對破解土地流轉難題的思考

崔恩慶

莒南縣地處魯東南魯蘇交界處，是傳統的農業大縣。轄16個鎮（街），272個行政村（社區），918個自然村，108萬人口，耕地面積113.6萬畝。近年來，為促進耕地資源集約、集聚、集群高效開發利用，加快推進全縣農業產業化、規模化生產經營步伐，縣委、縣政府先后制定出臺了一系列關于土地流轉工作的政策性文件，同時縣級成立農村土地流轉服務中心，鄉鎮依托“三資代理服務中心”成立土地流轉服務站，各村設土地流轉信息員，形成縣、鎮、村三級土地流轉服務網絡，對加快全縣農村土地流轉起到了一定推動作用。

截至2020年12月，全縣農村土地流轉總面積達51.12萬畝，占耕地總面積的45%。其中，流轉給家庭農場的10.22萬畝，占流轉面積的20%；流轉給農民合作社的20.45萬畝，占流轉面積的40%；流轉給種植大戶的5.1萬畝，占流轉面積的10%；流轉給農業企業的15.34萬畝，占流轉面積的30%。土地流轉方式分為農戶自發流轉、通過服務平臺發布信息流轉、基層政府及村級組織引導流轉等。流轉后土地主要用于發展花生、紅薯、蔬菜、水果、茶葉等特色優勢農業產業。從統計調查數據看，目前全縣農村土地流轉速度還不夠快，規模經營的面積不夠大、戶數不夠多，農業產業化、現代化水平不高。

莒南縣土地流轉工作中遇到的問題

部分農民害怕失去生活來源，不愿流轉土地。莒南縣城鎮化水平整體不高，大部分鎮、村農民仍然以傳統農業生產為主，雖然種地不掙錢，但農民不愿意離開土地。他們認為只要有地種，就不怕沒有糧食吃，就不擔心飲饑挨餓，因為害怕離開土地失去生活來源，導致這部分農民不愿意流轉土地。

承包地塊零散細碎化，不便流轉。莒南縣大多數村莊在土地承包時，為平衡土地地力不均的問題，將土地劃分為上、中、下三個等級，有的村甚至分的等級更多，達到5—6個級差。特別是山區丘陵地帶的村莊，這種現象更為突出，每戶都分得幾個等級地塊中的若干面積，致使所分地塊面積都不大，導致地塊零散細碎。土地細碎化嚴重制約了農業規模經營，提高了耕作的難度和成本，也給土地流轉帶來不便。

土地流轉隨意性大，方式方法簡單。從這些年來的土地矛盾糾紛案件看，很多農戶法律法規觀念淡薄，農戶間的土地流轉存在較大的隨意性，口頭協議多、書面合同少。特別是農戶間互換方式的流轉行為，大部分沒有經過村委會備案，出租、入股等方式的流轉行為很多也沒有簽訂土地流轉合同，沒有第三方鑒證、建立臺賬及登記備案等。另外，流轉期限短，一年一簽的流轉方式占很大比例，嚴重制約了土地規模經營者的整體規劃和長遠規劃，發揮不出土地的最高效益。

農作物種植多樣化，分布零散。莒南縣是傳統的農業大縣，糧油作物有小麥、玉米、水稻、紅薯、花生、大豆等，經濟作物主要有水果、茶葉、板栗等，農業生產存在種植品種多樣化、分布不均的問題。土地成片流轉、連片經營的本意是種植同一種作物，方便機械化耕作，減少勞動成本，提高收入。但由于某一區域內涉及多種農作物，不利于土地流轉和現代農業技術的推廣應用，嚴重影響和制約了土地規模化經營水平。

優質農業項目招引難。由于農業投資大，見效慢，又面臨市場和自然雙重風險，目前，全縣引進農業開發項目并實實在在取得較好效益的不多。有的依賴性大，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的項目選擇不準，產業趨同；有的盲目追求規模，管理粗放。

進一步推動土地流轉工作的建議

強化宣傳引導。受土地資源限制，全縣大部分鎮、村人均耕地不足1.3畝，如果農民都停留在一畝三分地上，很難滿足現實生活的需要，也很難富裕起來。因此，縣、鎮兩級干部要從立足為民辦實事出發，加強土地流轉工作的引導，多形式、多渠道、積極穩妥地開展土地流轉工作，把土地流轉與農業產業結構調整有機結合起來，促進資源的合理配置，推動農業產業化發展。要廣泛開展以《農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》等法律法規為主要內容的宣傳工作，強化對農戶的宣傳引導，充分發揮農戶在土地流轉中的主體作用，讓廣大農戶擯棄過去的小農思想意識。村干部要深入村組，深入到農戶當中，通過效益對比，和老百姓算“種田賬”等方式，提高農民對土地流轉重要意義的認識，讓廣大農民群眾自覺投入到土地流轉中來。

強化管理規范。堅持依法、自愿、有償的原則，引導農戶開展土地經營權流轉，提高土地資源的整體效益。要加強農村土地流轉工作的管理和指導，規范土地流轉行為，做到公開、公平、公正。各鎮要嚴格貫徹落實上級工作部署和要求，統籌和指導轄區內農村土地流轉工作，審核轉入方是否具有農業生產經營能力，配合自然資源部門對流轉土地的用途進行監管，做好矛盾協調和處理。鄉鎮經管部門要加強對土地流轉雙方的管理，積極引導土地流轉雙方簽訂規范的流轉合同，對雙方的責、權、利作出明確規定。加強對流轉合同的審查、監督，及時辦理合同變更、解除和鑒證，規范合同的登記、立卷和歸檔。

強化為農服務。要積極為農民流轉土地提供中介服務，建立服務平臺，加快農村土地流轉和規模化經營進程。積極配合各級部門落實好農村就業措施，做好勞動力就業所涉及的各項服務工作。通過強化服務，促進就業，讓更多的農民從“土地”中擺脫出來，實現二次就業、二次創收，從而將更多的土地納入到連片流轉當中，推進土地集約經營，促進農業增產增效和農民增收。

強化經營主體招引。發展農業龍頭企業是推進現代農業發展、實現農業產業化經營的關鍵環節，也是推進農村土地流轉、連片經營的重要手段。因此，要把引進龍頭企業，培育壯大龍頭企業作為發展現代農業、促進土地流轉開發的主要途徑來抓。按照“圍繞產業引（扶）龍頭”的總體思路，結合莒南縣的資源優勢、產業優勢和產品特色優勢，積極引進扶持農產品加工企業，制定相應的優惠政策，促使其做大規模、增強實力、打響品牌、拓寬市場，讓龍頭企業把市場和農戶有機聯結起來，加速土地流轉進程，實現分散經營向規模化、集約化經營模式轉變。同時，鼓勵和引導農民發展各種經濟合作組織，提高農民的組織化程度，讓原本分散的土地流轉到新型經營主體手中，為實現土地連片經營，加快現代農業發展進程提供強有力的保障。

強化流轉政策保障。一是設立農村土地承包經營權流轉專項資金，對參與土地流轉的農業企業、農民合作社、家庭農場及種植養殖大戶等新型農業經營主體，按照規模比例給予一定補助，推動土地適度規模經營。二是加大財政投入力度。建立和完善農村就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，降低農民對土地的生存依賴性。三是金融機構要在符合信貸政策的前提下，為參與農村土地經營權流轉的龍頭企業、農民合作社、家庭農場和經營大戶提供積極的信貸支持。