加快氣候變化立法，助力“雙碳”目標實現

文／曹明德 程 玉

（曹明德系中國政法大學民商經濟法學院教授；程玉系北京師范大學法學院博士后）

4月22日，國家主席習近平以視頻方式出席領導人氣候峰會并發表重要講話時指出：“去年，我正式宣布中國將力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和。這是中國基于推動構建人類命運共同體的責任擔當和實現可持續發展的內在要求作出的重大戰略決策。中國承諾實現從碳達峰到碳中和的時間，遠遠短于發達國家所用時間，需要中方付出艱苦努力。”

法治是黨的路線方針政策順利實施的保障。碳達峰、碳中和目標（以下簡稱“雙碳”目標）的實現離不開社會主義法治體系的保障。健全的法治體系不僅可以確保“雙碳”目標具有剛性約束力、增強相關制度的穩定性和可預期性，還可以對“雙碳”目標實現過程中出現的利益沖突進行平衡、協調，保障參與主體的合法權益，實現環境公平和氣候正義，以及經濟高質量發展和碳排放之間的脫耦。

我國如期或提前實現“雙碳”目標意義深遠

“雙碳”目標事關中華民族永續發展和人類命運共同體的構建，對于我國實現“兩個一百年”奮斗目標、引領全球氣候治理具有重大深遠的意義。

首先，“雙碳”目標是我國引領全球氣候治理、推動構建人類命運共同體的必然選擇。工業革命以來全球變暖引發的極端天氣頻發、海水酸化、海平面上升、生物多樣性減少以及其他與其相關的自然災害是人類社會迄今為止所面臨的最具挑戰性的全球問題。聯合國研究報告顯示，過去20年全球自然災害的發生頻率幾乎是1980—1999年間的兩倍，因氣候變化導致的極端天氣事件占了其中一大部分。為了應對氣候危機，《巴黎協定》將全球平均溫升控制在2℃以下并爭取實現1.5℃以下的目標，呼吁各國盡快實現碳排放量達到峰值，爭取本世紀下半葉實現凈零排放。據此，占世界GDP總量75%和碳排放總量65%的國家紛紛提出了碳排放遠景目標。可以說，碳達峰和碳中和已成為全球氣候治理體系的新入場券，是構建人類命運共同體的新基石。我國近年溫室氣體排放量超過100億噸，是全球實現碳中和、保護全球氣候系統的關鍵。在此背景下，我國應當參與國際氣候合作，如期并爭取提前實現“雙碳”目標，參與并重塑全球氣候治理體系。

其次，“雙碳”目標也是實現我國綠色低碳發展、經濟高質量發展的內在要求。我國仍面臨著嚴重的環境污染和生態破壞問題，同時也是易受氣候變化影響的國家。環境污染與溫室氣體排放同根同源，很多大氣污染物質或者其前體物本身就是溫室氣體或具有增溫潛力的氣體。因而，我國可以在應對環境污染的同時控制溫室氣體的排放。環境污染、生態破壞以及氣候變化問題源于發展和技術應用，也需要通過高質量發展和科技創新來解決。“雙碳”目標實現的唯一路徑是綠色低碳和高質量發展。“雙碳”目標在本質上就是要推動經濟社會發展與碳排放逐漸“脫鉤”，而構建綠色低碳發展經濟體系則是實現“雙碳”目標的關鍵舉措。

實現“雙碳”目標機遇和挑戰并存

“雙碳”目標對我國來說既是重要的機遇，也是空前的挑戰。

一方面，黨的十八大以來，我國生態環境保護、生態文明建設和全面依法治國取得明顯成效，這為“雙碳”目標的實現夯實了基礎，也為“雙碳”目標的實現提供了良好條件。

首先，習近平生態文明思想為我國“雙碳”目標的實現提供了根本遵循。其次，綠色低碳發展理念為“雙碳”目標的實現提供了正確路徑。再次，能源結構轉型和綠色低碳技術為“雙碳”目標的實現提供了重要支撐。我國可再生能源的長足發展、傳統能源的清潔高效利用，固碳、碳捕集封存和利用技術（CCUS）、負排放技術等綠色低碳技術的發展有助于以更低成本和更高效率實現“雙碳”目標。

另一方面，我國正處于工業化、現代化、城鎮化的發展階段，作為能源消耗大國和溫室氣體排放大國，“雙碳”目標的實現也面臨著雙重壓力和巨大挑戰。

首先，化石能源依賴型的能源結構在短期內難以完成結構轉型。能源結構調整是應對氣候變化的關鍵，是實現“雙碳”目標的重中之重。由于資源稟賦特點，我國能源供給體系長期以來均以化石能源為主，碳排放主要來自于化石能源的消耗，其中，煤炭碳排放占碳排放總量的76.6%，石油占17.0%，天然氣占6.4%。可以預見，盡管未來傳統化石能源的比例將大幅下降，但我國能源結構的高碳特征無法在短期內徹底改變，我國很有可能仍是煤炭占能源結構比例很高的國家。能源領域短期內難以實現“低碳”或“脫碳”是我國實現“雙碳”目標面臨的巨大挑戰。

其次，高昂的碳減排成本是對我國經濟社會發展的嚴峻挑戰。我國工業化起步遲，城市化過程短，目前尚未完成碳達峰，而碳中和時點又幾乎與歐美發達國家同步。這就導致我國“雙碳”目標不能完全通過市場機制調節來實現，整個碳排放倒“U”字形曲線呈現高度的人為壓縮狀態。這意味著，相對于歐美國家，我國實現碳中和的碳減排成本會更高。研究表明，我國未來實現碳中和的綜合成本可能要比美國高2到3倍。按照2020年清華大學的報告，我國要實現碳中和目標，需要新增約138萬億元投資。對于剛剛完成脫貧攻堅任務的我國而言，如此高昂的碳減排成本無疑是一個嚴峻的挑戰，如果碳減排措施不當很可能會造成企業生產成本增加、商品價格上漲，進而制約經濟的平穩增長和社會的全面轉型。

最后，缺乏系統有效的法律規制是制約“雙碳”目標實現的重要因素。與其他領域相比，我國在氣候變化領域的法律體系及法律的有效應用嚴重滯后，缺乏該領域的綜合性立法——相關法律、法規幾乎均不是從應對氣候變化的視角制定的，相互之間也不協調，甚至存在沖突，法律的實施也與實現“雙碳”目標的要求相去甚遠。因而，既有法律體系不僅無法為“雙碳”目標的實現提供強有力的法律支持，反而可能掣肘“雙碳”目標的達成。

法治化是“雙碳”目標達成的根本保障

在實現我國“雙碳”目標的過程中，法治化和市場化不可或缺。市場化的目標是引入市場力量，搭建“有為政府和有效市場”的合作平臺，引導碳資源配置趨向更優的市場效率，促進綠色金融和低碳技術的市場化發展，而法治化則旨在為綠色低碳市場化改革提供制度支撐和法律保障，為國家氣候治理提供一個剛性的框架。

法治化長效機制是確保“雙碳”目標實現的根本保障。以法治方式保障“雙碳”目標的實現是各國的普遍選擇。一方面，我國應當加快制定和頒行應對氣候變化法和能源法。由于距離碳達峰的時間只有不到10年，我國不宜采納過渡性立法，制定應對氣候變化法既能從法律層面彰顯我國氣候行動的決心和原則，也可以填補現有法律白地，還有利于凝心聚力，確保我國對氣候變化工作的統籌和有序開展。正在征求意見的能源法草案也應以“雙碳”目標為指引進行修改，并確立能源結構轉型和能源效率提升的核心地位。另一方面，還應以“雙碳”目標的實現為目標，以綠色低碳發展理念為依據，積極修改生態、環境、能源領域的相關法律，并與正在制定過程中的應對氣候變化法保持協同。

完善碳定價市場法制是實現“雙碳”目標的優先戰略。碳定價是氣候政策的基石，是以較低成本實現“雙碳”目標的市場工具。以法治方式保障碳定價的順利實施，這是世界多數國家的通行做法。我國應當將碳定價制度作為實現“雙碳”目標的優先戰略，并建立健全碳定價市場法制體系。一方面，要推進全國統一的碳排放交易市場法律體系建設，包括明確碳排放配額作為新型財產權的載體，確立配額逐步有償分配的實施計劃，探索運用碳金融工具促進碳排放交易機制，以及明確碳匯項目產生的經核證的減排量的法律性質和相應的抵消規則，明確配額的儲存和借貸，確立碳價的安全閥機制（碳市場的價格控制機制），探討碳市場的國際或區域鏈接等。另一方面，要研究探索碳稅制度及其與碳排放交易體系的協同關系，形成復合碳排放控制模式。據預測，全面運行的全國碳市場只能覆蓋我國50%的碳排放量，僅依靠碳排放交易難以實現“雙碳”目標。因而，應當考慮碳稅的應用。至于碳交易與碳稅之間的協同關系，我國需要綜合考慮多種因素（如不同行業的排放量占比、行業減排對技術創新的依賴程度、碳排放監測和核算難度等）確定特定行業、特定主體采納何種碳定價制度，如此將有利于衡量各個行業碳達峰、碳中和技術的成熟程度，促成差別化碳價，并激勵低碳、零碳或負碳的技術創新。