新形勢下煤礦托管模式發展思考

朱可尚，張蕾欣

(1.中國石油化工集團有限公司，北京市朝陽區，100728；2.應急管理部信息研究院，北京市朝陽區，100029)

為滿足經濟社會能源消費的需求，我國煤炭年產能不斷提升，繁榮的市場環境吸引了大量的非煤企業及社會資本的關注，我國煤炭行業投資趨勢呈現了多元化和規模化發展，特別是2010年我國推出煤炭礦業權審批管理改革政策，煤炭礦業權實現了依靠市場化手段的自由競爭。由于煤礦生產經營具有極高的專業性，同時安全生產問題又是焦點問題，煤礦專業化托管運營在這樣的背景下得到快速發展[1]，圍繞煤礦開采等環節的托管模式在內蒙古、山西、陜西等西部煤炭資源富集地區被大量運用。煤炭整體托管有利于促進煤炭行業的市場化發展，也為小型煤炭企業或非煤礦投資企業充分利用外部優勢資源提供了路徑，有助于整體提升其專業生產能力與安全管理水平，有效防范和遏制煤礦重特大事故。

煤礦托管屬于企業生產服務外包范疇[2]，是實現加強煤礦生產安全的重要監管監察模式，同時是第三方共享外包服務的開發模式之一。當前煤礦托管研究主要集中在托管的模式、風險和案例實踐3個方面。模式研究方面，劉文崗等[2]探討了服務外包模式，溫紀凱[3]分析了煤礦瓦斯治理托管服務模式，白云林[4]和高峰等[5]研究了托管煤礦安全管理模式；風險方面，劉曉東等[6]梳理了小煤礦托管風險問題，王霞[7]辨識了煤礦托管的法律風險，李志強[8]總結了托管煤礦財務風險；實踐分析方面，有研究者結合具體托管煤礦進行了經驗總結，例如，天欣煤礦[9]、瑪納斯白楊溝煤礦[10]、崔木煤礦[11]、桑樹坪煤礦[12]、西山礦業煤礦[13]等。隨著煤炭行業工程科技的不斷進步[14]，開采條件越來越復雜，安全管理要求越加苛刻，綠色礦山、智慧化煤礦等新的建設要求等倒逼煤礦生產轉向高質量發展，煤礦托管改革和管理模式優化成為亟待解決的問題。鑒于煤炭行業發展的新形勢，本文在梳理煤礦托管現行政策的基礎上，針對煤炭行業發展的趨勢變化，重點闡述發展中的挑戰，并提出應對舉措及其建議。

1 我國煤礦托管制度現狀分析

為提高小型煤礦技術、裝備和管理水平，2013年國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》(國辦發〔2013〕99號)，鼓勵小型煤礦進行托管，成為最早的托管管理指導性政策；隨后，原國家安全生產監督管理總局、國家煤礦安全監察局發布了《關于加強托管煤礦安全監管監察工作的通知》(安監總煤監〔2015〕15號，簡稱15號文)，明確了以安全管理為核心的托管管理內容，加強了對托管煤礦的監管、監察；2019年10月，原國家煤礦安全監察局局務會議審議通過了《煤礦整體托管安全管理辦法(試行)》(煤安監行管〔2019〕47號，簡稱47號文)，進一步加強和完善了托管管理及其安全監管監察規范。根據新試行的托管政策辦法(47號文)，煤礦托管的定義也調整為煤礦整體托管安全管理，并明確要求煤礦托管須采取整體的托管方式。

表1對比分析了先后出臺的15號和47號文件在我國煤礦托管管理辦法的主要變化與管理趨勢，特別是在托管對象的范疇和條件、煤礦托管主體資格要求、禁止托管情形的要求上更加嚴厲，而在合同管理、安全制度建設、人才培訓和失信管理等方面，更加全面、深入地規定了管理的具體內容和核心工作，突出了問題導向和制度建設導向，新管理辦法為煤礦生產服務外包優勢資源的準入、安全生產專人專業管理、規避集體責任風險等方面提供了有效指導。總體上，托管管理制度的重心轉向全面提升煤礦整體托管水平的安全質量管理，也逐步實現了從方向上、思路上的引導向實際問題、發展趨勢的解決管理方案建設與完善的轉變。

表1 我國煤礦托管管理辦法對比分析

續表1

2 新形勢下煤礦托管面臨的新問題與新挑戰

目前，全球范圍內正在經歷一場基于創新引領驅動的重大科技革命和產業變革，當前我國礦井信息化、自動化建設水平大幅提高，煤炭企業科技創新能力不斷加強，在綠色礦山建設、智能化與科技引領發展的新形勢與新變化下，聚焦煤礦托管管理的轉型發展問題，實現持續推動煤礦托管管理的高質量發展，需要全面分析當前存在的問題和將面臨的挑戰。

2.1 綠色礦山與生態文明建設

根據“綠水青山就是金山銀山”理念，煤礦需要持續推進礦區生態環境修復治理，全面提升礦區生態環境質量；同時，為加強礦業領域生態文明建設，加快礦業轉型和綠色發展，國土資源部等6部門聯合印發了《關于加快建設綠色礦山的實施意見》，要求加快綠色礦山建設進程，基本形成綠色礦山建設新格局，生產礦山加快改造升級，實現逐步達標的整體目標。托管煤礦同樣需要積極開展綠色礦山的創建工作，需要從改善礦區環境、優化資源開發方式、提高資源綜合利用、加強節能減排等方面全面推進礦山建設任務，當前托管模式和合同管理中對于綠色礦山建設任務的責任規定不明確，實施主體、投資和管理等歸屬問題存在爭議，同時委托方和承托方缺乏綠色礦山實踐經驗，引入第三方托管仍屬于空白領域，綠色發展趨勢在當前管理辦法中并未涉及。

2.2 智能化礦山與數字化建設

當前迎來了以信息產業為主導的經濟發展新時期，數字化轉型既是全球企業轉型的大趨勢，也是助推我國煤炭企業高質量發展的重要途徑。煤炭行業正處于安全信息化與生產自動化高速融合發展的機遇期，以數字化、智能化為變革動力將進一步提升煤炭托管企業的核心競爭力。近年來，我國煤炭工業智能化煤礦建設步伐不斷加快，自動化開采設備與煤礦機器人逐步開展應用。2020年，八部委聯合印發《關于加快煤礦智能化發展的指導意見》，并啟動了首批71家智能化示范煤礦建設項目。目前智能化煤礦核心集中在煤炭生產系統，但承托方對于智能化示范建設缺乏動力，同時也缺乏智能化示范建設能力，缺乏成熟經驗及智能化建設技術標準與規范的一般性引導；此外，市場上智能化技術裝備不成熟，可參考、復制的成功經驗不足。同時根據當前托管管理辦法，主要生產設備出資方傾向于委托方，亟待解決委托方“買什么”與承托方“怎么用”的協同問題。托管的最大優勢是借助承托方專業管理優勢資源，而在智能開采新的需求下，當下原承托方可能大比例的失去托管資質，達不到托管新的要求。

2.3 自主創新與技術引領發展

《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出，要堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。堅持創新驅動發展，加快煤炭企業現代產業體系建設，自主科技創新也是引領煤礦托管企業發展的第一動力。同時，煤炭企業正在經歷從傳統礦產開采向綠色開發與智慧生產的科技轉型階段，基于煤炭開采、礦區生態修復和企業數字化管理的科技創新將是未來煤炭企業的最核心任務。在托管模式下，一般情況下委托方不具備專業技術的基礎，或跨行業難以涉及；而承托方在托管模式下針對托管煤礦的科技創新投入有限，對科技創新管理和投入不足，高技能人才嚴重儲備不足，當前托管人才隊伍已無法滿足智能化操作和維護需求。此外，部分承托方雖具有先進的智能化建設技術，但因為技術壁壘、技術輸出問題，無法應用在托管煤礦。

3 新形勢下煤礦托管的發展研判與建議

3.1 新形勢下煤礦托管的發展研判

面對行業發展需求，傳統托管制度劣勢已逐漸凸顯，合理謀劃煤炭托管的高質量轉型與優化措施成為亟待解決的問題，基于新形勢下我國煤礦托管領域面臨的問題與挑戰，特別是智能化煤礦建設的不斷推進與數字化技術的成熟應用，未來煤礦托管模式的發展將逐漸從共建的初級階段轉向專業化、統一管理的高級發展階段。具體發展研判如表2所示。

表2 煤礦托管發展階段劃分

(1)探索階段(2021-2025)：本時期是煤礦委托方與托管方的共建階段，共同應對煤礦智能化建設和綠色發展等新要求，該階段需要建立動態管理的應對策略，加強制度建設和管理方法變革。

(2)提升階段(2026-2035)：智能化煤礦建設進入規劃推廣應用期，煤礦運用的數字化管理更加專業化，托管模式將進入到智慧采煤全面高質量發展時期，該模式可能成為煤礦運營管理的廣義范式。

(3)高級階段(2036-2060)：隨之煤炭生產高度的自動化、智慧化，煤礦開采與經營進入到數字化控制階段，生產運營全面進入“無人化”的統一管理時代，煤礦托管方從“人”轉向“機器”或“管理機器的人”，托管模式將衍變為“萬物互聯智慧管理”的高級階段。

3.2 新形勢下的煤炭托管制度建設的建議

3.2.1 新形勢下的煤礦托管現行管理制度建設

表3給出了我國煤礦托管管理制度改革建設的目標與重點任務建議。首先，結合生態文明和智能化煤礦的建設需求，現行的托管管理辦法中需要增加對托管主體資格的新要求、將新形勢下煤礦未來發展需求全面納入煤礦托管范疇，加強新需求下托管模式雙方的責任與權限，協同推進綠色礦山、智能化煤礦建設工作。注重管理方法時效性與新需求變化的關系，建立階段性分時多元的動態管理制度，加強管理制度編制的能力，形成長效的專家編制管理制度。

3.2.2 新形勢下的雙向績效考核管理制度建設

現行管理辦法下采用了主要生產活動的完全托管，該模式下企業戰略發展、人力資源管理、科技創新等方面還需要雙方共同管理，需要加強托管合同管理對相關方面的責任與權限界定，建議全面引入績效考核管理制度。一方面，承托方托管績效內容和配合發展考核；另一方面，增加對委托方在輔助管理、規劃建設等方面的考核，通過經濟的獎懲實現共同管理效率的提升，注重共同發展和共同利益指標的考核管理，實現統一協調的激勵機制。

表3 新形勢下我國煤礦托管管理制度建設目標與重點任務建議

3.2.3 新形勢下的協同共建長效機制建設

基于雙方的企業文化和發展理念，尋求適合的長期合作伙伴，將定期合同轉換為永久合同，讓委托方與承托方雙方成為利益共同體，避免短期內合作失效問題，協同機制內容包括托管人員在雙方企業輪崗機制、共建管理辦公室和交流機制、科技創新合作制度、引入第三方績效制度、建立合作風險預警機制等，全面創建良好的信任與合作關系，營造友好積極、合作交融的托管企業共建文化。

4 結語

我國煤礦托管管理制度建設不斷完善，但當前新技術變革、能源領域發展趨勢不斷加快，新形勢下行業管托制度的更新、委托方與承托方雙向管理及協同發展是核心問題。本文針對新形勢的主要挑戰給出了應對建議，為行業、托管雙方企業提出了轉型發展的思路。在面臨挑戰的同時，未來煤礦托管模式推廣也將迎來重大機遇，現階段亟待建立健全煤礦托管管理體系和技術標準，形成綠色礦山、智能化煤礦的托管示范建設等。