不動產登記制度下如何完善不動產測繪工作

蔣姍姍

摘 要： 2015年3月以來，中國實行了全國統一的不動產登記結構。本文針對當前系統的復雜性、困難性和局部差異性，闡述了該項目的目標和措施。此舉標志著不動產法規和管理取得了重大進展，符合《中華人民共和國物權法》（2007年）等法規明確規定的流線注冊愿景。然而，在這無疑是積極的改革中，目前物權法與物權登記之間不明確的關系卻被忽視了。本文件參考了英格蘭、蘇格蘭和澳大利亞的比較材料，指出了一些懸而未決的問題，這些問題將對整個不動產登記冊的完整性和可靠性產生嚴重影響，特別是在欺詐和偽造的情況下。

關鍵詞：不動產登記制度 不動產測繪 環節優化

引言

2014年11月，中國國務院發布《中華人民共和國不動產登記暫行條例》。李克強總理簽署《中華人民共和國不動產登記暫行條例》 ，從2015年3月1日起實施，計劃在3年內建立全國統一的不動產登記制度。2015年3月26日，國土資源部正式發布了《實施細則》草案，征求公眾意見。會議在30天后結束，最終的實施細則預計隨時生效。這一正在進行的管理和實施過程，可能是中國十年統一不動產注冊結構建設的又一重要步驟。2007年頒布的《中華人民共和國物權法》明確闡述了這一目標。該法第10條規定，國家對不動產實行統一登記制度。但是，這種登記制度的范圍、組織機構和方法由未具體規定的“法律、行政法規”管轄?！?014年暫行條例》是迄今為止最符合這一描述的實質性條例。本文將分析現行的登記結構以及《暫行條例》在實現不動產統一登記目標方面的進展。確定不動產登記結構基本價值和政策的許多關鍵問題沒有得到答復，或者更確切地說，在已經開始的執行進程中沒有提出這些問題。借鑒比較法的材料，本文試圖確定不動產登記框架的關鍵不確定性。由于對登記的某些核心原則和效果關注甚少，任何司法管轄區實施新的財產登記結構似乎都令人不安，更不用說可能成為世界上最大的財產登記結構了。

一、我國不動產物權登記制度概述

為了了解《暫行條例》可能在該領域產生的影響，有必要對現行的不動產各種權利登記制度有所了解。可以公平地說，中國現有的體制是高度分裂的，大量重復的，并且在國家的不同地區有很大的差異。

應該指出的是，根據中國法律，大多數土地是國家所有。只有部分農村土地，包括部分森林、草原、沼澤地等，經法律、法規批準，才能歸本地區農村人口集體所有。就土地權而言，任何個人或組織所能擁有的最大權利是在特定期限內，如五十年或七十年內使用土地的權利，可根據使用性質延期。在這種背景下，在土地使用權方面，《中華人民共和國土地管理法》為分割登記安排提供了最清楚的例子。農村人口集體所有的土地，無論是農業用地還是非農業用地，均由縣級政府登記。其他組織或者個人使用的土地，由縣級以上地方政府劃撥。

二、我國不動產物權登記制度發展現狀

在實踐中，國土資源部委托北京市國土資源和住房管理局進行登記。因此，政府的最高三級行政層都被賦予管理土地登記的法定權力，從而在登記的各個方面都產生了可考慮的變化。此外，雖然土地使用權是由地方政府登記為主要實體，但土地的一些補貼權，如抵押權和地役權，只由同一政府的國土資源管理部門登記。

登記結構的更大分工不僅體現在政府各級和各部門，而且體現在土地和建筑物之間?！吨腥A人民共和國城市房地產管理法》正式將土地使用權登記和建筑物所有權登記分別劃歸不同的政府部門管理。另一方面，同一塊土地上的建筑物所有權由縣級以上政府建設和房屋管理部門登記。因此，任何普通的城市物業所有人，在涉及不動產的每一次交易中，都必須遵守兩個不同的政府部門的土地和建筑物的兩套單獨登記規則和程序。這種人為和不切實際地將實際不可分割的物品分開，不僅在每一筆交易，如出售或抵押，給當事方造成更大的不便和更高的費用，而且還造成行政和法律困難，如土地和建筑物登記給不同的個人或實體。雖然《城市房地產管理法》在技術上沒有規定，但是在2008年改制為現在的住房和城鄉建設部之前的幾個星期，原建設部發布的《建設用地登記辦法》規定，可以在這些土地上進行建設。19實際用于農業的土地通常產生承包經營權（承包經營權） ，根據《中華人民共和國農村土地承包法》需要縣級以上政府登記。20農業部后來發布了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》 ，進一步將這些登記責任擴大到鄉鎮政府。經國務院批準的使用權由國務院海事管理部門登記，國務院海事管理部門目前是國土資源部的下屬機構，因此，根據《中華人民共和國海域管理法》 ，海域使用權也單獨登記也就不足為奇了。國務院批準的使用權由國務院海事管理部門登記，國務院海事管理部門目前是國土資源國家海洋局的下屬機構。另一方面，地方政府批準的使用權由相關地方政府登記，可以是縣級、地級或省級，取決于使用權的規模。

三、不動產測繪工作在新制度下的進展與困難

政府計劃用三年時間在全國建立統一的注冊系統。一個信息共享和查詢平臺將在四年內投入運作。在過渡期內，根據原有法律或規章頒發的任何登記證書仍然有效。60. 隨著國家從中央政府到縣以下的一些重大變革的實施，這樣的時間尺度也許始終是一個具有挑戰性的目標。2015年3月1日，也就是《暫行條例》生效的那一天，江蘇省的徐州和瀘州都頒發了全國第一份新的不動產產權證書。國土資源部分別派部長和一名副部長前往徐州和瀘州慶祝這一盛事，成為頭條新聞。然而，真正的挑戰是將這些變化傳播到300多個地級區域，并且有2800多個縣級行政機關的官方新聞公報報道說，截至3月底，只有50個地級行政機關和101個縣級行政機關完成了統一登記的改組，分別占需要完成改組工作的16% 和4% 。到8月底，地級和縣級的數字分別迅速上升到105和532。盡管如此，據說該部對其最初設想在2015年底之前完成所有各級政府改組的背景所取得的進展感到不滿，顯然縣一級的政府改組在重新分配責任和重新部署人員方面存在相當大的困難。

在這方面，可以指出，推動統一和一體化的整個努力，雖然肯定比現有的混亂更為積極和進步，但是限制性和規定性過強，盡管一個廣大國家的地方行政機構多種多樣。例如，《暫行條例》普遍堅持在縣級登記機關進行登記，可能不可避免地遇到這樣的現實，即中國一些較小的縣只占較大縣人口的一小部分。盡管如此，重組工作正在全面展開，大多數地區很可能完成，國土資源部將成為重組的推動力。

結束語

中國現行的不動產登記制度復雜、效率低下、過時，這是從三十多年的立法和行政歷史中分散出來的無數法律法規條文來解釋的。《暫行條例》無疑將成為建立現代統一的不動產登記制度的一個里程碑。盡管改革已經取得了進展，并將在適當時候取得進展，但可以看到，它在處理不動產登記和財產法之間的關系方面幾乎沒有作出任何努力。這方面的現行法律可能不夠充分，不適合精簡和現代化的不動產登記制度，特別是在善意交易的解釋或錯誤登記的賠償責任等領域。希望中國的立法者和政府能夠在這一重大改革項目的某個階段適時地將注意力轉向物權登記所依據的物權法的發展。

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云南省保山市隆陽區不動產登記中心 678000