跟蹤審計(jì)在保障性安居工程的應(yīng)用研究

孫磊，劉鈞恒 （吉林建筑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130118）

1 相關(guān)政策文獻(xiàn)概述

習(xí)近平總書記在2018年5月23日中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“各地區(qū)各部門特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要積極主動(dòng)支持配合審計(jì)工作，依法自覺接受審計(jì)監(jiān)督，認(rèn)真整改審計(jì)查出的問題，深入研究和采納審計(jì)提出的建議，完善各領(lǐng)域政策措施和制度規(guī)則。”跟蹤審計(jì)不僅是對(duì)政策的執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)，而且還要針對(duì)政策的制定進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而吸取跟蹤審計(jì)的反饋意見來完善政策的制定，這樣不僅可以提升我國的治理能力，而且可以使我國治理體系更加完善，達(dá)到良性循環(huán)的效果，為我國基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)[1]。

自“十一五”國家提出保障性安居工程政策到“十二五”規(guī)劃提出“建設(shè)城鄉(xiāng)保障性住房(含棚戶區(qū)改造)3600萬套到2015年覆蓋率達(dá)到20%”，再到如今的“十四五”規(guī)劃中提到“有效增加保障性住房供給，完善長(zhǎng)租房政策，擴(kuò)大保障性租賃住房供給”。可見，我國的保障性安居工程建設(shè)初見成效，但其中也包含不少的問題。由于保障性安居工程項(xiàng)目的建造時(shí)間長(zhǎng)，涉及面廣、環(huán)境復(fù)雜變動(dòng)大，很有可能滋生貪污腐敗的問題，從而導(dǎo)致政府的相關(guān)政策無法惠及于民生。所以保障性安居工程的跟蹤審計(jì)更是重中之重。

劉春慧、張倩(2020)認(rèn)為政府投資作為惠及人民的工程項(xiàng)目立項(xiàng)、專項(xiàng)資金使用、招投標(biāo)、施工質(zhì)量等方面，存在的問題貫穿建設(shè)工程項(xiàng)目的全過程，應(yīng)實(shí)行跟蹤審計(jì)予以監(jiān)督[2]。趙彩虹(2015)指出：對(duì)保障性住房進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，不僅能夠全面了解工程建設(shè)的真實(shí)實(shí)施情況，而且能夠認(rèn)識(shí)工程項(xiàng)目建設(shè)中的不足之處，能對(duì)資金使用情況與政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行客觀地評(píng)價(jià)，能夠保證惠民政策落實(shí)到位[3]。周原(2014)認(rèn)為對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施的跟蹤審計(jì)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目從決策立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收交付使用全過程經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況的最有力的審查監(jiān)督[4]。

跟蹤審計(jì)是從工程項(xiàng)目的立項(xiàng)到竣工的全過程進(jìn)行具體分塊，再進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)的過程，其次保障性安居工程作為國家政策性投資項(xiàng)目，其政策的制定和落實(shí)受到政府的監(jiān)督和廣大人民的關(guān)注，也將成為重點(diǎn)審計(jì)的項(xiàng)目之一。

2 保障性安居工程審計(jì)現(xiàn)狀及問題

保障性安居工程屬于大型政府投資型項(xiàng)目，我國大型工程建設(shè)雖然取得了有目共睹的成績(jī)，但在工程審計(jì)方面大部分工程采用的審計(jì)方式為竣工結(jié)算審計(jì)，由于竣工結(jié)算審計(jì)為事后審計(jì)，審計(jì)開始時(shí)工程項(xiàng)目已經(jīng)完工，審查的資料經(jīng)常出現(xiàn)信息不對(duì)等，這給審計(jì)的取證不僅增加了負(fù)擔(dān)，而且對(duì)工程項(xiàng)目缺乏時(shí)效性。存在事后審計(jì)不能及時(shí)對(duì)隱蔽工程的質(zhì)量有效保障、對(duì)工程的風(fēng)險(xiǎn)有效應(yīng)對(duì)、對(duì)工程的成本有效控制等問題。

通過相關(guān)文獻(xiàn)可以看出，大部分學(xué)者認(rèn)為對(duì)保障性安居工程進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)是對(duì)政策型建設(shè)項(xiàng)目從人員資格審核到住房分配回訪的全覆蓋，對(duì)資金使用效率進(jìn)行檢查、對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)應(yīng)對(duì)，對(duì)保障性安居政策執(zhí)行效果進(jìn)行客觀地評(píng)價(jià)。同時(shí)，將跟蹤審計(jì)的全過程項(xiàng)目的建設(shè)劃分為工程開始前(事前)、工程進(jìn)行中(事中)、工程竣工后(事后)分階段有重點(diǎn)地進(jìn)行審計(jì)[5]。

然而政府作為政策決策層，不能直接參與到建設(shè)項(xiàng)目活動(dòng)中，這就有可能使建設(shè)單位、施工單位以及監(jiān)理單位進(jìn)行合謀。從而可能會(huì)出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)工程質(zhì)量差、建設(shè)造價(jià)高、施工管理水平低等問題，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行效率低。

2.1 保障性安居工程事前審計(jì)不充分

由于傳統(tǒng)的工程審計(jì)大部分是竣工結(jié)算審計(jì)，對(duì)已經(jīng)完成的工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，但保障性安居工程建設(shè)直接影響到老百姓的幸福感，也是國家政策是否落實(shí)到位最直觀的體現(xiàn)。在保障性安居工程中不僅要保證工程質(zhì)量，而且事前審計(jì)中的住房分配、資格審查和提交材料的真實(shí)性是審計(jì)人員容易忽略的問題。此類問題往往體現(xiàn)在弄虛作假，有些不法分子會(huì)利用社會(huì)關(guān)系以及利益輸送來達(dá)到自己占取合格名額的目的，這樣單方造假往往會(huì)在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，但是一旦兩者達(dá)成某種“默契”往往容易忽略[6]。這樣就使該獲得政策優(yōu)惠的人沒有得到，最終導(dǎo)致政策毫無意義。所以作為國家政策優(yōu)惠及老百姓的工程建設(shè)項(xiàng)目首先要做到實(shí)施方案公正、過程透明合理、流程合法規(guī)范。

2.2 審計(jì)機(jī)構(gòu)資質(zhì)評(píng)價(jià)體系不完善

隨著在工程項(xiàng)目中運(yùn)用審計(jì)的思想不斷形成，再加上政府部門對(duì)審計(jì)職能更加重視，社會(huì)對(duì)審計(jì)的需求也在急劇升高。但具有服務(wù)質(zhì)量較高的審計(jì)團(tuán)隊(duì)并不多，如若不了解審計(jì)的職能，對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的選擇便是盲目的，往往業(yè)主認(rèn)為審計(jì)只是凌駕于監(jiān)理之上，對(duì)最后的竣工驗(yàn)收加上一道防線，這種盲目會(huì)導(dǎo)致在選擇審計(jì)機(jī)構(gòu)的環(huán)節(jié)上具有一定的偏差。業(yè)主在進(jìn)行審計(jì)機(jī)構(gòu)的選擇上是運(yùn)用招投標(biāo)的方式，業(yè)主也會(huì)把注意力一般都放在項(xiàng)目投標(biāo)書的價(jià)格上，并不關(guān)心投標(biāo)文件中審計(jì)職能包含的內(nèi)容上，這就導(dǎo)致審計(jì)機(jī)構(gòu)不愿意在服務(wù)質(zhì)量上進(jìn)行提高，反而那些提供高質(zhì)量的審計(jì)團(tuán)隊(duì)無法生存[7]。這將導(dǎo)致審計(jì)無法得到良性的發(fā)展。

2.3 尋租行為風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足

保障性安居工程作為一種政策性公共產(chǎn)品，投資人雖然是政府，但實(shí)際上的業(yè)主是政府資金的委托代理人，再由業(yè)主以招投標(biāo)的形式對(duì)監(jiān)理和承包商進(jìn)行選擇，由于現(xiàn)有工程項(xiàng)目大部分為竣工結(jié)算審計(jì)，在工程項(xiàng)目施工過程中審計(jì)并沒參與，所以很有可能會(huì)出現(xiàn)“尋租”行為。在工程中的“尋租”行為，是指在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，某些企業(yè)或個(gè)人利用自己手中所掌握的資源獲取非生產(chǎn)性的非法盈利。其主要表現(xiàn)為某些施工單位為通過竣工驗(yàn)收向業(yè)主及監(jiān)理行賄，由于竣工審計(jì)后滯，工程項(xiàng)目也已完工，給業(yè)主與施工單位、監(jiān)理單位合謀，騙取利益的機(jī)會(huì)。

3 跟蹤審計(jì)在保障性安居工程的優(yōu)越性

在工程項(xiàng)目實(shí)施的過程中，全過程跟蹤審計(jì)作為一種預(yù)先進(jìn)入的動(dòng)態(tài)審計(jì)具有一定的預(yù)防性，再加上審計(jì)的內(nèi)容全面和能夠獲取第一手資料，不僅能夠保障審計(jì)材料的真實(shí)性，而且能以較低的成本完成審計(jì)目標(biāo)，幫助工程降低風(fēng)險(xiǎn)，為工程實(shí)現(xiàn)預(yù)期的功能效果提供有力保障。

3.1 確立工程審計(jì)目標(biāo)，突出跟蹤審計(jì)重點(diǎn)

首先，要對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，審計(jì)人員需要了解到當(dāng)?shù)卣诒Ｕ闲园簿庸こ谭矫娉雠_(tái)的相關(guān)政策，能夠直接了解到關(guān)于保障性安居實(shí)用的人群指標(biāo)，以及保障性安居工程在外觀、質(zhì)量和是否環(huán)保的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)。其次，在保障性安居工程中運(yùn)用跟蹤審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員要對(duì)工程階段性審計(jì)目標(biāo)以及工程項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)做到心中有數(shù)。所以在跟蹤審計(jì)開始之前對(duì)保障性安居工程項(xiàng)目做一個(gè)階段性的劃分。最后，對(duì)容易出現(xiàn)問題的階段進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。針對(duì)弄虛作假問題，挖掘問題的根源：如是技術(shù)問題責(zé)令整改，對(duì)整改的結(jié)果要進(jìn)行回檢，屢教不改的上報(bào)政府有關(guān)部門進(jìn)行督查；如是法律問題，存在故意造假、貪污等問題，直接上報(bào)國家司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

3.2 構(gòu)建審計(jì)機(jī)構(gòu)資質(zhì)評(píng)價(jià)體系，健全法律法規(guī)

隨著審計(jì)越來越多的應(yīng)用在工程項(xiàng)目中，對(duì)于審計(jì)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)評(píng)價(jià)體系仍然很混亂，導(dǎo)致在選擇審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)，不能真正了解審計(jì)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，所以應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的審計(jì)機(jī)構(gòu)在公司誠信、人員配置、審計(jì)的工程量的大小，以及業(yè)主滿意度等方面進(jìn)行考量，設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的評(píng)價(jià)體系，更好地為工程項(xiàng)目的完成提供服務(wù)，而不是單純地在招投標(biāo)的價(jià)格上進(jìn)行選擇。就保障性安居工程而言，由于跟蹤審計(jì)介入的時(shí)間早、工作量大、信息采集環(huán)境復(fù)雜，所以一個(gè)高效率、高品質(zhì)的審計(jì)團(tuán)隊(duì)，會(huì)對(duì)項(xiàng)目高質(zhì)量的完成提供有力保障。在健全法律方面，吸取以往完工工程經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于其中所出現(xiàn)問題進(jìn)行總結(jié)，鑒定責(zé)任方，完善有關(guān)的法律法規(guī)，來避免問題的再發(fā)生，使跟蹤審計(jì)的應(yīng)用更加完善[8]。

3.3 采用博弈論模型，增強(qiáng)尋租風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

3.3.1 審計(jì)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位博弈的模型假設(shè)：

①參與方：審計(jì)機(jī)構(gòu)(A)，建設(shè)單位(B)；

②參與方的策略集合：審計(jì)機(jī)構(gòu)[上報(bào)，不上報(bào)]，建設(shè)單位[整改，不整改]；

③假設(shè)跟蹤審計(jì)提出的問題對(duì)工程項(xiàng)目而言均為有效正確性意見，跟蹤審計(jì)的成本為H，同時(shí)上報(bào)的審計(jì)意見成立，作為獎(jiǎng)勵(lì)審計(jì)還可獲取KH(0＜K＜1)，而建設(shè)單位也有兩種選擇分別為“整改”和“不整改”，當(dāng)建設(shè)單位選擇“不整改”時(shí)，說明建設(shè)單位與監(jiān)理單位以及施工單位構(gòu)成了合謀體，也將進(jìn)行的“尋租”行為，建設(shè)單位自然會(huì)收到利益L，但是要是被發(fā)現(xiàn)則會(huì)受到懲罰為hL(h＞1)。

審計(jì)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位博弈的模型假設(shè)表

所以當(dāng)B的策略為“不整改”時(shí)，A若選擇“上報(bào)”收益為KL-H，A若選擇“不上報(bào)”收益為-H，所以A都會(huì)選擇“上報(bào)”，而B必須選擇“整改”。

3.3.2 博弈模型分析

跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)不光只是過程全面、介入的時(shí)間早等特點(diǎn)，最主要的特點(diǎn)還是對(duì)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，體現(xiàn)在事中審計(jì)過程中對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，防范“尋租”行為的發(fā)生。在保障性安居工程施工開始前,政府需要委托建設(shè)單位來進(jìn)行對(duì)工程項(xiàng)目的管理，同時(shí)政府委托審計(jì)機(jī)構(gòu)來對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，所以政府分別與業(yè)主和審計(jì)機(jī)構(gòu)形成了委托代理關(guān)系，由于是政府委托的審計(jì)機(jī)構(gòu)，所以審計(jì)機(jī)構(gòu)遇到問題可直接向政府匯報(bào)，這既保障了審計(jì)的獨(dú)立性，又使跟蹤審計(jì)特點(diǎn)發(fā)揮作用。而監(jiān)理單位、施工單位還是由建設(shè)單位組織，以招投標(biāo)的形式進(jìn)行選擇，跟蹤審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督[9]。如下圖所示。

博奕模型

根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)章制度，不允許審計(jì)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行事中審計(jì)時(shí)直接干涉到工程項(xiàng)目的建設(shè)中，審計(jì)機(jī)構(gòu)提出審計(jì)的整改意見只能跟建設(shè)單位對(duì)接，而建設(shè)單位也會(huì)權(quán)衡審計(jì)意見，選擇“整改”和“不整改”。當(dāng)審計(jì)機(jī)構(gòu)獲得建設(shè)單位“整改”的回饋時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)則不需向政府上報(bào)；但審計(jì)機(jī)構(gòu)接收到建設(shè)單位“不整改”的回饋時(shí)，則將整改意見上報(bào)給政府，由政府權(quán)衡利弊作出決策[10]。這就使審計(jì)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位形成了博弈。

在上述的模型中可以了解到，在某種意義上跟蹤審計(jì)避免了“尋租”行為的發(fā)生，其根源在于對(duì)跟蹤審計(jì)的獎(jiǎng)勵(lì)與對(duì)建設(shè)單位的懲罰，但同樣體現(xiàn)在工程項(xiàng)目中運(yùn)用跟蹤審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，能在工程項(xiàng)目中及時(shí)地預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

4 結(jié)語

通過對(duì)上述問題的研究，可以了解到跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，可以大致概括為參與時(shí)間早、覆蓋面廣、審查信息真實(shí)可靠、具有一定的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作用，能夠使保障性安居工程更好地達(dá)到預(yù)期效果和功能，但在相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)方面，仍不利于跟蹤審計(jì)的發(fā)展，完善相關(guān)法律法規(guī)以及審計(jì)機(jī)構(gòu)人員配置，能夠更好地為工程項(xiàng)目提供服務(wù)。本文由于是針對(duì)某一工程項(xiàng)目中的審計(jì)提出的一些問題，所以具有一定的局限性。隨著跟蹤審計(jì)在建筑業(yè)的發(fā)展，對(duì)政府投資工程項(xiàng)目具有一定的借鑒作用。