1.2.1.1 關鍵詞的確定與編碼

1）運用Nvivo 11軟件中的詞頻功能，選擇所有材料來源，將最小詞匯長度設置為“2”運行查詢，發現“體育”一詞是政府工作報告有關體育治理頻次最高的詞匯，出現共計1 319次，第2位是“健身”一詞，出現共計630次，將最小詞匯長度設置為3，發現“運動會”一詞出現192次；2）隨機抽取20份政府工作報告，對其全文進行研讀，發現其中有關體育工作的表述中至少含有“體育”“健身”“運動會”3個詞匯中的一個，因此，使用這3個關鍵詞對地方政府工作報告中有關體育工作的內容進行檢索并編碼；3）運用Nvivo 11軟件中的文本搜尋功能，搜尋“體育”“健身”“運動會”3個關鍵詞，找到其在政府工作報告中對應的語句，并將這些語句劃分為競技體育、群眾體育、學校體育、體育產業4個維度進行兩輪編碼。在編碼過程中，當多個關鍵詞同時出現在一個句子中時，則根據其語境進行判定。當句子中的多個關鍵詞歸屬于相同維度時，只對該語句進行一次編碼；若一個句子中的多個關鍵詞屬于不同維度時，則對其進行多次編碼。

1.2.1.2 編碼的信度評估

為確保編碼與各個維度之間的契合度，首先利用公式（1）和公式（2）對編碼進行信度檢驗（韓永君，2017）。1）兩位編碼員對本文選取的310份文本進行編碼，利用公式（1）計算兩位編碼員的相同同意度（A），其中，M表示兩位編碼員相同同意的數目，N1表示第1位編碼員同意編碼的個數，N2表示第2位編碼員同意編碼的數目；2）利用公式（2）計算編碼的信度，其中，n表示編碼的人員數。第1輪編碼得到的信度是0.809，第2輪編碼得到的信度是0.875。依據信度檢驗標準，信度計算結果在0.8以上就表明編碼是可信的（翟海源等，2013）。

1.2.2 比較分析法

1）由于體育發展和經濟增長相互促進、互為因果，二者存在著穩定的均衡關系（王會宗等，2012），因而，需要對體育類詞頻與經濟類詞頻的變化趨勢進行對比分析；2）對近10年來東、中、西部地區政府工作報告中的體育類詞頻變化進行對比分析；3）對東、中、西部地區地方政府工作報告中工作回顧與安排以及體育事業與體育產業各具體領域的參考點進行對比分析。

2 地方政府工作報告中體育治理注意力分配

決策者對事務注意力的分配和轉移，直接影響著該事務在決策者所有事務治理中的輕重緩急和地位變化（萊恩·瓊斯，2010）24。在推進社會治理現代化的過程中，必須厘清社會治理的重點領域、任務及相關工作范疇（李建偉等，2020），而體育治理注意力的分配情況也會隨著決策者對體育事業與產業認識的變化而變化，其重點領域、任務和相關工作安排也會在政府工作報告中有所變化。本文經過對地方政府工作報告詞頻的提取，發現“體育”和“健身”兩個詞匯排在了與體育治理相關的詞匯的前列，并通過Nvivo 11軟件的文本搜尋功能對這兩個關鍵詞運行查詢后驗證，這兩個關鍵詞幾乎覆蓋了所有地方政府工作報告有關體育工作的內容安排。因此，通過對“體育”和“健身”的詞頻統計來描述地方政府對體育治理的注意力是有效可行的。此外，體育的發展與社會經濟的增長相互促進、互為因果，對地方政府體育治理注意力的研究離不開對地方經濟的分析。因此，用上述方法選取了經濟、投資、金融、收入、生產總值、貿易和進出口7個與經濟發展相關的關鍵詞。在確定了關鍵詞之后，對其進行了提取，并分別統計出東、中、西部地區310份地方政府工作報告中體育類和經濟類關鍵詞的詞頻（圖1～3），發現地方政府體育治理注意力變化體現出幾個特征。

1）隨著地方政府對經濟注意力的下降，其對體育治理的注意力也出現下降的趨勢。2009—2018年，地方政府對經濟問題的注意力呈現下降趨勢，在310份政府工作報告中經濟類關鍵詞的出現頻次由3 726次下降到3 243次，下降了13%（圖1）；同時，體育類關鍵詞的詞頻從217次下降到210次，下降了3.23%，但下降幅度并不明顯（圖2）。這一趨勢表明，體育的發展與經濟的增長具有密切的聯動關系（張羽等，2015）。經濟發展水平和發展階段決定著體育經濟的增長及體育事業的發展水平（白光斌等，2020），地方政府對經濟問題和體育治理注意力的下降，可能影響地方經濟和體育事業的發展速度。

圖1 2009—2018年地方政府工作報告中經濟類關鍵詞詞頻變化情況Figure 1.Changes in the Frequency of Economic Keywords in Local Government Work Reports from 2009 to 2018

圖2 2009—2018年地方政府工作報告中體育類關鍵詞詞頻變化情況Figure 2.Changes in the Frequency of Sports Keywords in Local Government Work Reports from 2009 to 2018

圖3 2009—2018年東、中、西部地區平均每?。▍^、市）政府工作報告中體育類關鍵詞詞頻變化情況Figure 3.Average Changes in the Frequency of Sports Keywords in Local Government Work Reports in Each Province of Eastern，Central and Western Regions from 2009 to 2018

2）地方政府對體育治理有限注意力的易變性。通常，政府對某一事物注意力強度的波動會受到來自內部或外部多種因素的影響，并在治理過程中考量是從“單一性嵌入”政策還是從“整體性嵌入”政策進行工具的理性選擇（王磊2020），而地方政府這種理性選擇過程則直接決定了其對相關領域治理的注意力強度及變化程度。從圖2可知，2010年地方政府工作報告中體育類關鍵詞的詞頻最高，達到了222次；2014年最低，僅有152次，相比2010年下降了31.5%。產生這一波動的原因，可能是：1）2008年11月，國務院常務會議提出了進一步擴大內需、促進經濟平穩較快增長的十項措施，地方政府隨后也啟動了各項促進經濟發展的計劃，并在2009年地方政府工作報告中部署落實，在2010年的地方政府工作報告中又進一步強化了表達和推動了落實，這也直接影響了地方政府對體育治理注意力的增強；2）有研究表明，不同決策者對體育治理注意力強度的穩定性和連續性較差（陳星平等，2018），2013年，省級地方政府進入換屆年，全國31個省級人大、政府、政協領導班子集中調整，地方政府不同任期和不同決策者對事物的偏好與注意力存在差異，這種差異成為地方政府對體育治理注意力具有易變性的原因之一。此外，政府決策者對社會某領域注意力的分配還受外界因素的影響，并進而影響其治理目標、治理責任及治理效能（李煒光等，2020）。由于決策者注意力的有限性和稀缺性，社會某一領域的問題刺激性越強，越能吸引政府的注意力。當政府決策者面對體育領域的問題較輕時，其對體育治理的注意力就會減少，并將剩余的注意力轉移到問題趨于嚴重的領域；相反，當決策者面對體育領域的問題較為重要時就會增加對體育治理的注意力（王印紅等，2017）。

3）東、中、西部地區政府對體育治理注意力的持續性都較強，無斷裂現象，但不同地區在不同時間段存在一定的波動。這一現象說明“政府決策者的注意力是經常會連續轉換的，而且轉換的方式不是漸進式的，而是插話式的”（布賴恩·瓊斯，2010）23。東、中、西部都對體育治理注意力的持續性較強，主要原因在于執行黨中央國務院的發展理念、發展戰略、發展任務與發展重點是地方政府的題中應有之義，也是地方政府工作報告回答黨中央國務院關于“五大發展理念”等重大發展理念的時代之問，還是回答黨中央國務院關于“健康中國”和服務中華民族偉大復興中國夢等重大發展戰略的歷史之責，以及回應社會對健康健身等體育問題日益關切的使命擔當（張文鵬等，2020）。

3 地方政府體育治理具體領域注意力的分配

決策者在特定的時間和區域內對外界信號所給予的注意力是有限的（汪丁丁，2000），它所帶來的真正困難是在復雜的環境中決策者選擇哪些信息輸入政策過程（布賴恩·瓊斯，2010）17，這一過程就涉及到了決策者們該如何對分配各項事務的注意力。決策者們對體育治理的注意力配置直接影響體育事業與產業的發展動向。此外，體育事業與產業的發展同我國社會經濟發展水平息息相關，具有明顯的區域特征。為深入考察10年來地方政府體育治理注意力的配置情況，需要對體育治理注意力在各具體領域的分配情況進行分析：1）新建東、中、西部地區3個父節點；2）鑒于地方政府工作報告的內容主要有工作回顧和工作目標兩個部分，因此，在東、中、西部地區父節點的分支下分別建工作回顧和工作目標2個子節點；3）在東、中、西部地區工作回顧與工作安排的子節點下分別建立競技體育、群眾體育、學校體育、體育產業4個孫節點；4）將310份地方政府工作報告中有關體育治理的語句分別編入對應的節點（表1）。

表1 2009—2018年東、中、西部地區政府對體育治理工作回顧與目標的注意力分配Table 1 Governments’Attention Distribution of Sports Governance Work Review and Goals in Eastern，Central and Western Regions from 2009 to 2018

3.1 地方政府在競技體育領域注意力的分配

2008年北京奧運會的成功舉辦，實現了我國競技體育金牌數量的歷史性突破，同時，也被認為是我國競技體育發展方式改革的最好契機。為了借此契機推進體制機制改革，創新奧運備戰模式和實施全運會改革，推進奧運會項目實體化改革，進而實現競技體育的可持續發展（楊國慶等，2018），為此，國家體育總局等多部門廢止、修訂以及新制定了系列相關的政策文件，如2009年和2014年兩次廢止了《運動員技術等級管理辦法》，并出臺了相應的新的管理辦法；2013年頒布了《國家體育訓練基地管理辦法》，并廢止了之前的相關管理辦法；2015年2月27日，中央全面深化改革領導小組第十次會議審議并通過了《中國足球改革發展總體方案》。這些政策制度的貫徹最終離不開地方政府的執行。

東、中、西部地區競技體育發展的區域差異性明顯（吳黎等，2018），這種差異既與地方經濟發展水平和競技體育傳統有關，也與地方政府對體育的偏好及注意力有關。從競技體育工作回顧看，東部地區的參考點高達95個，而中部和西部地區的參考點分別為42個和61個，從一個方面表明東部地區對競技體育的注意力要高于中、西部地區。進一步分析發現，東部地區政府工作報告中對競技體育工作的回顧主要包括對各大重要國際體育賽事（奧運會、冬奧會、殘奧會、亞運會、田徑世界錦標賽等）的總結，且多次使用“競技體育取得良好成績”“競技體育水平穩步提升”等類似的話語表達。中、西部地區政府工作報告中對競技體育工作的回顧主要包括對歷屆奧運會、大學生運動會、各省運會、跆拳道世界杯等賽事的總結，其文本中也多次提到“競技體育水平得到提升”“競技體育水平穩步提高”等類似話語表達。可見，雖然東、中、西部地區競技體育水平都有了穩步提升，但中、西部地區在政府工作回顧中提及的賽事在國際影響力、賽事水平等方面與東部地區相比有較大差距。

從競技體育工作目標看，東、中、西部地區的目標參考點分別為8.27個、7.13個和7個，東部地區注意力較高，中部地區和西部地區相差不大。對政府工作報告進行進一步分析發現，東部地區政府工作報告中關于競技體育今后的工作安排多涉及重大體育賽事的舉辦，多次使用了“申辦”“辦好”“籌備”“做好”“承辦”“舉辦”“備戰”等動詞，隱喻了事物的變化方向；相比較而言，中、西部地區政府決策者對競技體育工作的注意力相對較低，舉辦的主要是省級運動會、亞洲錦標賽等級別的賽事。經濟基礎是一個區域體育事業發展的重要保障，尤其是在競技水平上表現得更為突出，體育事業經費的增加對該區域運動競技水平的提高具有高度的敏感性（吳黎等，2018）59。東部地區舉辦大型體育賽事的機會也比較多，政府對競技體育工作的關注也就隨之增加。

3.2 地方政府在群眾體育領域的注意力分配

由于東、中、西部地區經濟發展水平存在明顯差異，區域經濟又對群眾體育發展有著巨大的推動力（鄒師等，2012）。因此，地方政府針對區域內群眾體育發展存在的問題，其注意力也會有所不同。從群眾體育工作回顧看，東部地區的參考點最多，在政府工作報告中的主要有“全民健身設施全面完成”“全民健身運動蓬勃發展”“各類群眾體育活動廣泛開展”等類似的話語表達。中、西部地區的政府工作報告中關于群眾體育的表述更為具體，如“建成1 288個鄉鎮和社區體育健身路徑”“建成全民健身路徑400個”等，有具體數據的表達。作為對該項工作的總結和反思，東、中、西部地區的工作回顧各有優勢與不足，東部地區的表述內容不夠具體，中、西部地區雖然表述的內容較為具體，但參考點相對較少，表明政府對群眾體育工作回顧的注意力較弱。

從群眾體育工作目標看，西部地區對群眾體育未來工作目標的注意力高于東部和中部地區，但差距不大。進一步分析發現，東、中、西部地區每一年政府工作報告中幾乎都有“認真執行全民健身條例”“認真落實全民健身計劃”“落實全民健身國家戰略”等類似的表述。這是由于政策是社會各項事務發展的指揮棒，社會各領域的發展需要政策的指引，且各地政府部門貫徹落實國家制定的各項政策方針是基本的行政和法定義務。另外，政府工作報告中不僅使用了“積極開展群眾體育工作”“構建全民健身網絡”等類似的話語表達，而且還有建設全民健身路徑工程的個數和健身步道的公里數等具體數據?？梢?，在全民健身上升為國家戰略的背景下，各地政府部門都高度重視群眾體育的發展，各地全民健身計劃的實施也取得了可喜的成績。

3.3 地方政府在學校體育領域的注意力分配

從學校體育工作回顧看，東、中、西部地區的政府工作報告中對學校體育工作回顧的注意力都比較低，相對而言，東部地區要高于中、西部地區。但各地區只有少數?。ㄊ校┰谡ぷ鲌蟾嬷袑W校體育工作進行了回顧，并提到了青少年體育、學生運動會以及學校體育場地設施建設。這表明地方政府對學校體育工作回顧的注意力不足，也進一步反映出地方政府對貫徹黨中央國務院關于學校體育政策的部署落實不到位和實施效果不顯著的問題。

從學校體育工作目標看，東部地區對學校體育工作安排的注意力明顯高于中、西部地區。東部地區對學校體育工作的注意力主要集中在做好學校體育工作、全面實施素質教育、深化課程改革、支持中小學課外體育、發展校園足球、深化體教結合、建設中小學體育場、推進冰雪運動進校園等方面，這些措施最后的落腳點都是推進素質教育與提升青少年體質健康水平。中、西部地區政府工作報告中的相關內容與東部地區無明顯差異，只是中、西部地區政府工作報告的工作計劃中涉及學校體育工作計劃的省（市）更少。這表明我國地方政府對學校體育的注意力不足，以往“要素驅動式”的政策生成邏輯制約了中央關于學校體育制度安排在地方政府的整體性推進（潘凌云等，2019），這既不利于青少年體質健康工作的進一步推進，也不利于素質教育的實施。

3.4 地方政府在體育產業領域的注意力配置

從體育產業工作回顧看，我國地方政府對體育產業工作回顧的注意力較弱，但相比之下，東部地區政府對體育產業工作回顧的注意力明顯高于中、西部地區。通過進一步分析發現，東、中、西部地區的政府工作報告中都提到“體育產業蓬勃發展”“促進旅游、養老、健康、文化、體育等產業的融合發展”“培育新型消費熱點”等，但東部地區還在報告中多次提到實施政策的措施，“實施促進體育產業發展的政策措施”“實施體育服務業促進政策”“實施體育賽事市場化、社會化辦賽模式改革”等。這是因為東部發達地區具有資金、區位以及人力資本的優勢，使其更加重視體育產業，對中央頒布的宏觀體育產業政策的響應更加積極（鄭志強，2014），并根據自身優勢制定出符合該區域發展的中觀或微觀體育產業政策。

從體育產業工作目標看，地方政府對體育產業工作的注意力都較高。各地區的政府工作報告中都提到要培育體育健身等新型消費熱點及加快體育產業的發展等。東部地區的政府工作報告中提出了制定中長期體育產業發展規劃、培育多元化體育市場主體開展全民健身活動、促進城鄉群眾健康體育消費等。西部地區的政府工作報告中用了“引導”一詞，提出要引導城鄉居民擴大健身等新型消費。近些年，無論是經濟發達地區還是經濟欠發達地區都找到了自身體育發展的特色：東部地區的浙江省利用本省自然資源的優勢，大力發展海洋體育產業，并制定了《浙江省海洋體育發展規劃（2011—2020）》；西部地區的云南省利用本省的海拔特點，構建了“高海拔—高原—低海拔”立體型的體育訓練帶；西部地區的甘肅省則提出以絲綢之路為載體，發展體育健身長廊，加快體育旅游業的發展?？傮w來看，由于體育產業作為新興的第三產業，在提高國民生產總值、增加就業機會等方面發揮著重要的作用（吳香芝等，2018），我國地方政府對體育產業領域的注意力越來越高。

4 地方政府體育治理聚焦與推進的注意力優化

4.1 需要加大對體育治理聚焦與推進的注意力

習近平總書記提出要“加快推進體育強國建設”。這是基于我國社會主義建設事業的具體實際和為人民謀健康的發展理念，圍繞國際體育發展局勢，總結我國體育事業發展實踐經驗系統化的新時代體育事業發展思想（張強，2016）。體育強國的“強”體現在多個方面，不僅體現在競技體育、群眾體育、學校體育、體育產業等方面，更體現在我國體育事業治理體系和治理能力的現代化方面。因此，新時代要想邁進體育強國行列，必須實現體育的全面發展，而體育的全面發展又與地方政府對體育事業與產業的高度關注和引導密切相關。從總體看，2009—2018年我國地方政府對體育治理的注意力呈稍下降的趨勢，雖自2014年以后，地方政府對體育治理的注意力強度有所提升，但關注強度仍有欠缺。這就要求地方政府在今后的政府工作報告中增強對體育治理聚焦與推進的注意力，并進一步將這種注意力轉化為更為具體的政策措施，從而為體育事業與產業的全面發展指引方向，讓體育強國建設落地生根。

4.2 亟需提升對體育產業工作回顧聚焦與推進的注意力

地方政府要在體育產業領域取得突破，就必須加強對體育產業的注意力。進入新時代以來，社會經濟各項事業的發展迎來了新高潮，也為我國體育產業的發展開辟了廣闊的空間。任何事物的發展都是前進性與曲折性的統一，對于體育產業發展來說亦是如此。從對某項政策措施的肯定以及實施到對該項政策措施的回顧并總結出不足之處，再進一步對其加以修正，從而形成更有助于其發展的新政策，都離不開地方政府對體育產業注意力的增強。因此，地方政府應重視對體育產業工作的回顧，以提升其對體育產業工作回顧的注意力，進而推動體育產業健康良性發展。

4.3 重點加強對學校體育治理聚焦與推進的注意力

習近平總書記強調，教育決定著人類的今天，也決定著人類的明天。學校體育作為教育的重要組成部分對人類的發展發揮著不可或缺的作用。要實現體育強國夢，就必須加強對學校體育治理的注意力。近些年，雖然各級政府頒布了不少關于學校體育治理的政策文件，但執行效果并不樂觀，反映青少年體質健康的某些指標連續多年下降的態勢并未得到徹底扭轉（張文鵬等，2015）。在這種情況下，地方政府理應在政府工作報告中對學校體育工作進行著重安排，并在每年的政府工作報告中回顧并總結前一年的學校體育工作情況，以提高地方政府對學校體育工作的注意力。

5 結語

地方政府增強對體育治理的注意力，既是落實黨中央國務院關于體育治理各項決策部署的必答題，也是地方政府責任在肩、使命擔當的題中應有之義。在全面深化改革的背景下，體育治理體系和治理能力的現代化是新時代體育領域改革的重中之重。因此，提高地方政府對體育治理的注意力，是實現新時代體育治理現代化的內在要求，也是推進新時代體育全面協調健康發展的核心要義，更是促進體育強國夢實現的力量源泉。