基于“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理研究

張利珍

（山西一建集團(tuán)有限公司，山西太原 030000）

1 “四好農(nóng)村路”建設(shè)與PPP項(xiàng)目模式的應(yīng)用

為了深入貫徹黨中央對(duì)“四好農(nóng)村路”建設(shè)工作的部署，全面加快農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)行協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，逐步消除制約農(nóng)村發(fā)展的交通瓶頸，實(shí)現(xiàn)“建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好”農(nóng)村公路的總目標(biāo)，在農(nóng)村公路的建設(shè)過(guò)程中應(yīng)用PPP項(xiàng)目管理模式，能夠在加快農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的同時(shí)，幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)高效的循環(huán)發(fā)展。

地方政府作為農(nóng)村公路的責(zé)任主體，在PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，對(duì)整體建設(shè)項(xiàng)目的決策和統(tǒng)籌有極大的決定作用，對(duì)農(nóng)村合作發(fā)展項(xiàng)目的綜合部署和機(jī)制運(yùn)行也有很大的影響作用。負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌和決策，統(tǒng)一部署并建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，形成合力，保障項(xiàng)目積極穩(wěn)妥推進(jìn)。并在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中，明確各個(gè)部門的職能分工，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人的具體項(xiàng)目實(shí)踐。“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的模式運(yùn)作，需要將“四好農(nóng)村路”建設(shè)項(xiàng)目納入財(cái)政中長(zhǎng)期支出規(guī)劃，為農(nóng)村的基礎(chǔ)公路建設(shè)提供穩(wěn)定的資金供給，并確保建設(shè)任務(wù)按時(shí)完成，可靠地提升“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理工作的具體能效。

地方交通運(yùn)輸局作為農(nóng)村公路建設(shè)PPP項(xiàng)目的核心實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)手續(xù)辦理、項(xiàng)目規(guī)劃研究和PPP項(xiàng)目整合咨詢等項(xiàng)目前期手續(xù)的報(bào)批工作；項(xiàng)目實(shí)施方案編制評(píng)審及落實(shí)；項(xiàng)目采購(gòu)；參與項(xiàng)目投融資建設(shè)工作；項(xiàng)目監(jiān)管及考核評(píng)估工作和項(xiàng)目移交工作等。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，地方發(fā)改委對(duì)整體農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的識(shí)別論證、采購(gòu)成本監(jiān)管、編制年限、中長(zhǎng)期開(kāi)展計(jì)劃、項(xiàng)目資金收支以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)消極等工作內(nèi)容有著最終決策權(quán)力，像是項(xiàng)目環(huán)節(jié)的投資評(píng)審、財(cái)政成本承受能力等內(nèi)容也有極大的統(tǒng)籌作用。“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目模式的應(yīng)用，還要明確要求財(cái)政局將所需支出納入財(cái)政的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度資金計(jì)劃當(dāng)中，并依照區(qū)域經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展需求，靈活、合理地確定“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，優(yōu)化PPP的項(xiàng)目實(shí)施方案，安排好建設(shè)的預(yù)算支出，同步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的過(guò)程監(jiān)管，如圖1所示。

圖1 “四好農(nóng)村路”建設(shè)施工

2 “四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)行特征

“四好農(nóng)村路”的PPP項(xiàng)目建設(shè)有合作周期較長(zhǎng)、建設(shè)設(shè)計(jì)范圍廣和建設(shè)時(shí)間跨度大的特征，項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)也具備多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，在項(xiàng)目融資、環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)、具體建設(shè)和整體運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中，都會(huì)產(chǎn)生不同的項(xiàng)目參與者，因此PPP項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)存在于不同主體之間。

2.1 多方參與主體間的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目所涉及的參建單位有很多，包括政府授權(quán)的公共部門、PPP項(xiàng)目企業(yè)公司、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、投資咨詢企業(yè)、設(shè)計(jì)施工單位、供貨商以及運(yùn)營(yíng)企業(yè)等都作為參與方參與項(xiàng)目建設(shè)。因此“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的合作關(guān)系具有復(fù)雜和多樣的特點(diǎn)，在項(xiàng)目合同和建設(shè)管理中充分明確各參與方的具體職責(zé)非常有必要。

2.2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的復(fù)雜化

“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，也導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)多樣化、繁雜化和階段化轉(zhuǎn)變。首先，“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目合作期的時(shí)間跨度較大，風(fēng)險(xiǎn)覆蓋了合作期的各個(gè)階段，存在于“四好農(nóng)村路”的PPP項(xiàng)目的整體運(yùn)行環(huán)境中，像是設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)、施工建設(shè)環(huán)節(jié)與竣工交接環(huán)節(jié)都包含在內(nèi)，而且在建設(shè)項(xiàng)目決策、環(huán)節(jié)建設(shè)的過(guò)程中，“四好農(nóng)村路”的PPP項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)存在增降轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，不同種類和程度的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不定期地出現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的開(kāi)展過(guò)程中，比如項(xiàng)目開(kāi)展前期的設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)行階段的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目竣工交接環(huán)節(jié)中的金融法政風(fēng)險(xiǎn)，都具備極大的影響作用和復(fù)雜特性。

2.3 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的多樣化

在PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)因素也具備多樣化的特點(diǎn)。PPP項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)能夠涉及整體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)方面，并且能夠產(chǎn)生極強(qiáng)的交織影響，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題間的相互關(guān)系非常復(fù)雜多樣。項(xiàng)目建設(shè)人員需要精準(zhǔn)辨別項(xiàng)目中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，并依照其多樣化特征合理地優(yōu)化PPP項(xiàng)目的整體規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)靈活的項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.4 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的政策影響

“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目建設(shè)也具備公益性的特征，其社會(huì)層面的建設(shè)效益有國(guó)家政府進(jìn)行承擔(dān)，所以農(nóng)村路PPP項(xiàng)目建設(shè)在一定的程度上會(huì)受到政府的介入監(jiān)管。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)相關(guān)政府部門的有效介入，能夠幫助項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)單方面的終止和變更操作，直觀增強(qiáng)向農(nóng)村路PPP項(xiàng)目建設(shè)的政治風(fēng)險(xiǎn)。

在PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具備的復(fù)雜化極其明顯，能夠直接影響“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的實(shí)施效率、合作關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)、政策管理環(huán)境的變化以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)等都有極大的繁雜特性。只有充分了解“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)特征，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的項(xiàng)目資源分配，并開(kāi)展高效地動(dòng)態(tài)項(xiàng)目管理，才能夠?qū)崿F(xiàn)“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理工作具體能效的提升。

3 “四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程

一般來(lái)講，“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分配、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的過(guò)程中，需要全面地分析影響“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目實(shí)施的各類因素和影響程度，預(yù)想可能產(chǎn)生的建設(shè)后果。考慮PPP項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施各個(gè)階段所需完成的任務(wù)，“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要有兩方面：①農(nóng)村路PPP項(xiàng)目自身的風(fēng)險(xiǎn)類型，比如融資風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)；②項(xiàng)目面臨所處外界環(huán)境引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)類型，且具備政治性、系統(tǒng)性和發(fā)展性的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

在“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目中，依照風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的具體結(jié)果以及風(fēng)險(xiǎn)影響的大小程度，有針對(duì)性地提出相應(yīng)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目可通過(guò)設(shè)立應(yīng)急儲(chǔ)備金、保險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函、移交保函等方式應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，還可通過(guò)設(shè)立農(nóng)村路PPP項(xiàng)目違約賠償金、應(yīng)急資金、儲(chǔ)備金和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)等形式開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。除此之外，可以依據(jù)動(dòng)態(tài)項(xiàng)目管控原理，在PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中對(duì)具體的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃，并在“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中監(jiān)測(cè)殘余的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)地識(shí)別出新的風(fēng)險(xiǎn)因素，重新對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，非常有助于精準(zhǔn)“四好農(nóng)村路”PPP的項(xiàng)目建設(shè)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜合上述分析，PPP模式在我國(guó)農(nóng)村四好公路項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，已經(jīng)有了較多的應(yīng)用，其中“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理是農(nóng)村公路建設(shè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。相信通過(guò)對(duì)“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)行特點(diǎn)的分析，能夠?yàn)椤八暮棉r(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理提供創(chuàng)新的發(fā)展思路，并進(jìn)一步優(yōu)化“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目的建設(shè)與管理體系，提升“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)性與實(shí)用性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)公路設(shè)施的高效建設(shè)與發(fā)展。