李建華

作為典型的豫東平原農區，周口市高度重視耕地保護工作，實行占用耕地的建設用地項目與補充耕地的土地整治項目相掛鉤，嚴格落實“占一補一、占優補優、占水田補水田”的占補平衡制度，對遏制耕地銳減、實現耕地總量動態平衡目標、經濟社會可持續發展具有重要意義。

工作開展情況

嚴格建設用地報件審查。按照國家有關規定，周口市對建設用地報件認真審查，落實“先補后占、占補平衡”。2020年以來，全市共組織審查報件38批次，落實耕地占補平衡面積480.93公頃，糧食產能649.31萬公斤。其中，組織市本級報件9批次，落實耕地占補平衡面積70.2公頃，糧食產能94.76萬公斤;會審縣（市）報件29批次，落實耕地占補平衡面積410.73公頃，糧食產能554.56萬公斤。為提高報件效率，全市對耕地占補平衡掛鉤辦理方式進行調整，將辦理權下放到縣局。如在保障沈丘鋼鐵產業園區等重點項目用地時，周口市局靠前服務，積極向市政府匯報，主動和相關部門對接，克服各種困難和問題，積極協調指標，實現了“指標等項目”的良好局面。

加強補充耕地項目管理。周口市堅持因地制宜、科學規劃，按照土地整治項目管理規定要求，做好論證、規劃設計、實施和驗收等各環節工作。2020年，全市共驗收入庫補充耕地項目13個，入庫新增耕地472.32公頃。如在補充耕地項目實施時，周口市局積極向市政府匯報，與市財政局、市公共資源交易中心、相關縣（市）自然資源主管部門協調溝通，各項工作進展順利。自2012年以來，全市共實施補充耕地項目16個批次77個項目，已驗收66個，新增耕地3068.97公頃。

加大新增耕地審核把關力度。周口市充分運用衛星遙感影像等技術手段，對新增耕地地塊進行實時監測，要求全市范圍內的縣級自然資源部門按照自然資源部新開發的占補平衡4.0系統，負責各類新增耕地報備。報備前，依據相關資料嚴格核定新增耕地，實地核查新增耕地利用現狀，并利用統一的外業核查軟件拍攝照片、視頻資料，確保新增耕地真實可信、可核實。周口市局對縣級報備的新增耕地進行審核確認，并組織實地抽查，發現不真實、報備不規范的，不予審核通過。

規范指標交易。2016年以來，除省級將周口市入庫備案的指標按照10%統籌的指標外，全市通過省級交易平臺，按照公開、公平、公正、誠實守信原則，在指標出讓后仍能完成耕地保有量目標的前提下，跨市交易出讓的耕地占補平衡指標共356.16公頃，交易金額54899.51萬元。

工作中存在的困難和問題

耕地后備資源匱乏。根據原國土資源部《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》文件精神，拓寬了補充耕地項目新增耕地后備資源的使用范圍，可以使用殘次林地等低效利用土地作為后備資源。最新調查成果顯示，全市未利用地耕地后備資源可開發利用的集中連片面積達到6.67公頃以上的地塊幾乎為零。因周口市屬典型的豫東平原區，耕地面積數量大，集中連片程度和利用率高，可開發后備資源匱乏，預計“十四五”期間按照以上方法測算的后備資源幾近枯竭，補充耕地難度極大，進而占補平衡工作也愈艱難。

農業結構調整占用耕地量大。近年來，設施農業項目增長較快，一般設施農業項目占用耕地面積較大，甚至占用永久基本農田，在衛片執法中雖不計入違法比例，但計入耕地面積減少，給耕地保護工作帶來了巨大壓力。據有關數據顯示，永久基本農田“非糧化”現狀多為林地、園地、設施農業用地、扶貧車間、文化廣場等，具體產生原因：一是廊道綠化，主要是高速公路和省道綠化占用永久基本農田;二是農業結構調整占用耕地量大。因此，對于農業結構調整占用耕地甚至永久基本農田的情況，仍需嚴格管理，嚴守耕地紅線。

耕地保護考核體系還不夠完善。新《土地管理法》明確規定由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。同時，自然資源部也出臺了耕地質量評價標準，但在具體實施占補平衡項目中，對耕地質量評價尚未制定具體的實施辦法，耕地占補平衡的考核存在重數量、輕質量的問題。

補充耕地項目缺乏資金保障。如市本級項目，由于財政資金緊張補充耕地項目資金不易落實，造成項目工程進展困難，個別項目進展緩慢，如周口市市本級第15批補充耕地項目財政評審預算金額5966.9萬元，項目正在實施中，還應撥付前期工作經費591.64萬元，施工費1000.94萬元 ，不可預見費173.8萬元。

新增耕地地塊后期管護難。項目竣工驗收后，后期管護不到位，尤其是使用殘次林地開發的新增耕地，這部分地塊大多位于村莊周邊，離村莊較近，地塊零星分散，巡察不到位，全市各縣（區）的永久基本農田保護率達到80%以上。如太康縣永久基本農田保護率達86%，由于一些村莊出村就是永久基本農田，村莊建設沒有空間，也沒有合理的村莊規劃，容易被建設占用。如鄲城縣，在耕地占補平衡項目驗收后，將新補充的耕地移交給當地鄉（鎮）政府，并簽訂《管護合同》，由當地政府進行監管。但具體實施中，由于未向當地政府撥付管護資金，且群眾耕種意愿不高，導致部分新增耕地地塊被建設占用，甚至出現撂荒等情況。因此，在2019年度補充耕地核查中，自然資源部對該縣7個補充耕地儲備項目進行抽查核查。經實地核查，7個補充耕地儲備項目總體情況為系統備案新增耕地面積385.52公頃。其中，第一類耕地357.38公頃，占比92.7%。第二類園木12.33公頃，占比3.2%;樹木10.99公頃，占比2.85%。其他為非法建設占用、設施農用地、撂荒等。

有關意見和建議

盡快完善耕地保護考核體系。堅持耕地數量、質量、生態相統一，拓寬耕地占補平衡工作思路。對耕地占補平衡的考核不單純是進行數量平衡的考核，更重要的是要注重質量平衡的考核。耕地是質與量的統一體，對耕地占補平衡的考核實質是對耕地生產能力占補平衡的考核。在明確這一根本目的的基礎上可以采取“以質抵量”來實現耕地占補平衡這一目標。如在占用0.07公頃質量較好的耕地時，若補充的0.07公頃耕地與其質量不相當，應投入資金用于改造一定數量的中、低等產田來平衡占用和補充耕地兩者質量的差異，或直接以改造較大面積的中、低等產田代替補充耕地，從而達到耕地生產能力的平衡。同時，有效避免了開發耕地帶來的生態風險。

加強對新開墾耕地的后續管理。制定具體措施鼓勵單位和個人加大對新開墾耕地質量的改良力度，劃撥專項資金，對現有的劣質、等級低的耕地，通過回填耕作層表土，增施有機肥料或采用生物培肥技術，改善土壤耕作層表土的養分含量等農業生產條件，提高耕地質量。

拓寬補充耕地途徑。除耕地開墾費外，其他財政資金、社會資金等投入產生的耕地，增減掛鉤、土地復墾產生的耕地，實施高標準農田建設產生的耕地等均可用于占補平衡。

強化設施農業建設選址要求。設施農業建設屬農業結構調整，按照相關文件要求，在選址中要盡量利用未利用地、低效閑置的土地以及工礦廢棄地，不占或少占耕地，避讓永久基本農田。

科學編制規劃。耕地是糧食安全的基礎保障。而近年來，國家大力開展生態保護、國土綠化提速行動，部分糧田為生態保護、國土綠化“讓道”，這就與糧食安全產生矛盾，建議合理科學編制相關規劃，適當壓縮平原地區國土綠化任務。