農村集體經濟組織的基本特征與問題

張英洪 王麗紅 劉 偉

一、農村集體經濟組織的基本特征

農村集體經濟組織作為特別法人，有其鮮明的特征，主要體現在性質上的政治性、范圍上的社區性、地域上的唯一性、產權上的封閉性、成員上的身份性、功能上的綜合性等方面。

性質上的政治性。農村集體經濟組織雖然從名稱上看屬于經濟組織，但卻不同于一般的經濟組織，具有鮮明的政治屬性。首先，農村集體經濟組織是中國共產黨執政后從政治上將農民組織起來的組織載體，體現了黨組織領導農民實現執政目標的價值追求。其次，農村集體經濟組織既是我國實行社會主義土地公有制改造的產物，也是我國農村土地公有制的所有權行使主體。再次，農村集體經濟組織長期以來承擔農村社區有關基礎設施和基本公共服務供給的部分職責。最后，農村集體經濟組織與其他經濟組織不同之處，還在于目前不能適用《破產法》實行破產倒閉。

范圍上的社區性。農村集體經濟組織是在農村特定社區范圍內以集體土地所有制為基礎，以一個自然村（組）、行政村、鄉鎮為覆蓋范圍建立起來的社區型經濟組織，這與供銷合作社、信用合作社、專業合作社等合作經濟組織以及各類企業組織有明顯的不同。社區性是農村集體經濟組織的重要特征之一。

地域上的唯一性。農村集體經濟組織是一個以自然村（組）、行政村、鄉鎮的集體所有土地為邊界建立的地域性組織。在同一層級的鄉村地域范圍內，一般來說只能建立一個代表“農民集體”行使集體土地所有權的集體經濟組織，不存在與之并列競爭的另一個同層級的代行集體土地所有權的集體經濟組織。在特定的社區地域范圍內的同一層級，代行集體土地所有權的農村集體經濟組織具有唯一性。

產權上的封閉性。建立在土地集體所有制基礎上的集體經濟組織所有的集體產權具有明顯的封閉性特征，只有集體經濟組織成員才享有集體土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等權益，且權益只能在本集體經濟組織內部流轉，集體經濟組織成員以外的任何個人和組織都無權獲得土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權等。集體資產的集體所有制性質不同于共有制，集體資產只能由集體成員共同占有，可以明確集體成員的股份或份額，但不可將集體資產分割到個人。

成員上的身份性。集體經濟組織成員具有明顯的身份特征，其身份界定主要基于農業合作化歷史、農業戶籍、現實情況等因素。一般來說，集體經濟組織成員身份的取得方式有原始取得、法律取得和民主程序取得等途徑。例如，《廣東省農村集體經濟組織管理規定》界定的集體經濟組織成員身份，一是原人民公社、生產大隊、生產隊的成員，戶口保留在農村集體經濟組織所在地，履行法律法規和組織章程規定義務的。二是實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制時起，集體經濟組織成員所生的子女，戶口在集體經濟組織所在地，并履行法律法規和組織章程規定義務的。三是戶口遷入、遷出集體經濟組織所在地的公民，按照組織章程規定，經社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格等。集體經濟組織成員在集體經濟組織內享有平等的財產權利和民主權利。

功能上的綜合性。農村集體經濟組織不僅具有經濟功能，還具有基本公共服務供給、社區治理等綜合性功能。2016年12月26日中共中央、國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，要“發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用”。2020年11月4日農業農村部印發《農村集體經濟組織示范章程（試行）》第6條規定，農村集體經濟組織具有管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等職能。除此之外，一些農村集體經濟組織事實上還承擔農村社區公共產品供給、社區治理以及文化傳承服務等公共性職責。

二、農村集體經濟組織存在的主要問題

農村集體經濟組織誕生于上世紀50年代農業合作化運動時期，有近70年的發展歷史。雖然農村集體經濟組織在不同時期、不同領域發揮了重要的作用，但從總體上看，由于種種原因，農村集體經濟組織的改革與建設明顯滯后，存在的問題也比較突出。

地位不明。農村集體經濟組織雖然與基層黨組織、村民自治組織構成我國當代村莊最重要的組織框架，但長期以來，農村集體經濟組織的地位并不明確。一是法律地位不明。農村改革以來，《憲法》《村民委員會組織法》《農村土地承包法》《土地管理法》《物權法》《農業法》等法律都提到農村集體經濟組織，但我國至今缺乏《農村集體經濟組織法》等專門法律明確集體經濟組織的地位和作用。二是市場地位不明。改革開放以來，農村集體經濟組織長期缺乏法人地位，雖然《憲法》第十七條規定“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權”，但由于相關立法的缺失，農村集體經濟組織缺乏進入市場的法人資格，在社會主義市場經濟中缺乏應有的市場主體地位。直到2017年3月通過的《民法總則》才首次將農村集體經濟組織確定為“特別法人”。2020年5月通過的《民法典》進一步規定農村集體經濟組織為“特別法人”。但涉及具體實施落實特別法人的專門法律法規尚未跟上，農村集體經濟組織以市場主體身份進入市場的一些具體障礙并未消除。三是現實地位不明。在現實生活中，農村集體經濟組織的地位也很不明確，大多數集體經濟組織依附于基層黨組織和村民自治組織，不能正常獨立運行，其職能和作用常常被基層黨組織和村民自治組織取而代之。在經濟發達地區，一些集體經濟組織同時成立公司，且以公司的名義進入市場開展生產經營活動。

產權不清。自從農村集體經濟組織誕生以來，其產權的模糊性就始終存在。農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、流轉不順暢、保護不嚴格等問題突出，嚴重損害了集體經濟組織及其成員的財產權利。一是集體所有土地與國有土地權屬不清。集體土地與國有土地的邊界往往比較模糊，比如各類自然資源的邊界、城市與農村的邊界都比較模糊，而相關精細化的土地確權工作則長期滯后，致使集體土地所有權的強度明顯弱于國有土地所有權。二是農村集體經濟組織與其他組織的產權邊界不清。目前許多地方的農村集體經濟組織的資產經營管理工作主要由村“兩委”成員兼管，集體經濟組織與村委會的賬戶混用，部分鄉鎮集體經濟組織也沒有與鄉鎮政府分開設立賬戶。三是集體所有權主體界定不清。《憲法》和《土地管理法》等相關法律強調集體土地和其他集體資產歸農民集體所有，但農民集體是比較抽象的概念，缺乏具體的所有權主體的規定，從而造成了集體資產所有權歸屬主體的模糊性。

名實不符。農村集體經濟組織雖然有《憲法》和其他法律的規定，在政策上也得到不斷的強調與重視，但在許多地方，農村集體經濟組織可謂有名無實，或名不副實。有的地方在鄉鎮機構改革中將鄉鎮級集體經濟組織納入鄉鎮政府職能部門進行管理，集體資產轉為鄉鎮政府所有，有的地方取消了鄉鎮集體經濟組織機構，造成鄉鎮一級僅有集體資產賬面數據，而沒有集體經濟組織實體。一些地方的村級集體經濟組織更是名存實亡，“有牌子，沒組織”。有的村連集體經濟組織的牌子也沒有。不少農村集體經濟組織內部管理不規范、運轉不暢，沒有開展正常的經營、管理業務。有的農村集體經濟組織賬面上除了已經承包給農戶的承包土地數據外沒有其他經營性資產，除了上級有關部門撥付的建設資金外也沒有任何集體經營性收入。

履職不全。農村集體經濟組織具有“管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員”等職能，承擔著社區綜合性服務管理的多重職責。但長期以來，許多農村集體經濟組織并沒有充分履行有關法律和章程賦予和明確 的職責，沒有充分發揮應有的功能作用。一是在集體資產管理上不到位。許多農村集體經濟組織自身缺乏對集體資產進行管理的動力和機制，導致集體資產流失嚴重。二是在集體資源開發上不充分。不少集體經濟組織在集體資源開發利用上缺乏思路和辦法，要么放任自流，要么束手無策，要么開發無方。三是在集體經濟發展上不謀劃。在改革進程中之所以產生一些農村集體經濟“空白村”和“薄弱村”，雖然有多種因素所致，但與缺乏有能力的集體經濟組織帶頭人有很大關系。四是在集體成員服務上不盡責。農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是改革以來我國憲法確立的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石。但許多農村集體經濟組織幾乎沒有為集體經濟組織成員提供生產生活服務，導致集體經濟組織“統”的功能缺位。

經營不佳。我國農村集體經濟組織總體經營效益不佳。統計顯示，截至2019年底，在55.43萬個村中，沒有經營收益或經營收益在5萬元以下的“空殼村”有32萬個，占總村數的57.7%；經營收益5萬元以上的村23.5萬個，占總村數的43.3%。據調查，2019年北京市有1982個村級集體經濟組織收不抵支，占村級集體經濟組織的50.3%；全市村級集體經濟組織資產負債率為59.6%，其中鄉鎮集體經濟組織資產負債率為82.5%，村級集體經濟組織資產負債率為55.3%。