城建檔案電子單套制管理技術研究

胡小瓊，鄭 川

（1.長沙市城市建設檔案館，湖南 長沙 410016；2.中南大學 檔案技術研究所，湖南 長沙 410083）

隨著信息技術的發展與社會信息化程度的提高，電子文件與建設工程電子文檔的應用日漸廣泛，傳統的城建檔案紙質歸檔在資源消耗、工程項目管理流程、檔案利用效率等方面顯現出諸多局限。在國家推進治理體系與治理能力現代化、檔案工作面臨數字化轉型升級挑戰的背景下，研究城建電子檔案的單套制歸檔問題，具有重要的現實意義。

1 城建電子檔案單套制管理進展

城建檔案是指在城市規劃、建設及其管理活動中直接形成的對國家和社會具有保存價值的文字、圖紙、圖表、聲像等各種載體的文件材料［1］。城建檔案涉及城市發展各環節信息，具有成套性、動態性、綜合性和地方性的特點，對城市建設工作查考、城市記憶承載、城市文化形象塑造有重要的憑證價值與情報價值。城建電子檔案單套制管理是對原生城建電子文檔不再生成紙質材料，僅以數字文件的方式進行歸檔、管理和利用。

目前美國、英國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、韓國和日本在一定程度上已經實現了電子檔案單套制管理模式，并制定了相應的實施規范，如美國的《政府文件管理指令》、澳大利亞的《數字連續性2020政策》、英國的《國家檔案館數字能力建設戰略》和《國家檔案館數字戰略》、德國的DOMEA 14標準等［2］。

近年來我國政府也發布了系列政策文件推動電子檔案單套制管理，2016年《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》指出“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質檔案）管理試點”［3］，同年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《國家電子文件管理“十三五”規劃》也提出了開展電子檔案單套制、單軌制管理試點的要求，2019年國務院發布《關于在線政務服務的若干規定》明確“除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交，符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力”［4］，同年修訂的《中華人民共和國電子簽名法》為電子檔案的憑證性效力提供了法律依據。

國內一些國家綜合檔案館開展了電子檔案單套制管理試點。浙江省自2018年全面推行政府數字化轉型，通過“浙里辦”進行電子文件在線歸檔和一站式利用，線上服務能力位居全國前列。其后廣東、上海、重慶等地先后推出“粵省事”、“隨申辦”、“渝快辦”等政務電子檔案單套制歸檔利用平臺［5］。2017年福建省開展了建設工程資料電子化試點，對城建電子檔案單套制管理進行探索，積累了寶貴的經驗［6］。學術研究方面，李春艷以中國石化為例總結了單套制試點工作中碰到的問題與思考［7］。蘇煥寧和陳永生梳理了我國電子文件歸檔從雙套制到單套制的演變歷程，分析二者間互動與創新的關系［8］。王敏基于實踐調查分析了基層單位在單套制推廣應用中的短板效應［9］。總的來說，城建電子檔案單套制管理的相關研究還較少，尤其是對單套制具體實施過程中的技術手段、管理制度等研究還不足。

2 城建電子檔案單套制管理面臨的問題

2.1 城建檔案數字化管理基礎薄弱

我國各地的城建檔案在早期階段以獨立管理為主，缺乏全國性的保管保準，隨著多年的檔案積累，各地城建檔案館的檔案數量巨大、種類繁多、標準各異，正處于存量檔案數字化加工、城建檔案信息系統建設更新、新型城建電子檔案管理探索的過渡階段，信息化建設基礎相對復雜。地區之間、上下層級之間的城建檔案尚存在信息傳遞壁壘，部分電子文件僅能做到目錄級的信息交互，許多城建電子文件缺乏完整的數據流轉鏈。薄弱的城建檔案數字化管理基礎在跨信息系統數據對接、檔案數據安全和檔案數據共享等方面，為電子檔案單套制管理帶來了障礙。

2.2 建設工程檔案管理流程復雜

建設工程檔案是城建檔案館的主要館藏種類，建設工程檔案貫徹工程建設的整個過程，主要包括項目準備階段、圖紙設計階段、項目施工階段和竣工驗收階段和使用中的改擴建、運行與維護、加固與拆除等階段。這個過程涉及參建五方責任主體的審批手續、施工圖紙、技術文件、管理文件、驗收手續和質量保證文件等，其中使用中的改擴建、加固和拆除階段是檔案管理的薄弱環節。對建設工程電子檔案而言，一方面協調各責任主體的歸檔流程管理任務艱巨，另一方面極易出現個別文件無法完成全流程電子渠道流轉的情況。

2.3 城建電子檔案的四性保障任務艱巨

城建電子檔案的四性即真實性、完整性、可用性和安全性，在電子檔案生命周期管理過程中，四性的保障具有舉足輕重的意義，也成為城建電子檔案單套制管理中艱巨的任務之一。歸檔環節需進行四性檢測。真實性檢測包括城建電子檔案文件來源真實性、檔案內容真實性、檔案元數據準確性、元數據與檔案內容關聯一致性以及歸檔信息包的真實性。完整性檢測包括城建電子檔案數據容量檢測、檔案元數據完整性檢測、檔案內容完整性檢測和歸檔信息包完整性檢測。可用性檢測主要包括城建電子檔案元數據的可用性、檔案內容的可用性、電子檔案軟件硬件環境可用性和歸檔信息包可用性檢測。安全性檢測需檢查歸檔信息包是否包含病毒和木馬、歸檔載體是否安全可靠、符合標準。移交與接收環節主要是對歸檔環節四性檢測進一步地核驗與確認，保證城建電子檔案的流轉過程未對其四性造成損害。長期保管環節重點是做好城建電子檔案的四性保障，并定期、不定期地進行四性檢測。

3 城建電子檔案單套制的管理建議

盡管城建電子檔案的單套制歸檔和保管是由城市建設規劃、建設、管理等業務系統與電子檔案管理系統的連接通過計算機程序自動進行，但其本質仍然是相關工作崗位人員的管理。工作人員的疏忽和懈怠可能會使既定合理、有效的技術手段和制度規范出現漏洞，導致城建電子檔案單套制管理的事故。因此明確各相關部門的責任，做好城建電子檔案歸檔、移交與接收、長期保管、開發利用的全過程管控與監督具有重要的保障作用。

城建電子檔案單套制管理的生命周期涉及多個主體，其權責劃分如圖1所示。檔案形成部門負責從源頭上對城建電子文檔的質量進行管控，確定歸檔范圍、保管期限、格式版本等相關保存信息。城建檔案館等檔案管理部門負責接收、保管城建電子檔案，并開展日常管理利用工作，在檔案接收環節審查、鑒定電子檔案的合格性與合規性，在檔案保管環節負責城建電子檔案的長期保管、資源整合與開發利用、數據備份與銷毀等工作。檔案行政主管部門對城建電子檔案單套制管理的整個過程進行統籌指導、監督檢查。電子檔案信息系統的開發商與運維部門為整個系統的運轉提供技術支持。

圖1 城建電子檔案單套制主體權責結構

建立清晰的過程管控制度與監督檢查機制，保證城建電子檔案單套制管理各主體責任有效落實。首先，明確城建電子檔案單套制全流程的具體安排，責任落實到人；其次，采取定期與不定期的飛行檢查對各環節工作進行監督考察；另外可設置強制工作目標，將工作績效考核與工作目標量化結合，獎罰分明。