農業生產托管補助實施效果分析

韓 青

農業生產托管是農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給農業生產性服務組織完成的農業經營方式。“十三五”以來，國家政策不斷強化對農業生產托管的引導和支持。2017 年至2020 年的中央一號文件先后強調了要“加快培育各類社會化服務組織”，發展“服務帶動型規模經營”，推廣“土地托管等服務模式”，將小農戶融入現代農業產業鏈。2021年中央一號文件繼續強調，發展壯大農業專業化社會化服務組織。自2017年以來，中央財政每年設立專項資金，支持開展以農業生產托管為主的社會化服務，主要目標之一是通過補助小農戶購買大宗農作物生產的關鍵及薄弱環節托管服務，引導農戶轉變生產經營方式，提高農戶經營效益。本課題組通過對地方政府農業農村部門和農業生產性服務組織的訪談及農戶的問卷調查，分析農業生產托管補助實施效果，并提出完善農業生產托管補助實施的幾點建議。

一、農業生產托管補助方式

從調研結果來看，各試點區托管補助主要采取了政府購買服務形式。從托管補助的環節來看，主要針對耕種防收等農業生產的關鍵環節和薄弱環節。先服務后補助是當前絕大多數省份采取的政府購買服務方式。具體流程如下：由各試點縣市主管部門確定補助環節，制定補助標準——公開招標，選擇服務主體——服務主體實施托管補助項目——政府組織第三方驗收，根據驗收報告公示作業情況和補助金額，無異議后把補助發放給服務組織和服務對象。如安徽省全椒縣將項目補助款按4:6的比例分別分配給服務組織和服務對象，也有的試點縣按照5 :3:2 的比例分別補給服務組織、農戶和村集體。福建省將補助資金不低于50%的比例通過農戶“一卡通”直接補助給被服務農戶。

二、農業生產托管補助實施效果

（一）托管補助對于農戶農業生產的節本增收、非農就業收入的提高及減貧起到了積極作用

首先，農業生產關鍵和薄弱環節托管補助有助于增加農戶托管積極性。深耕深松、農作物秸稈還田和有機肥施用等農業生產薄弱環節具有作業成本高、短期效益不明顯且公益性強的特征，農戶對以上環節的服務接受程度低，支付意愿不強。農業病蟲害防治作為農業生產的關鍵環節，技術要求高、勞動強度大，且作業時間點較多，與其他環節相比更可能將勞動力束縛在田間地頭。對農業生產關鍵和薄弱環節的托管補助可以降低該環節的服務價格，提高農戶的支付意愿。在當前種糧成本提升、比較收益下降以及非農就業機會增加的背景下，農戶接受關鍵和薄弱環節托管服務后可以大幅減少農業勞動時間，提高農戶托管的積極性。

其次，農業生產托管補助有助于農戶農業生產實現“三降兩減”。即服務組織通過農業生產托管補助項目支持統一采購降低農資成本、通過連片規模化生產降低農機作業成本、通過機械化服務降低農戶務農投入成本、通過綠色綜合防控技術減少農藥用量、通過測土配方施肥技術和新型肥料應用減少化肥用量。課題組對浙江嘉興市、湖南常德市和安徽宿州市591個農戶問卷調查發現，與未參與托管補助項目的農戶相比，參與農業病蟲害防治托管補助項目的農戶水稻打藥次數平均為3.6次，打藥次數平均減少1.3次，平均每畝化肥農藥等生產資料成本節約30元。小麥采取托管服務后，每畝節約生產資料和勞動力等投入為180元，每畝增產為6.4%，小麥每畝節本增收為234元。

再次，農業生產托管補助通過引導農戶接受農業社會化服務，加快農村剩余勞動力向非農領域轉移，進而增加農戶家庭非農收入。調查結果顯示，接受農業病蟲害托管補助的農戶與未接受補助之前相比，家庭年人均工資性收入增加1470元。

最后，農業生產托管補助帶動了當時的貧困戶脫貧。某些省份補助項目與產業脫貧工作緊密結合，支持當時的貧困縣經濟發展。如當時的國家級貧困縣陜西省白水縣新型農業服務組織與當時貧困村進行了產業扶貧對接，服務組織在為當時的貧困戶提供托管服務時，收取的服務費要低于市場價格或者無償提供服務。在特色蘋果產業發展中，向果農提供半托管、全托管模式拓寬農民增收渠道，提升農戶經營能力，帶動農戶脫貧致富。通過測算，托管后的果園，每畝可節約生產投入約600元，增產約800斤，參與項目托管的當時的貧困戶每畝果園增收為800-1200元。

（二）托管補助提高了服務組織的社會化服務能力和抵御風險能力

一方面，托管補助增強了社會化服務組織的服務能力。當前，我國農業社會化服務組織發育處于初級階段，經濟實力不足。小農戶分散經營導致服務組織的作業成本和組織成本相對較高，服務帶動能力較弱。托管補助會提高服務組織購買服務機械的意愿和能力，進而增強服務組織對農戶的服務能力。另外，托管補助增強了服務組織抵御市場風險和自然風險的能力。以病蟲害防治托管補助為例，2018年湖南省常德市突發大規模的二化螟病蟲害，導致為農戶提供全程防治的服務組織打藥次數和用藥量比以往年度要增加，從而增加了服務成本。政府借助托管補助資金購買農藥，無償提供給病蟲害統治服務組織為農戶提供防治服務，既降低了企業為農戶提供服務的成本，又避免了病蟲害突發事件給企業帶來的意外損失。

另一方面，托管補助降低了服務組織的服務價格，提高了其服務質量。調查發現，獲得托管補助的規模企業更容易擴大服務面積實現服務的規模經濟，服務成本隨之降低，向農戶收取的服務價格也相應降低。小規模企業主要的服務對象是本鄉鎮的農戶，獲得補助后，小規模企業服務面積的增加程度要小于規模企業。同時，由于托管補助往往是一次性的，缺乏持續性。因此，小規模企業往往選擇不降低服務價格。但是無論哪種規模的服務組織，獲得補助后，其服務質量、服務標準化和規范化程度都有所提高。

（三）托管補助培育了農業生產薄弱環節和小規模企業的服務市場

目前我國絕大多數省份農戶對耕種收環節的社會化服務接受程度較高，機耕和機收環節市場化水平已經達到80%以上。而深耕深松、工廠化育秧、病蟲害防治、秸稈還田、地膜回收和烘干倉儲等增收效果不明顯但外部經濟性較高的環節，農戶接受服務的意愿不高，市場化率不足30%。農業社會化服務業是微利行業，企業資金不足，農業服務機械更新換代快，增加了服務成本；從業人員的流動性強，服務主體機手難聘等因素限制了其快速、健康發展。通過托管補助項目的資金支持和技術扶持，服務組織特別是家庭農場、合作社和種植大戶等具有一定規模但缺乏農業現代化裝備的新型經營主體的經濟實力和服務技能得到加強。因此，托管補助從服務供給角度增加了服務組織的業務量和營業收入，提高了行業服務規范程度；從服務需求角度提高了農戶對農業社會化服務的接受意愿，增強了服務市場的發展活力。

（四）托管補助推動了農村經濟發展，提高了農業機械化水平和政府公信力

農業生產托管是小農戶和現代農業有機銜接的重要生產經營形式，因其不改變土地經營權和承包權、不改變土地的社會保障功能而有效地滿足了農戶現實的需要。托管補助對于發展農業機械化和農業生產標準化，提高農業生產配置效率，推動服務規模經營和農業綠色發展起到了重要作用。作為一項財政補助，托管補助促進了鄉村振興，提高了農民收入和政府公信力。但有基層農業農村部門反映項目的行政執行成本、組織成本和監管成本較高，有些試點縣承擔的農業生產托管項目周期僅為1年，項目設計上沒有強調連續性，帶來了一些政府和服務組織的短期行為。

三、優化農業生產托管補助的建議

（一）科學合理選擇補助環節，適當擴展經濟作物生產托管

托管補助要考慮不同生產環節服務的市場結構。在補貼環節選擇上，對于市場發育完善的環節減少政府干預，建議各地結合本地區實際，補齊現代農業建設短板，優先支持社會經濟效益高但市場供給不足的薄弱環節和關鍵環節生產托管。在補貼品種選擇上，堅持優先支持糧油棉糖等大宗農產品，提高小農戶從事大宗農產品生產的積極性，確保國家糧食安全。同時，各地可因地制宜圍繞當地重要農產品、品種主產區探索開展經濟作物托管服務，如新疆可探索棉花、貴州可探索茶葉等經濟作物的生產托管。

（二）完善托管補助績效考核方法，避免農業生產托管服務“壘大戶”

針對農業生產的某一薄弱環節和關鍵環節，建議以一個縣或者一個鎮為單位，建立補助試點，同時做到補助要有持續性。在項目實施過程中，制定完善的農業生產托管補助績效考核辦法，建立補助實施效果的獎懲制度。對承擔項目的試點區提出三個方面的關鍵考核要求：一是小農戶參加全程托管的比例提高了多少。二是農業生產薄弱環節購買社會化服務的比例提高了多少。三是試點區的農業生產性服務業增長了多少。需要特別注意的是，應保障小農戶在農業生產托管服務獲取渠道和服務內容的公平性，避免農業生產托管服務“壘大戶”現象。

（三）發揮村集體在托管補助實施過程中的組織優勢，降低托管補助項目行政執行成本

處于發展初期的農業生產社會化服務組織與農戶之間，由于彼此間缺乏了解，短時間內很難建立信任和合作關系，制約了農業社會化服務的快速發展。在新型農業經營主體社會化服務能力建設中，村集體“統”的功能被激活。村集體依據其地緣優勢，代表農戶與社會化服務組織溝通談判，進而使農民獲得更加優惠可靠的服務。另外，村集體可以有效發揮其信息優勢，補齊農業生產社會化服務短板，促進社會化服務資源有機整合，從而降低農業生產托管補助項目的行政執行成本。