基層黨組織領辦型合作社運行機理與治理效應

摘 要：以山東和貴州兩家典型合作社為例，運用探索性案例研究方法，探討了黨支部領辦、聯村黨委領辦兩類村級基層黨組織領辦型合作社的運行機理與治理效應。研究表明：第一，村級基層黨組織領辦型合作社的運行機理與治理效應內核表現為多中心合作治理框架效應，體現在政府、鄉村精英、農戶多元利益主體對話的相互增進與理解、行為的相互激勵與制約、資源的互補與互促，由此實現鄉村治理的有效性。第二，村級基層黨組織領辦型合作社具有重塑國家層面資源下鄉的組織基礎、再造農戶層面合作的組織基礎、構筑“鄉村精英”參與鄉村建設制衡基礎的一般機制，對克服當前鄉村組織功能缺位所造成的集體行動困境和公共性衰落成效顯著。研究認為，村級基層黨組織領辦型合作社的興起具有現實的必然性和合理性，具有解決農村市場失靈和政府失靈的雙重績效，但應進一步加強法律層面的關注，對其發展進行合理的規范與引導。

關鍵詞：村級基層黨組織;領辦型合作社;去內卷化;村莊公共性;鄉村治理

中圖分類號：F325.1" """""""文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）05-0054-11

收稿日期：2021-01-18" DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.05.07

基金項目：國家社會科學基金重點項目（20AGL023）

作者簡介：于福波，男，西南大學經濟管理學院博士研究生，主要研究方向為農村組織與制度。

一、問題的提出

自2007年《農民專業合作社法》實施以來，農民合作社數量呈現井噴式增長。據農業農村部統計，截至2019年底，農民合作社在工商部門依法登記數量已高達220萬家，其中當年新登記16.5萬家，村均擁有合作社3家以上。在數量激增的同時，農民合作社服務農業農村發展和鄉村治理的功能也不斷增強。伴隨著新修訂的《農民專業合作社法》的頒布，農民合作社也逐漸從數量激增階段轉向高質量內涵式發展的新階段。

近年來，在脫貧攻堅和鄉村振興戰略實施過程中，村級基層黨組織領辦型合作社的成功實踐引起各界廣泛關注。更加值得關注的是，村級基層黨組織領辦型合作社的發展將如何影響鄉村治理？其本身能否成為鄉村治理堅實的組織基礎？回應以上問題，需要在學理層面和實踐層面對其運行機理和治理效應進行系統性探索。值此建黨100周年、全面建成小康社會與全面打贏脫貧攻堅戰的歷史交匯期，探索有效組織載體實現黨組織與鄉村建設之間有機聯結，是對新時期黨的農村工作遵循“堅持黨對農村工作的全面領導，保證農村改革發展沿著正確的方向前進”《中國共產黨農村工作條例》基本原則的重要保障;同時，也是對堅持加強黨對鄉村經濟工作的集中統一領導、體現中國特色社會主義制度優勢的重要支撐。

本文從內涵、運行機理和治理效應三個方面對既有文獻進行梳理述評，采用探索性案例研究方法，選取東西部省份2個典型合作社案例進行運行機理與治理效應分析，在此基礎上，從村級基層黨組織領辦型合作社對于平衡國家、鄉村精英、農戶等多元主體之間的利益關系入手，對其運行機理和治理效應進行一般機制探討，并且進一步討論村級基層黨組織領辦型合作社發展存在的問題、面臨的困境，積極探尋解決對策。

二、文獻綜述

早在21世紀初，隨著實踐中大量公司和大戶領辦型合作社的出現，農民合作社的制度異化現象便引起了學者的廣泛關注。在適應經濟發展需求的過程中，其制度安排呈現出兩方面的顯著變化：一方面呈現出合作制與現代企業制度相融合的特性，另一方面表現為合作社成長為兼具經濟功能和社會功能的特殊的經濟組織[1]。針對這種異化現象，苑鵬依據成員構成情況將中國農民合作社分為兩大基本類型：第一類由純粹的農業生產者構成符合“羅虛代爾”式經典理念的合作社;第二類是由非農生產者和農業生產者共同組成的“中國特色”的農民合作社，并指出后一類的共同特點是發起人為非農業生產者，即非農生產者“領辦型”合作社。在第二類當中，村級基層黨組織領辦型合作社是其中的一個典型代表[2]。

（一）內涵方面

村級基層黨組織領辦型合作社主要指在家庭聯產承包責任制基礎上，按照合作制原則并融合股份制做法，在村域范圍內由村黨支部或者更高級別的基層黨組織作為發起人牽頭成立的農民互助性經濟組織本文案例部分主要討論了村黨支部領辦和聯村黨委領辦兩種模式，實踐中可能存在更多樣的領辦模式。 。但是，目前我國法律還缺乏對該類合作社的統一規定，學界也對這一概念存在著不同的認識。

1.與村干部領辦型合作社的異同。潘勁[3]認為“支部+合作社”的模式本質上屬于村干部領辦型合作社。而且，由于領辦人與村兩委融為一體，這一模式既可以有效發揮在政治和行政方面的動員能力，又可以發揮經營效能。該研究雖然指出了兩者在功能方面的相似性，但沒有對兩者關系進行嚴格區分。（1）村支部書記出資或村主任出資領辦合作社更多地代表的是個體經濟行為，而且合作社是否需要發揮政治和行政動員功能則完全是一種自主選擇，并不具有強制性和約束性。（2）從法律層面，個體出資注冊成立合作社并不等同于組織出資注冊，而村級基層黨組織更多地體現的是一種團體組織行為。因此，兩者之間存在顯著不同，而不應被視作一種包含關系。

2.與設立黨支部型合作社的異同。合作社雖然可以通過設立黨支部與村集體開展政治和經濟層面的工作，但并不能掌握對合作社的實際業務的控制權。正如張歡所指出，實際上黨組織領辦合作社最顯著的特征在于黨組織控制經濟工作主動權[4]。換言之，從設立黨支部到黨支部領辦，實際上是基層黨組織在合作社中從“嵌入式”發展到“引領式”發展的本質不同。第三，與公司和大戶領辦的異同。一方面，劉燕舞認為黨組織領辦可以使得農業剩余不溢出村莊，同時也是農民合作社得以建設成功的上層建筑保障，亦即兩者發展互促互益[5]。另一方面，黨員干部的政治身份具有“動員效應”和“權威效應”，有助于更有效地解決小農戶集體行動的“組織困境”。而以上這兩個方面的社會效應，均屬于單純追求經濟利益的公司或大戶領辦型合作社難以實現的功能。

（二）運行機理與治理效應

1.運行機理。多數研究認為黨組織領辦型合作社的核心機理在于“黨建引領+股份合作+村社一體合作社”。例如，張心亮研究指出村黨組織領辦合作社的運行機理突出表現在黨組織領導地位、黨組織成員在合作社理事會交叉任職、集體股份和社員股份占主導地位三個方面[6]。此外，李漢卿也認為黨組織領辦運行機理的核心在于“黨建+三權+村社一體合作社”，本質上是以產權改革為主線，黨建引領和村社一體化發展的內生性發展道路[7]。

2.治理效應。關于鄉村治理效應方面主要集中在以下方面：（1）推動鄉村組織發展互促。例如，肖西根等認為村黨組織領辦合作社可以發揮市場機制和產權明晰的優勢，又可以為基層黨組織轉變職能和方式提供路徑[8]。姜裕富在資源依賴理論框架下分析認為，村級基層黨組織與農民合作社之間發展目標契合、成員重合、資源互補，可以拓展農民合作社的社會效應，為農民合作社的發展提供政策、信息、資金等要素以及發展環境。而農民合作社則可以提升村級基層黨組織的“政績”，支撐其以自己的收益參與公共設施建設[9]。（2）提升農民組織化程度。陳義媛認為，黨組織領辦型合作社在產權明晰的基礎上，維系了“政經合一”，在發展集體經濟的同時也激活了村莊治理，不僅實現了對全體黨員參與公共事務積極性的動員，也實現了對村莊宗族力量和普通民眾公共事務參與意愿的潛移默化動員[10]。（3）增強村民自治的有效性。魏晨等認為，黨建引領合作社發展可構建“一元多樣”復合治理形態，通過縱向政治功能擴展與橫向經濟功能延展，增強村民自治的有效性和合法性[11]。

從既有的研究可以看出，村級基層黨組織領辦型合作社屬于一類典型的非農生產者領辦型合作組織，但其又擁有著不同于傳統的村干部領辦型、設立黨支部型以及公司或大戶領辦型合作社的特殊性質?，F有文獻雖然指出了基層黨組織領辦運行機理的核心要義及其可能的治理效應，但還存在著進一步的拓展空間。其一，現有文獻多局限于黨支部單一類型，而缺少對更高層級的村級基層黨組織領辦合作社的分析，而局限性分析可能使得對其發展空間存在認識偏誤。正如后文案例將分析到，村域范圍黨支部的行政重組實際上可以突破其發展的地域限制。其二，對于村級基層黨組織領辦型合作社的運行機理與治理效應，現有文獻缺少統一的理論解釋框架，缺少對國家、“鄉村精英”以及農戶等鄉村治理多元主體之間相互依賴與制衡關系的學理闡釋和深入分析，而這一關系本質上是村級基層黨組織領辦型合作社得以持續發展和發揮效能的關鍵。

三、理論脈絡

（一）村級基層黨組織領辦型合作社產生的時代背景

基層政權組織和內生性組織是兩類主要的鄉村組織，但是農業稅費改革后，兩類組織卻出現不同程度的弱化，這給鄉村治理帶來了諸多困境。

1.鄉村基層政權組織的“內卷化”。農業稅費改革前，鄉村基層政權組織主要依靠地方稅收維系正常運行和職能履行。但是，改革后由于喪失了各項農業稅收來源，鄉村基層政權組織與農民之間的利益聯結紐帶逐步斷裂，組織的權威性和職能也逐漸弱化，成為了與農民關系松散的“懸浮型”政權組織。因無法獨自承擔公共品供給的重責，加之還有維系組織運行的成本等因素，鄉村基層政權組織陷入職能失靈的“內卷化”困境。

當前鄉村基層政權組織“內卷化”對鄉村治理的影響，最主要體現在國家項目資源的“精英俘獲”致使公共資源供給效率損失。后農業稅費時代國家與農民的關系逐漸從原來汲取轉為扶持，“多予、少取、放活”是新時期黨中央對“三農”工作的重要方針。這一時期，國家通過大量“項目資源”對“三農”進行補貼，如“新農合”和“糧食直補”等一般性轉移支付資金，以及基礎設施和公共服務專項資金等[12]。然而，鄉村基層政權組織的行為卻從原來的“汲取”政權轉變為“懸浮型”政權，逐漸喪失對農村公共服務治理能力和動力[13]。因此，在村民自治的背景下，國家資源雖然不斷輸入鄉村社會，但由于鄉村基層政權組織功能的弱化，國家不得不將爭取到的項目資金委托給村干部、鄉賢等“鄉村精英”完成治理任務，“精英俘獲”也隨之產生。眾多研究也表明，在農村信貸、財政扶貧、公共建設等領域存在著普遍的“精英俘獲”[14]，將項目資金委托給“鄉村精英”不但致使國家資源下鄉低效益，而且妨礙國家與農民關系的長期良性發展。

2.鄉村內生性組織的“內卷化”。農業稅費的改革后，不僅基層政權組織陷入職能失靈的“內卷化”困境，同時鄉村內生性組織也一同陷入“內卷化”。相對于鄉村基層政權組織，鄉村內生性組織鄉村內生性組織是一種建立在“地緣”和“血緣”關系等原生性情感基礎上的鄉村組織，具有地方性、自發性、自主性、非正式性、公共性、總體性等多重屬性，其本質上是一種基于文化共同體的“文化網絡”組織，包括鄉村文化組織、宗教組織、性別組織等。 最重要的屬性是“非正式”性，強調道德倫理、文化傳統等對組織內個體行為的約束和指導。從理論上講，鄉村基層政權組織與內生性組織本應存在一種“此消彼長”關系，在鄉村基層政權組織功能弱化的情況下，各種內生性組織應當快速成長，并彰顯公共性品格，提升社區的公共精神和自我組織、自我發展的能力。但是，既有研究表明，在農民原子化、功利化以及農村經濟制度變遷沖擊下，鄉村內生性組織未能發揮應有的功能[15]。一方面，由于職業分化、經濟分化、生計分化，村民多依賴自身力量解決所面臨的生存發展問題，彼此之間缺少利益聯結機制;另一方面，稅費改革后村民自治制度在一定程度上對鄉村內生性組織的生存空間和地位形成擠壓，弱化了其功能的發揮。

鄉村內生性組織對鄉村治理的影響主要來自兩個方面：一方面，鄉村熟人間合作互助觀念在市場化取向價值觀沖擊下越來越淡薄，而嫉妒、攀比、歧視等功利性人際關系盛行，致使“集體行動困境”和鄉村公共事物萎縮衰敗現象突顯[16];另一方面，城市化導向和經濟分化致使對社區公共資源和活動依賴性下降。村民對社區認同感、責任感、歸屬感逐漸下降，致使社區內生組織公共供給能力衰退[17]。更有研究指出，鄉村基層政權組織和內生性組織的共同式微，催生了第三形態組織——“鄉村混混”[18]?！班l村混混”在鄉村治理中的介入，不僅沒有增加鄉村公共品的供給，反而通過各種非法方式侵占村集體和村民財產，不斷激化村落內部矛盾，使得鄉村社會陷入“結構性混亂”。

總體而言，在兩類鄉村組織總體性功能逐漸瓦解或喪失的背景下，國家層面資源下鄉陷入低效益困境;村莊層面村民公共事務參與意識和公共物品合作意愿不斷弱化，陷入集體行動困境。正是在上述制度性困境背景下，村級基層黨組織領辦型合作社可能會產生“多中心合作治理框架效應”，從而緩解上述困境。

（二）村級基層黨組織領辦型合作社運行機理與治理效應的分析框架

多中心治理理論最早由政治經濟學家奧斯特羅姆夫婦提出，并用于社區公共事務管理研究。多中心治理是相對于單中心治理而言的一種制度安排，是指在一定的規則體制內，行動主體既可以自由追求各自利益最大化，但同時行為又能受到一定規則的約束。 指出集權制和分權制是過去經常用到的兩種單中心治理制度安排，但是前者容易滋生尋租與腐敗，而后者卻難以避免“搭便車”和“集體行動困境”。在單中心治理框架下，由于所有個體和組織均是追求自身利潤最大化的單位，因而無法帶來公共領域的和諧與效率。而多中心治理框架被認為是解決上述單中心制度安排無法解決的“一收就死，一放就亂”的兩難困局的有效方式[19]。多中心治理的核心在于主張政府、市場和社區間的協調與合作，認為隨著治理主體的多元化，多元主體彼此間的權利依賴與制衡終將形成一種自主自治的合作網絡。更為重要的是，各主體之間可以通過對話增進理解，從而有效發揮各自資源優勢，實現合作管理[20]。這一框架包含了三個基本理論要點：其一，治理主體的多元化;其二，多元主體間的資源相互依賴與合作伙伴關系;其三，建立合作治理的網絡關系[21]?？傮w而言，多中心治理理論認為，將政府、市場、社區等多元主體置于同一合作網絡關系中，可以有效解決集體行動困境，從而提升公共領域的和諧與效率。

借鑒多元中心治理理論的分析要點，本文進一步將其拓展到村級基層黨組織領辦型合作社的運行機理與治理效應中，認為在村級基層黨組織領辦合作社這一組織制度框架下，本質上政府、“鄉村精英”、農戶多元主體之間既能夠各自追求自身利益，又可以在“合作-競爭-合作”的關系中良性互動，以克服彼此單純牟利行為，實現多元主體間對話的相互增進與理解、行為的相互激勵與制約、資源的互補與互促，從而促進鄉村治理的和諧與效率。

四、實踐考察：運行機理與治理效應

為了分析村級基層黨組織領辦型合作社運行機理和治理效應，本文分別選取貴州省六盤水市銀湖種植養殖農民專業合作社（聯村黨委領辦模式）和山東省煙臺市格瑞特果品專業合作社（黨支部領辦模式）作為案例，案例均由課題組根據實際調研資料整理所得。選擇上述兩個合作社作為案例的原因在于：（1）兩個合作社均為當地首家成立的村級基層黨組織領辦型合作社，在發展過程中受到廣泛關注和借鑒，并且處于持續經營狀態。（2）兩家合作社分別處于西部欠發達內陸山區地帶和東部沿海發達地區，兩者產生的客觀條件具有明顯的異質性。而且，兩者幾乎是成立發展于同一時間段，在發展過程中具有許多共同特征，具有代表性。（3）在合作社成立前，合作社所在的村莊均具有前面理論分析部分所提到的村民原子化嚴重、鄉村基層組織渙散、集體經濟薄弱等共同特征，但是在合作社成立后，以上狀況均發生了實際性變化。值得說明的是，所謂合作社的運行機理與治理效應，即合作社內部的成員結構、管理結構、利潤分配結構等所構成的組織結構及其與制度環境、內部發展環境所構成的整體，在鄉村治理中所發揮的經濟和社會等系統性效能。以上兩種模式的運行機理及其治理效應如下。

（一）聯村黨委領辦模式

六盤水市地處貴州省和云南省交界地帶，2019年底常住人口295.05萬人，城鎮化率為52% 數據來源：《六盤水市2019年國民經濟和社會發展統計公報》，六盤水市統計局。。銀湖種植養殖農民專業合作社（以下簡稱“銀湖合作社”），位于六盤水市普古彝族苗族鄉的舍烹村。舍烹村距離普古鄉政府21公里、市政府90公里，屬于多民族聚居地。

合作社成立前，舍烹村的鄉村治理具有如下特征：（1）多民族聚居，協調難度大。舍烹村坐落于“高山深谷”當中，分布有苗族、彝族、漢族等多個民族，各民族風俗習慣和成員特點差異較大，公共事務協調難度極大，農民原子化程度嚴重。（2）鄉村組織“空殼化”嚴重。村莊8%的勞動力選擇外出務工，而留守農業的群體主要依靠種植玉米、水稻等作物維持著基本生計，村民“思想散、人心散”，各自守著自己的“一畝三分地”，村兩委或其他鄉村組織未能發揮應有的組織功能。（3）基礎設施極度落后?！俺鲩T靠爬，回家過趖”曾一度是當地村民交通方式的真實寫照，村莊內部更是沒有一條水泥路。（4）集體經濟極度薄弱。2012年之前，人均年收入不足1 000元，村集體收入常年為0，是當地有名的貧窮村。

懷揣著致富不忘桑梓的情懷，2012年返鄉創業能人陶某聯合其他6名群眾發起成立“銀湖合作社”，希望通過領辦合作社來改變家鄉貧窮面貌。合作社主要以種植、養殖、生態旅游等多元化經營為目標。其后，合作社產業發展開始跨越村莊邊界，引發對其他村農戶和集體土地、勞動力的需求。在當地政府的支持下，舍烹村與播秋村等周邊7個村黨支部在全市組建了首個聯村黨委在保持原行政村建制和村民自治不變的前提下，聯村黨委是組建于鎮黨委與村黨支部之間的基層黨組織。 ——娘娘山聯村黨委來協調土地使用、村寨間發展差距等難題。與此同時，聯村黨委牽頭將“銀湖合作社”設為總社，其他7個村各自以村級為單位成立分社。這一做法不僅改變了“銀湖合作社”個體領辦的性質，而且超越舍烹村村域形成了“聯村黨委+合作社總社+合作社分社+產業+農戶”的組織模式（以下簡稱“聯村黨委領辦”模式）。聯村黨委領辦模式的核心內容體現在以下幾個方面：

1.聯村黨委重構行政資源。娘娘山聯村黨委的組建，一方面形成了從鎮黨委、聯村黨委、村黨組織的新型鄉村治理機制，改變了過去“鄉政村治”下各村獨立發展的地域局限;另一方面有效整合了8個村的行政資源，增強了村級黨組織的凝聚力和影響力。在合作社總社內部治理結構上，陶姓理事長在聯村黨委中擔任黨委書記，其他7個村村支部書記分別為黨委副書記和黨委委員，聯村黨委共有黨委委員11名，正式黨員175名。聯村黨委書記擔任合作社理事長，副書記擔任合作社黨支部書記，其他黨委委員分別擔任合作社監事和理事會成員。此外，聯村黨委領辦模式涉及到兩層制度安排，是實現重組行政力量有效發揮效能的關鍵。（1）聯村黨委與總社的關系。聯村黨委對合作社總社具有直接領導權，采取黨委、黨支部、黨小組、黨員負責制和“四議兩公開”的工作方式?！八淖h”即村黨支部會提議、村兩委商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，“兩公開”包括決議公開和實施結果公開。（2）總社與分社的關系。在產業發展的規劃、布局、標準、經營等方面，合作社總社具有統領地位，并且項目投資、開發等事務均由合作社總社研究決定;而合作社分社則主要負責項目實施、人員組織、績效考評等?？傮w上形成了“總社牽頭抓規劃、分社負責抓實施、群眾參與抓生產”的分工方式。

2.“三變”聚合經濟資源。娘娘山聯村黨委領辦模式內核在于“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的股份合作做法，當然這一做法也是由本地自然資源豐富、但經濟資源匱乏以及財政資金的大力扶持等綜合因素所決定的，并且在實際運行中存在著多樣化的形式。（1）“資源變股權”。主要以項目制的方式運作，合作社采用“村集體+合作社+產業”的方式與村集體確定持股方式。例如，在水上樂園項目上，舍烹村村集體以120畝水面資源入股銀湖合作社，合作社和村集體分別占股9%和1%。（2）“資金變股金”。同樣以項目制的方式確定持股方式。例如，在產業園項目上，播秋村和新寨村以200萬元大連援建資金入股銀湖合作社，合作社和村集體分別占股95%和5%。（3）在“農民變股民”上，可以土地和現金等折價入股。由于現金股為2萬元/股，而村民普遍達不到入股要求，合作社探索出“農戶出資多少，合作社補償多少”（如農戶出資1萬元，合作社借資1萬元）的兜底方式為農戶借資入股，借資部分將在合作社盈利后從利潤中償還。一個農戶可持多股，多個農戶也可合資入1股。截至2019年，聯村農戶入社率高達95%，覆蓋2 950個農戶。此外，各項目為農戶綜合提供工作崗位近400多個。

3.聯建發展農旅一體化產業。娘娘山聯村黨委模式的關鍵在于通過合作社有效整合了8個村的經濟資源和行政資源，為產業進一步發展提供了明晰的產權基礎。在產業發展上，依然采用“合作社+企業+產業”的方式與公司確定持股方式。例如，合作社總社與貴州娘娘山高原濕地生態農業旅游開發有限公司該公司法定代表人為陶姓理事長。 以占股2%的方式開發生態旅游項目，以占股6.8%的方式開發溫泉項目。在經營范圍上，合作社總社主要以刺梨、獼猴桃、藍莓等高附加值的山地特色產業為主，同時開展溫泉別墅、水上樂園、天山瀑布等生態旅游項目，以及觀光農業、科技大棚等項目，形成了農旅一體化的產業發展模式。

4.治理效應。娘娘山聯村黨委模式的治理效應在于：（1）合作社經營績效資料來源：《2019年全國農民合作社典型案例之二十一：貴州盤州市普古銀湖種植養殖農民專業合作社》。 。合作社總社2013-2015年分紅均在300萬元以上，2016-2018年分紅高達800萬元以上。（2）集體經濟績效。各村集體增收由入股資源所決定，2019年，村集體經濟已經由2012年的“空殼”達到6萬元/村，舍烹村人均可支配收入從2012年不足400元提升至1.46萬元，其他7村從不足300元提升至1.67萬元。（3）政策資源績效。聯村合作社發展中共爭取國家開發銀行扶持貸款3.5億元，縣市兩級配套的交通、水利等基礎設施投入5.54億元資料來源：《盤縣“三變”改革匯編資料》，該資料由調研獲得。 。（4）鄉村公益績效。娘娘山聯村在發展過程中榮獲“全國一村一品”“全國文明村鎮”“國家4A級景區”“中國美麗休閑鄉村”等榮譽稱號，徹底改變了過去的村容村貌。

（二）黨支部領辦模式

煙臺市位于山東半島東北部，是環渤海灣地區的重要港口城市，2019年年末常住人口713.8萬，城鎮化率為65.42%。格瑞特果品專業合作社位于煙臺棲霞市蛇窩泊鎮東院頭村，距離鎮政府6公里、煙臺市政府79公里。東院頭村共有農戶319戶852人，土地面積近4 000畝，農戶以種植蘋果為業。

在合作社成立前，東院頭的村莊治理面臨如下難題：（1）正式組織渙散。村莊過去曾連續8年沒有村支書，而且村干部隊伍更是派別對立、一盤散沙。（2）蘋果產業效益逐年下降，土地撂荒嚴重。隨著化肥等生產資料價格的不斷上漲，外加蘋果品種老舊、樹齡老化的擠壓，果農的收益只有400～500元/畝左右;村莊年輕人多外出務工，從事農業生產的多為老年人，有地無人種的現狀越發凸顯。（3）基礎設施落后。村莊道路一直是泥土路，河道污水橫流，甚至連村民過河需要的過路橋也一直沒有人組織修建。第四，村集體經濟薄弱。村集體不僅沒有收入來源，甚至負債6多萬元。

為了有效解決上述問題，2012年底，在村黨支部書記林某的組織下，該村黨支部牽頭組建了“格瑞特果品專業合作社”，形成了“黨支部+合作社+農戶”的產業組織模式（以下簡稱“黨支部領辦模式”），決心重塑支部形象，改變村莊落后面貌。東院頭村黨支部領辦模式的核心內容體現在以下幾個方面：

1.黨支部牽頭成立合作社。黨支部領辦模式的核心在于由黨支部牽頭代表村集體注冊合作社。但是受到現行法律的制約，東院頭村黨支部領辦合作社采用黨支部書記的名義代表集體注冊合作社，煙臺市在相關章程中默許了這一做法，同時也明確指出“理事長應由黨支部書記或支部委員擔任，如果支部成員職務終止（如在村兩委中落選），將被免去理事長職務”數據來源：《在全市全域推進村級黨組織領辦農民合作社工作動員大會資料匯編》，該資料由調研獲得。 。合作社主要以蘋果規模種植為主要經營目標。

2.要素股份合作。合作社以現金和土地兩種方式入股，其中林某作為黨支部書記兼任理事長出資20萬元，村主任兼任監事長出資10萬元，其他“兩委”成員和理事會、監事會成員每人5萬元，普通黨員和會計每人3萬元，現金股為1股/元;此外，上述成員需以土地入股，折價8 000股/畝。相對于村兩委成員，普通村民可以資金或土地入股合作社，最終合作社共籌集2 200萬股。村集體將集體水塘、集體荒灘等入股合作社，最終集體股約占總股26%。在利潤分配方式上，合作社提取5%的公積金用于自身發展，3%用于鄉村公益，92%主要采用按股分紅與村集體、社員分享盈余。

3.村社一體發展蘋果產業。村兩委與合作社實行“雙向進入、交叉任職”，黨支部書記之外的村兩委成員分別任理事和監事，從而實現村務與合作社共同發展。合作社在流轉的200畝農戶原有承包地基礎上新建了高標準蘋果示范園，并且統一經營管理。不僅如此，合作社對原有果樹進行了更新換代，按照有機產品標準進行果樹管理，并且通過采用集約栽培方式，以及采用組建生物菌肥廠、生物制劑廠、生物菌種廠延伸產業鏈條等經營戰略來提升蘋果產業競爭力，為產權明晰的新型集體經濟發展奠定了堅實基礎。

4.治理效應。東院頭村黨支部領辦模式的治理效應在于：（1）合作社經營績效。2019年，合作社新品種果樹產量達2500公斤/畝，效益達近2萬元/畝，平均效益比農戶個體經營提升3～4倍。（2）集體經濟績效。2019年社員土地分紅達到4 000元/畝左右，現金分紅500元/萬元股份，村集體收入達70萬元左右。相比于其他地方支付固定土地流轉費用500～800元，兩要素分紅的方式明顯地提升了農戶和村集體的經濟績效。（3）鄉村公益績效。除經濟效益外， 2019年開始，格瑞特果品專業合作社從每年純利潤中提取3%的公益金用于公益事業和職工培訓。比如70周歲以上的社員可免費入住敬老院，若土地分紅不足以支付敬老院費用標準，將從合作社公益金中予以補助，構筑了依靠合作社形成“土地養老”的新模式。此外，合作社出資4萬元為村莊建成浸水橋一座，出資2萬元修建了水泥路，村莊的基礎設施服務水平得到不斷提升。

（三）兩種模式運行機理與治理效應比較

1.組織結構比較。銀湖合作社（案例1）和格瑞特合作社（案例2）兩種模式在組織結構存在的異同見表1。

在經營目標方面，均涉及利用土地規模化經營開展相關內容業務，不同的是分別采用多元化經營目標與單一化經營目標;在設立方式和決策主體上，案例2由村黨支部牽頭成立合作社，合作社的決策主體為村黨支部，而案例1在由更高層面的聯村黨委牽頭成立合作社，合作社決策主體為聯村黨委;在資金來源上，案例1采用資金、土地和勞動力入股方式，而案例2以資金和土地入股方式為主;在社員收益方面，案例1采用“工資+土地保底分紅+資源資金分紅”，案例2采用“工資+土地分紅+資金分紅”;在經營范圍方面，案例1涉及產業融合經營，案例2以農業經營為主;在政府支持方面，案例1獲得政府專項資金和財政補貼等大力扶持，而案例2以財政補貼為主;在區域位置方面，案例1處在西部內陸欠發達地區，涉及跨村域經營;案例2地處東部沿海發達地區，以本村經營為主。

2.組織環境比較。兩種模式在制度環境、內部環境上存在諸多共同點：（1）成立的自發性。兩種模式均經由村民自發組織成立，在成立之初不存在政策推動，但是在取得一定經營效果后，在政策上均獲得不同程度的扶持。（2）產權明晰。兩種模式均借助“股份合作制”的方式，通過土地流轉和資本、勞動力等要素的聚合實現各自的經營目標。（3）鄉村精英參與。兩種模式中的理事長均屬當地具有一定的經濟資本、社會資本和企業經營能力的鄉村精英。據調研所知，其中案例1的理事長屬于返鄉創業企業家，案例2的理事長具有經商經歷。（4）多元主體互動。兩家合作社均涉及村級基層黨組織（分別為聯村黨委和黨支部）、鄉村精英、村民等主體，合作社為多元主體互動提供了平臺支撐。

3.治理效應比較。兩種模式在治理效應上的共同點如下：（1）提升政策資源有效性。兩種模式在發展過程中均受到政府不同程度的政策資源扶持，并且經由國家正式的基層權利組織（聯村黨委和黨支部）監管和使用，為本村域基礎設施建設和社會福利提升帶來極大的成效。從時間維度來看，在沒有基層黨組織領辦合作社前，村莊既有“兩委”，也存在過大戶領辦合作社，但相應村域未受到政策資源青睞，而成立后卻截然不同，政策資源扶貧力度很大。從地域維度來看，調研發現案例1和案例2村域外的其他村莊，雖然擁有著相同的資源稟賦和人口規模，但在基礎設施方面卻遠不及基層黨組織領辦合作社所在的村莊，這也充分說明了承接國家政策資源的有效性。（2）增強農戶合作能力。村級基層黨組織領辦型合作社成立后，首先，兩種模式均以“股份合作制”為紐帶，以產權明晰為基礎，有效帶動了當地產業發展;其次，通過產業發展提升了農戶產業參與、公共事務參與能力，對于村莊公路基礎設施、農業灌溉、農業新技術迭代等均具有明顯的推動作用。（3）提供“鄉村精英”創業平臺?！班l村精英”是上述兩種模式運行最為關鍵的要素資源，理事長在當地均具有一定的經濟實力和社會資源，具有帶動家鄉發展和自我價值實現的主觀能動性，而村級基層黨組織領辦型合作社則為他們施展才華和抱負提供了聯結村集體與農戶的關鍵支撐。（4）促進集體經濟增長。兩種模式均實現了當地村集體經濟收益從無到有的發展，改變了過去的集體經濟“空殼”狀況。

五、村級基層黨組織領辦型合作社運行機理與治理效應的一般機制

通過案例分析，可以發現上述兩種模式均以農地產權股份合作制改革為紐帶，以土地規模經營為主線，在協調多元主體的利益關系中得以發展，符合理論分析部分有關多中心治理框架效應的基本假定。因此，在案例分析的基礎上，下面將進一步從村級基層黨組織領辦型合作社與國家、農戶、鄉村精英的合作與制約關系入手，對其運行機理與鄉村治理效應的一般機制進行總結分析。

（一）重塑國家資源下鄉的組織載體

國家資源下鄉因鄉村基層政權組織和內生性組織功能失效而導致的資源利用效率損失，勢必需要通過合意的組織載體來解決。而在眾多的組織載體中，村級基層黨組織領辦合作社具有其先天優越的制度特性。首先，國家對農村政策導向。2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出“實施鄉村振興戰略是黨和國家的重大決策部署，各級黨委和政府要提高對實施鄉村振興戰略重大意義的認識，真正把實施鄉村振興戰略擺在優先位置，把黨管農村工作的要求落到實處”;2019年《中國共產黨農村工作條例》進一步指出“黨的農村工作必須堅持黨對農村工作的全面領導，確保黨在農村工作中總攬全局、協調各方，保證農村改革發展沿著正確的方向前進”，全面領導則不僅包括對政治建設、精神文明建設、社會建設、生態文明建設、黨的建設，而且包括經濟建設在內。村級基層黨組織作為最后一個層級的基層政權組織，具有承接國家制度資源和政策資源方面的優勢。其次，國家集體土地股份化改革與防止私有化的統籌。近年來國家通過農村集體的產權制度改革，將土地產權量化到農戶個人，2016年《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出應“堅持農民集體所有制不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失”;也不能“把農民的財產權利改弱了、改小了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占”，因此，相對于公司和大戶領辦的合作社，村級基層黨組織領辦的合作社具有制度上的內契性，既能穩步推進土地股份化改革，又能防止土地私有化的傾向。最后，國家對村級基層黨組織的監督成本低。村級基層黨組織作為國家政權在層級組織的最后一個層級，其行為直接受到上級和更高層黨組織的監督，并且同級之間監督幾乎不存在信息不對稱問題，因而這種直接性的監督具有較低的成本優勢[22]。在案例1中，該類型的合作社被官方統稱為“村級合作社” 資料來源：《關于推進村級農民專業合作社發展的工作方案》，中共盤縣縣委辦公室2016印發。該資料由調研部門提供。，為了支持其發展，當地政府政策明確指出在村級合作社成立后，各種財政扶持、補貼補助、金融貸款原則上只針對村級合作社和其社員，對于先前由個體牽頭成立的合作社，政策不予以干預，允許合理存在，但政策上不再進行進一步扶持。這也表明政府對于村級基層黨組織領辦型合作社作為政策載體和產業載體的“中意”。

（二）再造農戶公共物品領域合作的組織基礎

村級基層黨組織領辦合作社中基層黨組織與農戶之間具有合作社訴求上的一致性。長期以來鄉村治理困境不僅表現在農戶與村集體之間的政治關系割裂，更表現在兩者之間的經濟紐帶斷裂。一方面，農戶具有在水利灌溉維護、道路等主要公共物品方面合作的訴求，但由于集體經濟組織的弱化，農戶不得不選擇與“村主任或村支書”為代表的“政治精英”或“能人或大戶”為代表的“經濟精英”等個人進行經濟合作，但是由于上述個體行為的純粹盈利性動機，使得長期合作過程中農戶經濟利益受損，進一步導致農村公共物品供給的不足和低效[23]。因此，解決這一局面必須通過正式制度安排對“鄉村精英”的經濟行為形成監督，對其行為形成制約，才能促進合作與公共治理的提升[24]，而村級基層黨組織與農戶可以利用合作社這一中介較好地實現這一目標。（1）村級基層黨組織成員行動的強制性和主動性。一方面，新時期村級基層黨組織擔負著帶動貧困戶脫貧致富的政治任務，具有行動上的強制性;另一方面，黨員干部通過入股合作社，能夠將自身利益訴求與產業扶貧收益相結合，形成經營行為上的主動性和創造性[25]。（2）普通農戶行為的積極性和自覺性。由于村級基層黨組織的“公信力”和“權威效應”，農戶更容易與之建立“信任關系”，從而促成合作。案例2中，訪談中問及通過村級基層黨組織領辦合作社的初衷，其理事長談到“蘋果產業老化和村里人口老齡化越來越嚴重，再過幾年村里就沒人種地了，如果現在不把大家組織起來，村子也就越來越沒希望了。但是，再讓大家走集體大鍋飯的模式肯定行不通，而由黨支部來領辦，畢竟支部班子的影響力在那，老百姓放心，也能最大程度上保障他們的利益”。通過進一步訪談也發現，也并不是所有的農戶都看好合作社未來的發展，比如合作社分紅并不是每年都能按期獲得，但是對村級基層黨組織領辦合作社建設所帶來的在村莊公共服務和社會、政府關注方面的效應還是十分認可的。

（三） 構筑鄉村精英服務鄉村建設的制衡機制

鄉村精英對合作社的發展具有正反兩方面影響。一方面，鄉村精英領辦合作社具有現實的必然性和主觀的需求性，促進了合作社的發展;另一方面，鄉村精英作為理事長的合作社，掌握著合作社的剩余索取權和控制權，由于缺乏合理的激勵機制，他們在大多數情況下領辦合作社僅以單純的經濟利益為目標，很難與普通成員分享合作社剩余，從而使合作社發展陷入“內卷化”困境。從合作激勵來看，合作社的可持續發展離不開“鄉村精英”的參與，但也必須對“鄉村精英”進行選擇性激勵，而村級基層黨組織領辦型合作社則可以對鄉村精英產生適度的選擇性激勵：（1）組織聲望對鄉村精英的正向激勵。對于村級基層黨組織領辦合作社而言，其村組織代理人的身份能夠為鄉村精英帶來社會聲望、名譽等正面激勵，從而注重與社員、同級黨員之間的溝通與協作，降低道德風險的發生概率，以“組織聲望”為紐帶，與農戶構建互惠互利的合作關系。（2）組織約束對鄉村精英的管理監督。村級基層黨組織成員被選為合作社理事長的前提是因為其擔任著村干部職務，行政職務的履行是其履行合作社理事長職務、開展業務的重要保障，村組織代理人的身份變更伴隨著理事長身份的變更，合作社理事長身份更替的可能性構筑了較為合理的權利制衡機制。因此，一旦鄉村精英發生利用合作社進行自我牟利的機會主義傾向，村民可以通過選舉的方式改變其理事長身份，從而形成有效的監督機制。通過調研發現，案例1和案例2中，理事長實質上都是當地的“經濟精英”，共同之處在于兩人都有帶動村莊致富的愿景。不同的是，案例1中的理事長最初是通過個人領辦的合作社在村莊發展產業，由于產業發展過程中涉及到集體資產和公共資源，才使得合作社成為更高層級的聯村合作社，其性質也轉變為由聯村黨委領辦;而案例2中，理事長則是在平衡利弊關系和高校專家指導之后，通過協商的方式組建的黨支部領辦合作社，但無論哪一種形式，實際上鄉村精英均希望在合作社中發揮自身社會價值，而由于黨組織的特殊性質，又使得他們在獲得“組織聲望”的同時，也使得經營權利得到有效監督。

六、結語與討論

在實施鄉村振興戰略和堅持農業農村優先發展的背景下，村級基層黨組織領辦型合作社是政府組織與非政府組織的結合體，它的興起具有現實的必然性和合理性，體現了基層治理主體從“一元”向“多元”共治的轉變，為解決農村市場失靈和政府失靈，尤其是公共品市場失靈提供了可選方案。

首先，村級基層黨組織領辦型合作社有助于緩解國家資源下鄉的組織載體困境，提升國家資源下鄉效率;其次，有助于緩解小農戶集體行動困境，提升農村公共物品的供給數量和效率;最后，有助于對“鄉村精英”實施選擇性激勵和權利制衡，促進其在追求利潤的同時，更好地服務于農業農村建設。更為重要的是，村級基層黨組織領辦型合作社的建立有助于解決當前農村集體經濟組織虛化的問題，并且在更高層面實現小農戶的聯合、農業規?；陌l展和農業現代化的實現，助力鄉村振興戰略落地。

但是，村級基層黨組織領辦型合作社仍然是處于發展中的事物，以下幾個問題是值得關注的問題：（1）成立的自發性。村級基層黨組織領辦型合作社的設立應建立在農戶“主動協商”和自發的原則上，一旦忽視其發展的產業環境、要素稟賦而過多體現政府意志，容易催生大量“空殼社”和“僵尸社”。（2）與其他經營主體建立合作關系。由于村級基層黨組織領辦型合作社具有區域上的封閉性，其進一步發展必然受到區位限制。一方面，應探索村級基層黨組織領辦合作社與家庭農場、企業、大戶的合作關系，延伸產業鏈條，促進可持續發展;另一方面，對于有條件的區域，可以通過行政村黨支部之間的聯合，共同設立跨村域的合作社聯合社，解決要素稟賦和區位的限制。（3）進入與退出機制。當前相關法律缺少對該類合作社進入與退出的相關規定，因此地方在實踐的過程中，應依照國家《農民專業合作社法》加快各地方農民專業合作社條例、實施辦法等規范性文件的出臺，完善村級基層黨組織領辦合作社的退出機制，保障社員合法權益，同時在國家層面，應加快《農民專業合作社法》中與基層黨組織領辦型合作社有關的條例的修訂與完善。（4）合作社專業人才平臺搭建。村級基層黨組織領辦型合作社本質上屬于村域社區型股份合作社，由于區位因素的限制，加之城鎮化和老齡化已經是中國當下的必然趨勢，隨著農村精壯勞動力的不斷轉移，人才問題勢必制約村級基層黨組織領辦合作社的進一步發展，因此應積極探索地方性合作社專業人才流動平臺，通過建立鄉村人才資源庫，實現對業務開展的“軟支持”，促進其良性發展。

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The Formation Mechanism of the Grassroots Party Organization-led Cooperatives and Its Governance Effects

YU Fubo，ZHANG Yingliang

（College of Economics and Management，Southwest University，Chongqing 400715，China）

Abstract：This paper takes two typical village-level grassroots party organization-led joint stock cooperatives in Shandong and Guizhou as examples，and uses exploratory case study method to discuss the grassroots party organization-led cooperatives.The research shows that first，the operation mechanism and governance effect core of these cooperatives are manifested as multi-center cooperative governance framework effect.It is reflected in the mutual enhancement and understanding of the dialogue between the government，the “rural elite” and the multiple interest subjects of farmers，the mutual encouragement and restriction of behaviors，and the complementarity and mutual promotion of resources.Second，it has the general mechanism of remolding the organization foundation of resource sending to the countryside at the national level，remolding the cooperation foundation at the peasant household level，and constructing the check and balance foundation for “rural elite” to participate in rural construction.The research believes that the rise of the village-level grassroots party organization-led cooperatives is realistically inevitable and rational，has the dual performance of solving the rural market failure and government failure，but should further strengthen the legal level of attention，the development of reasonable norms and guidance.

Key words：grassroots party organization;leading type cooperatives;deinvolution;village publicity;rural governance

（責任編輯：張潔）