興慶宮升級改造未批先建，曲江模式遭文物局“攔截”

南方周末記者 羅歡歡發自西安

曲江新區開發的大唐不夜城群雕。　南方周末記者　?　馮飛　?　圖

★陜西省文物局《關于興慶宮公園綜合提升項目有關事宜的復函》顯示，拒絕的原因在于“我局認為該項目上報前已動工并大部分完工”。

事實上，世界文化遺產不僅僅指文物本身，對它的保護還包括，“保證與周邊景觀風貌與文化遺存和諧一致”。

“曲江風”吹到了西安興慶宮公園。

2021年7月1日，興慶宮公園重新開門迎客。早上6點，已有上千人排隊等候入園。為了迎接即將在9月15日開幕的十四運會，擁有63年歷史的興慶宮公園早就由曲江新區管委會全面接手，首次進行升級改造。

在老西安人的抽屜里，總能找到那么幾張在興慶宮的留影。對他們來說，“兵馬俑太遠，城墻太悶”，童年最大的福利就是去興慶宮浪上一天。

在唐代興慶宮遺址上興建起來的興慶宮公園，不僅僅是西安人的“童年記憶”，還是唐長安城三大宮殿群之一。在李白的三首《清平調》末句，就提到了興慶宮的沉香亭——“解釋春風無限恨，沉香亭北倚闌干”。

標志性的草地和朱紅色的大門，成為“曲江美學”特有的文化符號。按這種美學風格被重塑的興慶宮公園毀譽參半，點贊者感慨環境整潔一新，“水綠了，廁所也干凈了”，也有人認為丟了原來韻味，成了千園一面的“曲江風”。

“改造后的興慶宮公園有著濃濃曲江風，成了曲江池興慶分池？”華商報在視頻號中直言不諱。

觀感上的差異還是小事，關鍵是，曲江改造興慶宮是未批先建。

未批先建，興慶宮“失去了審批的先決條件”

興慶宮公園共清理出十七座建筑遺址，除了沉香亭還有勤政務本樓、花萼相輝樓等等著名建筑。作為唐玄宗藩王時期的府邸，這里是陜西省重點文物保護單位。

根據文物保護法十七條規定，省級文物保護單位的改造方案需報國家文物局和陜西省政府審批同意，如今公園已經開園，而審批手續卻被打了一個死結。

曲江新區管委會曾提交過申請，但是陜西省文物局認為不具備上報國家文物局的審批條件。

陜西省文物局《關于興慶宮公園綜合提升項目有關事宜的復函》顯示，拒絕的原因在于“我局認為該項目上報前已動工并大部分完工”。

文件的落款時間是2021年6月14日，距離開園僅剩半個月。未批先建的事實也得到了陜西省文物局的確認，相關工作人員向南方周末記者表示，“沒有收到興慶宮公園上報的審批文件”。

西安市文物局是曲江文物保護審批需過的第一關，它審核同意后上報給陜西省文物局，再由省文物局上報到國家文物局。

2021年3月25日，西安市文物局對興慶宮的提升更新總體方案進行批復，認為“各項工作的審批和管理要求存在差異，該方案并未達到上報上級文物部門履行審批程序的深度。鑒于此，請貴委組織召開專家會，對該方案涉及的項目進行研究分類”。

誰也沒有預料到曲江會倒在第一關。對曲江情況稍有了解的人都清楚，西安市文物局局長孫超原來是曲江新區管委會副書記。

《興慶宮公園提升更新總體方案》中顯示，早在2020年12月1日到2021年1月26日，中國社會科學院考古研究所陜西第一工作隊就受曲江管委會下屬的曲江大明宮遺址保護辦公室建設局委托，對興慶宮公園進行了全面的考古勘探，并于在2021年1月26日出具了一份初步文勘報告。

與此同時，“項目聘請了工程院院士著名建筑設計大師張錦秋為興慶宮公園項目總顧問，建筑科技大學教授著名文物保護專家劉克成為遺址保護展示總顧問，中國社科院考古學家龔國強為考古工作現場顧問，并組織了多場專家座談會，完成了項目的初步規劃設計方案”。

接近曲江新區管委會的人向南方周末記者表示，真正讓文物局不滿的是，方案上報之前，施工已經開始。

曲江新區管委會后來再次提交了總體方案，可是一字未改。在回復函中，西安市文物局尷尬地表示，“經核查，你委本次提交的方案與我局3月25日提出建議的版本內容對比并無修改”。

第二封復函中一個微妙的細節是，西安市文物局對曲江新區管委會的稱呼從“貴委”變成了“你委”：“請你委對此工作高度重視，對該方案涉及的項目進行研究分類，必要時可組織專家會對相關方案予以指導，另行上報”。

直到2021年5月，西安市文物局才將曲江新區的整體提升改造方案報送給陜西省文物局。陜西省文物局經過現場核查發現，興慶宮公園已經大部分完工，失去了審批的先決條件。

早在2020年12月25日，興慶宮公園已經閉園改造。審批一事至今擱置，曲江新區管委會的一位工作人員對南方周末記者表示，曲江新區管委會也曾通過非官方渠道與國家文物局進行溝通，“沒有領導愿意來承擔這個風險”。

“文物法里面的相關規定報請相應部門批準，里面包含了兩個內容，一是方案的批準，一是施工的批準。沒有方案批準就擅自施工顯然是違背程序的?！甭尻柺形奈锟脊叛芯吭焊毖芯繂T劉斌向南方周末記者分析。

他介紹，省級保護單位修繕方案正常流程需要省文物局和國家文物局論證批準，然后才能開始招標施工，目的就是為了防止出現不符合文物保護要求的情況出現，“未批先建可能會對文物保護單位的本體、外觀，產生不可逆的破壞，甚至有可能造成文物保護單位本體的滅失”。

爭奪世界遺產守護權

64年前，興慶宮公園籌建委員會花費了一年時間才確定了最終方案。可這一次，曲江新區管委會的“升級改造”僅僅花費了半年時間。

這是西安最大的市民公園，籌建委特意在《西安日報》公布了兩版設計方案公開征詢意見。最終納入了470條征詢意見，才有后來“有明鏡一般的湖水和峰巒起伏的假山，有回環曲折的林蔭大道，還有許多花棚亭榭分布在山巔水畔，柳蔭花濃郁湖光山色共秀”。

改造前，興慶宮花萼相輝樓前有一片花園，空中俯瞰時宛如一朵盛開的牡丹。如今，只殘留了一小片花園種著牡丹，還鋪上了厚厚一層樹皮。一同消失的還有遮天蔽日的樹蔭，取而代之的是成片的草坪和水泥廣場。一位園區工作人員向南方周末記者吐槽，在興慶宮工作十幾年了，最近幾個月突然曬黑了不少，“過去公園到處都是樹蔭，現在園區走一圈，曬得衣服都濕透了”。

坐落于西安交通大學北側的興慶宮公園，原本就是作為交大西遷的配套興建。當初共有17萬市民曾參與義務勞動建設公園，其中包括西安交通大學的師生。

據西安文保系統的老干部趙奇介紹，興慶宮公園歷史上曾多次提出對公園進行改造升級，當時市領導給予的答復是，“必須經過交大老教授們同意”。幾度傳出改造的消息，最終都不了了之。

官方招標文件顯示，興慶宮公園此次綜合提升項目工程的總預算是17.73億。

2016開始興慶宮公園成為免費公園，這筆投入基本上沒有回本的可能。財政資金短缺，也正是之前升級改造多次不了了之的原因。

而曲江新區管委會有多個融資平臺，都擁有發債資格。從2019年1月21日起兩年內，西安曲江文化控股有限公司（以下簡稱曲江文控）及其下屬公司共發債28次，包括中期票據、企業債、私募債、定向工具，甚至海外債券，其中平均票面利率為5.86%。

在趙奇看來，強大的融資能力正是政府將多個改造工程交給曲江的原因所在。

目前，大明宮遺址區、西安城墻景區、臨潼旅游休閑度假區、樓觀道文化展示區、渼陂湖水系生態文化旅游區、西安文化商務區、玉山文化旅游區及小雁塔、碑林等歷史文化片區，都屬于曲江管理的飛地。

上述飛地范圍內所產生的工商稅收，由曲江與飛地所在行政區分成，土地出讓金及契稅收入由曲江新區財政局征管。其中的文保單位本身也擁有文物保護的財政撥款和門票收入。

在興慶宮“升級改造”項目之前，曲江新區與西安市文物部門也曾經有過博弈。曲江新區管委會一位官員向南方周末記者透露，他們曾提出將西安博物館徹底從小雁塔景區搬出去，“在外頭給西博蓋一個辦公樓”。無奈西安博物館一直以文物安全為由，遲遲不愿交出小雁塔的門禁。

小雁塔的管轄權在西安博物館。接近西安文物局的一位知情人士向南方周末記者解釋了他們的擔憂。小雁塔屬于世界人類遺產保護名錄，西安文物局是小雁塔在聯合國教科文組織備案的保護單位，肩負著小雁塔的文物保護工作。

而接管小雁塔之后，曲江新區管委會因為一處庭院采用日式枯山水的造景上了微博熱搜。

2021年3月4日，網友在微博爆料，小雁塔公園內一處庭院，原本種著月季和擺放的唐代經幢，卻被曲江改造為日式枯山水。所謂的枯山水，是一種日本代表性的園林樣式，指得是用白色的砂石和植物、石頭替代真正山水造景。

事實上，世界文化遺產不僅僅指文物本身，對它的保護還包括，“保證與周邊景觀風貌與文化遺存和諧一致”。

“文化名片”面臨新難題

2003年3月，曲江旅游度假區更名為曲江新區，定位為盛唐文化產業為特色，以旅游、商貿、居住為主導產業的城市發展新區。曲江新區管委會管理的面積原本僅限于曲江池遺址附近的20.57平方公里。此后10年里，這塊土地價格上漲了10倍，曲江文投集團的資產也隨之翻了4584倍。曲江的文旅發展模式因此成為西安市，乃至陜西省的一張文旅名片，被認為實現了文物保護、文化產業與城市發展的共贏。

曲江新區首任管委會主任段先念曾對媒體表示：“曲江模式是文化資源加旅游，然后再加城市。文化資源經過整理、提煉、創意以后變成旅游產品，旅游產品帶來人氣、商氣，周邊的城市升值，有錢了，再返回來投到文化，這樣一個循環?！?/p>

如今，除了核心區域的40.97平方公里外，曲江還管轄多個飛地，跨越了至少六個行政區。天眼查顯示，曲江新區管委會實際控制的公司已經超過了1000家，包括曲江文旅（600706.SH）在內的六家上市公司。

不過，曲江的這種發展模式也一直存在爭議，央視網2013年曾以“過度開發還是文保坦途”為題進行探討，認為曲江模式的根本為政府主導，以房地產收益為核心。具體操作是：先講一個很大很美的故事；然后建主題公園，引來游客和現金流；最終，周邊土地快速升值。

曲江新區管委會政府財報顯示，除去兩個特殊年份，2013年開始至今，曲江新區管委會的政府性基金收入都遠超一般財政收入。政府性基金收入，指政府通過向社會征收以及出讓土地、發行彩票等方式取得收入。在曲江新區管委會的政府性基金收入中，出讓土地是其中主要收入來源。

其中2017年，政府基金收入115.34億元，其中出讓土地帶來的國有土地出讓金、國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入共計104.8億，稅收收入僅29.7億。

曲江文投的母公司曲江文控的財報也顯示，基建和房地產收入依然占據了主營業務的半壁江山。2020年曲文控的主營業務收入為236.16億。其中，景區基礎設施建設和房地產項目總共是139.04億，占比46.67%，文化旅游商業經營為94.85億，基本上與房地產收入持平。

而與收入相比，其債務規模卻擴大了。2017年末到2020年年末，曲江全區政府債務余額從276.65億元上漲到305.72億元。

曲江新區管委會所屬的國有企業，沒有披露過完整的債務規模。曲江文控的財報顯示，曲江文控的債務從2019年的1053.7億上漲到2020年年末的1336.4億，資產負債率從78.34%上漲到81.39%。

（應受訪者要求，趙奇為化名）