我國農業保險發展的深層矛盾、轉型契機與改革取向

許夢博　陳楠楠

摘要：當前，我國加快農業保險高質量發展過程中所固有的供需失衡矛盾并沒有得到根本化解，市場失靈和政策偏差問題依然并存。隨著鄉村振興戰略推進，我國農業保險市場發展的內外部環境發生了深刻變化。新環境新變化為農業保險市場功能的修復提供了全新條件，為破解農業保險市場供需失衡的深層矛盾提供了新契機，但必要的制度與政策供給仍然十分重要。政府應當運用財政補貼、稅收優惠、協同推進等手段加大對農業保險領域的支持力度，發揮好政策的“指揮棒”和“導航儀”作用，以完善政策支持體系來矯正市場自發無法解決的問題，堅持政府引導和市場運作雙軌驅動，共同推動我國農業保險高質量發展。關鍵詞：農業保險;現代農業;保險體系;功能修復

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.009

2019年9月19日，國家出臺了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，這是繼2007年國家實施農業保險補貼政策和2013年出臺《農業保險條例》之后，推動我國農業保險改革發展的又一重要舉措，也是今后一段時期我國開展農業保險工作的根本遵循和行動指南，標志著我國農業保險進入高質量發展的轉型階段。然而，對標我國農業保險高質量發展要求，目前我國農業保險市場發展還存在諸多不足。更應當注意到，黨的十八大以來，我國農業保險市場的內外部發展環境面臨新的變化，這些變化給農業保險市場功能的修復和轉型發展帶來難得機遇，也客觀上要求政府功能定位和政策手段進行有效調整。在這一背景下，深入探討制約我國農業保險高質量發展的深層矛盾，在把握我國農業保險發展面臨的內外部環境變化基礎上謀劃其市場功能修復與發展戰略取向，具有一定的理論和現實意義。

一、制約我國農業保險高質量發展的深層矛盾

農業保險是分散農業風險、穩定農民收入的重要手段，對推進鄉村振興和農業現代化轉型升級至關重要。1982年農業保險復業以來，在純商業經營框架下經過近20年的探索試驗并沒有取得成功，業務規模和產品數量不斷萎縮，到2001年農業保險收入跌至3億元，僅為1992年保費收入的1/3左右，遠不能滿足分散“三農”風險的需要，更無法有效提高我國農業的抗風險能力。追根溯源，單純依靠商業化運作、政府職能的缺位，是農業保險市場萎縮的重要原因，而實施政策性農業保險，強化政府介入，矯正農業保險市場失靈狀態和完善制度建設是促進農業保險市場發展的現實選擇。為此，2002年，在修訂的《中華人民共和國農業法》中就第一次提出：“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度?！?003年10月，黨的十六屆三中全會正式提出“探索建立政策性農業保險制度”。此后，在2004—2020年連續17年中央一號文件都對農業保險予以明確指示，并給出了系列改革舉措。從政府較少介入農業保險商業化運行到政府深度介入不斷提高財政補貼和行政支持體系改革;從放松市場準入管制成立專業農業保險公司到不斷調整農業保險市場供給結構改革;從種植業保險試點到養殖業保險、森林保險試點，從“傳統成本保險”試點到“完全成本保險”以及收入保險試點，不斷深化農業保險“擴面、提標、增品”改革;從組建“農共體”到籌建中國農業再保險公司逐步完善農業保險經營的大災風險管理機制改革，農業保險市場服務體系改革不斷深化，農業保險覆蓋面窄、參保率低、有效供給不足、競爭不充分等痼疾在很大程度上得以緩解，農業保險收入規模也取得全球第二、亞洲第一的成就，一個多層次、廣覆蓋、適度競爭的農業保險市場供給體系初步建立。

然而，在農業保險市場結構日趨完善、農業保險市場規模不斷增長的過程中，無論是政府的強力干預還是市場化運作，并沒有有效地實現農業保險市場的出清和福利優化，以農業經營主體對多元化、多層次產品的需要與保險產品單一化和保障程度偏低為特征的農業保險供需失衡的深層矛盾未得到妥善化解。而且，隨著糧食安全的日益重要，鄉村振興、農業現代化的加快，農業和農村正在發生的深刻變革都對我國農業保險市場功能提出了更高的要求。而以目前農業保險供需失衡的現實很難達到糧食安全、鄉村振興以及農業現代化轉型發展對農業風險保障能力的需要。追根溯源，農業保險市場供需失衡的深層矛盾源于農業保險市場在一定程度上的失靈。

第一，市場不完全競爭特征導致了農業保險市場的供給不足。我國農業保險市場存在不完全競爭特征，這里既有市場主體缺乏因素，也有政策干預的原因。在財政補貼農業保險政策實施之前，主要是在純商業經營框架下農業保險經營風險與收益不匹配致使市場供給主體缺乏;財政補貼政策實施之后，主要是政府對農業保險競爭政策的限制導致市場競爭主體的缺失。雖然在政府財政的持續投入以及短期的財務利潤驅使下各類財產保險公司紛紛布局農業保險領域，截至2018年底，全國經營農險的農業保險機構已經達到39家，其中，5家綜合性產險公司和6家專業性農業保險公司的市場份額超過95%，基本形成“5+6”模式的格局。但是，在各地農業保險的經營實踐中，多數省份將政策性農業保險的經營主體限制在三家之內，這種準入門檻的限制雖然遏制了當地農業保險市場的過度競爭甚至是惡性競爭，同時也會因為限制競爭主體政策而產生競爭不充分的問題。而且，相較于綜合性財產保險公司，專業性的農業保險公司定位模糊，優勢并不明顯;而內生性的農業保險合作組織因行為容易異化，易受到監管排斥，最終導致由于我國農業保險市場的競爭不充分而產生供給不足的問題。

第二，市場的多重信息不對稱屬性降低了農業保險市場的有效需求和有效供給。保險市場本身就是一個具有典型信息不對稱特征的市場，而由于農業保險標的的特殊性和農業風險的系統性與復雜性，更由于它的參與主體有各級政府、保險機構和參保農戶三方組成，使得農業保險市場是比一般保險市場更為復雜的市場，具有更為典型的多重信息不對稱特征。一是保險公司和參保農戶之間的信息不對稱。參保農戶對農業風險信息的掌握程度要優于保險公司，而保險公司對保險標的的非控制性則加劇了二者的信息差距，這不僅使在缺失風險區劃下的高風險參保農戶將低風險參保農戶“驅逐”出農業保險市場的“逆選擇”問題普遍存在，也使得在牲畜保險中“不足額投?！爆F象屢屢發生。二是保險公司與各級政府間的信息不對稱。保險公司在農業保險經營實踐中所掌握的信息程度優于政府部門，這滋長了部分保險機構試圖通過虛構承保合同來騙取各級政府財政補貼資金的現象發生。三是村委會與參保農戶的信息不對稱。協同推進原則使村委會和鄉鎮涉農機構往往成為保險公司農業保險產品銷售的“代理人”，這種委托代理機制使得參保農戶與保險機構割裂開來，參保農戶需求主體的地位被“虛置”，信息的不對稱致使村委會弄虛作假，參保農戶被冒名頂替，虛假承保、虛假理賠等道德風險的案例層出不窮。此外，農業保險市場中還存在著各級政府之間、政府中各部門之間、保險公司內部各層級機構和各部門之間都存在多重的信息不對稱。加之獲取相關信息和處理不對稱信息的難度和成本較大，信息不對稱問題直接降低了農業保險市場的有效需求和有效供給，降低了農業保險市場的運行效率。

第三，市場的高交易成本特點加大了農業保險市場的供需失衡。一是小農戶耕種格局下一對多的交易結構帶來農業保險交易成本偏高。在我國，“人均不過一畝三分地，戶均不過10畝田”的耕種格局客觀存在，這種小農戶耕種格局必然導致農業保險機構和參保農戶是一對多的交易結構，這種交易結構往往導致在農業保險產品銷售中單均銷售費用與單均保費的比值偏高。二是小農戶對農業保險需求的缺乏加大了農業保險市場的運營成本，而且存在量小、分散、信息收集和鑒別成本高的特點，必然給保險機構帶來交易成本過高的難題。有公司測算，保險公司向農戶收3.5元的每畝自擔保費，所花費的成本高達5.3元。三是破解農業保險交易成本過高存在實踐困境。政府往往基于分散農業風險、穩定農業生產、保障糧食安全等方面的需求要求小農戶參保。雖然政府的強力介入一定程度上降低了農業保險的經營成本，但由于保險機構對各級政府缺乏有效控制，實踐中產生很多以高違規為代價的交易成本，并且對農業保險聲譽造成了嚴重損害，注定難以持續。

第四，市場系統性風險問題制約著農業保險供需規模。農業保險的系統性風險主要源于農業風險的相關性和巨災性。一是農業風險的相關性容易造成參保農戶在面對農業風險時產生相關性的因素，致使參保農戶有可能同時遭受損失，這使得農業保險作為將眾多的農業損失風險匯聚起來，并通過參保群體來平均分攤損失的農業風險分散功能失效。二是農業風險的巨災性使每次農業風險的風險單位都很大，如洪澇、干旱和臺風等風險事故往往使風險單位涉及數縣市甚至數省，給農業保險的空間分散帶來很大困難。有研究表明，經營農業保險的公司所面臨的系統性風險往往是一般保險公司的10倍左右，極大地降低了保險公司在農戶之間、作物之間和地區之間分散風險的能力。農業保險經營的系統性風險問題，一方面會導致保險公司在承保理賠的時候產生的“協議承?！薄皡f議理賠”等問題，尤其是“協議賠付”問題不僅損害了參保農戶的利益，使參保農戶可獲得性降低，更損害了整個農業保險市場的誠信水平;另一方面，農業保險的經營始終面臨巨災風險的考驗，不僅大大增加了農業保險的經營成本，制約了農業保險供給，而且較高的經營風險也會使保險公司考慮可持續經營而提高保費價格，這使得農業保險需求進一步萎縮。

上述各種條件相互作用的結果是農業保險市場中保險價格機制不能真正反映社會邊際成本和社會邊際效用，市場供求平衡難以出現或者僅出現低水平均衡狀態，最終導致高質量農業保險產品供給不足與低質量農業保險產品需求不旺的供需失衡的狀態，這也是我國農業保險高質量發展面臨的深層矛盾。數據顯示，我國自2008年起，農業保險一直雄踞全球第二、亞洲第一。但是2014年美國的農業保險滲透率是5.6%，全球平均1.2%，而我國到2018年農業保險滲透率才僅為0.5%，這從一個側面反映了我國農業保險高質量發展任重道遠。

當前，理論界主要研究視角仍定位在農業保險供給端的重構和改進領域，試圖通過政府與市場職能定位、補貼機制和運行機制改革、法律制度與監管體系完善、農業巨災風險分擔機制搭建、產品創新與技術應用等方面破除農業保險市場供需失衡深層矛盾。然而，應當注意到，我國農業保險市場發展所面臨的內外部環境與形勢正發生著深刻變化：一是土地適度規模經營背景下“以末致富，以本守之”的傳統小農經濟形態正在改變;二是現代契約精神下的以親情社會和宗族網絡為特征的農村人文社會結構不斷弱化;三是大數據、區塊鏈、3S技術、無人機、生物識別以及人工智能等科技的應用大大顛覆對傳統農業保險高交易成本的認知。農村經濟社會發展環境的深刻變化，決定農業保險的研究視角不能再僅焦距在供給領域，而應該在準確把握農業保險發展所面臨的內外部環境與形勢變動趨勢的基礎上，切實找到農業保險高質量發展的轉型契機，并謀劃其市場功能修復與政策改革取向。

二、新階段農業保險高質量發展面臨的內外環境變化

在鄉村振興戰略和脫貧攻堅戰略有效銜接背景下，農業保險市場的宏觀環境、農業生產方式、農業保險需求結構、農業保險技術環境都面臨一些新的變化，這些變化將為農業保險深層矛盾的解決提供機遇與挑戰，也給農業保險高質量轉型發展帶來重要影響。

（一）農業保險市場發展的宏觀環境面臨新的變化

首先，鄉村振興與脫貧攻堅戰略的有效銜接對農業保險發展提出了新的要求。一方面，保險的本質和起源就是互助和扶危濟困，“一人為眾，眾人為一”“集萬家之資，解一家之難”的保險思想與精準脫貧有著天然內在的聯系，保險也是國際公認的扶貧良方。目前，我國脫貧攻堅已經取得決定性成就。在新的階段下，我國農村的貧困問題正發生結構性變化，脫貧需求也面臨新的特征，這些都給農業保險發展提出了新的要求和契機。進一步說來，如何建立解決相對貧困的長效機制，鞏固脫貧成果，防止因病因災返貧，推動脫貧攻堅戰略與實施鄉村振興戰略有機銜接是當前及之后較長時期的重要任務與挑戰，這一過程也是農業保險市場承擔社會責任、服務“三農”及自身發展的重要機遇期。另一方面，鄉村振興戰略作為新時代做好“三農”工作的總抓手，也是我國農業保險市場發展的根本遵循。在推進鄉村振興發展現代農業、延伸農業產業鏈、提升農業價值鏈、拓展農業多種功能、培育農村新產業新業態的過程中，其本身就是一個農業風險鏈條關聯增強、逐步放大的過程，其風險范圍和強度與傳統農業風險不可同日而語。因此，如何發揮農業保險功效解決現代農業生產過程和農業產業鏈中面臨的風險問題則是重中之重。

其次，農村經濟體制改革的深化大大改變了農業保險市場發展的制度環境。一方面國家層面的農村政策制度環境逐步規范了農業保險市場秩序，凈化了市場環境，拓展了市場空間。黨的十八大以來，以“三權分置”改革為標志，農業農村改革正在深入推進。農村改革本身就具有一定風險，而且，隨著改革的持續深入，農村勞動力轉移、農業機械化程度和生產效率得到有效提高，客觀上增強了農業風險管理意識，也提高了農業保險有效需求和發展空間。另一方面，我國農業保險制度逐步完善也為其自身發展提供了良好的制度環境。2007年的中央財政補貼農業保險政策，2013年頒布的《農業保險條例》，2019年下發的《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，農業保險制度體系逐步完善也為農業保險高質量發展提供了良好的制度環境。

再次，系統性金融風險防控和金融回歸實體經濟的導向為農業保險市場規范提供了政策約束。一方面，系統性金融風險防控和金融回歸實體經濟的政策導向能切實帶動農業保險市場發展。防范化解系統性金融風險的根本舉措就是服務實體經濟。當金融機構尤其是農村金融機構在系統性金融風險防控和金融回歸實體經濟的政策導向下，在信貸發放和金融服務等業務管理過程中必然要求更加完善的風險分擔機制，而農業保險作為防范和分散“三農”風險的重要工具，在銀行和保險合作機制下必將迎來一個業務發展期。另一方面，農業保險本身作為農村金融的有機組成部分，加強系統性金融風險防控和回歸實體經濟也是應有之義。在防范風險與回歸實體的大趨勢下，農業保險機構“虛假承?！薄疤摷儋r案”等問題得到有效解決，專注農村市場、服務“三農”宗旨、規范業務經營的大環境逐漸形成，不僅有利于增加農業保險產品供給能力，也有利于降低農業保險市場的經營風險。

（二）農業農村生產方式和組織方式面臨新的改變

目前我國農業正從傳統農業向現代農業轉型，從小農生產向產業化生產轉變，農業生產方式正在發生如下變革。首先，農業綜合生產能力和農業物質技術裝備實力邁上新臺階，現代農業全要素生產力不斷提高，極大地改善了農業生產效率，也為農業保險帶來了新的需求。2018年我國農業機械總動力超過10億千瓦時，其中聯合收割機設備數量為206萬臺，是2009年86萬臺的2.4倍，2009—2018年十年間年均增長10.2%;我國農作物耕種收綜合機械化率水平持續提升，繼2010年歷史性突破50%之后，2018年主要糧食作物的耕種收機械化率普遍超過80%，“面朝黃土背朝天”的傳統農業生產方式徹底改變;我國農田水利設施逐步完善，2018年全國有效灌溉面積達到10.24億畝，占全國耕地總面積的50.3%。進一步說來，農業科技的大量應用、農業物質技術裝備的增加也為農業保險發展提供了新的需求，擴大了保險來源，農業抗自然風險能力的顯著提高也為農業保險的經營提供了良好環境。

其次，農業適度規模經營和農村三產深度融合趨勢明顯。一方面耕地適度規?；厔菝黠@，2018年全國家庭承包耕地流轉面積超過5.39億畝，是2010年全國家庭承包耕地流轉面積1.87億畝的2.88倍。農村土地流轉有力地推動了多種形式的農業適度規模經營，這種規?；洜I使規模主體比傳統農戶匯聚了更大的農業風險，風險分散的需求更為迫切，從而帶動了農業保險新的需求。另一方面，農村三產融合趨勢下新型農業經營主體不斷涌現，一批有文化、懂經營、會管理的新型職業農民補充到農民隊伍之中。僅2018年就有各類返鄉下鄉創新創業人員累計高達780萬人，其中農民工群體就占比高達70%，以往“孔雀東南飛”逐步向“春暖燕歸巢”轉變。而且，“田秀才”“土專家”“鄉創客”等本鄉創業人員也達3100多萬人。這不僅大大優化了農業經營主體素質結構，有利于農業保險的政策宣導，更為農業保險創新產品推廣提供了新的需求主體。

（三）農業風險的需求呈現新的變遷特征

一是自然風險仍是農業風險的主要形態。時至今日，農業的主要生產經營活動仍然是暴露在自然條件下，這就決定了自然風險仍是影響我國農業生產的重要因素。數據顯示，僅2018年，全國農作物受災面積就高達3.12億畝，其中絕收近0.4億畝。因此，自然風險的客觀性和損害性使農業保險活動成為一種必要。二是市場風險的日趨復雜和農民增收的至關重要使其逐步成為影響農業生產的主要風險?！按髧∞r”背景下我國農業“小生產”與“大市場”的矛盾被進一步放大，國內外市場環境互相交織影響，使得農業市場風險日趨復雜，市場風險效應完全顯現。近年來，各地“蒜你狠”到“蒜你賤”、“姜你軍”到“被將軍”現象的頻繁出現，“菜賤傷農”與“菜貴傷民”矛盾亟需化解，這些都迫切需要農業保險的快速發展來應對農業市場風險問題。三是傳統農業向現代農業轉型過程中衍生的一系列轉型風險逐步成為影響農業生產的重要形態。在傳統農業向現代農業轉型過程中，中低端農產品的產能過剩、農產品食品安全問題、農業環境污染問題將日益突出。同時，新的經營模式、新技術應用等也面臨著巨大的技術風險和創新風險。加之，現代農業是立體農業，農業生產還面臨著政策性風險、國際化風險和食品環境安全風險的挑戰，這些都使農業風險的不確定性和復雜性增強，農業風險的擴散和傳播速度加快，農業巨災風險損失壓力越來越大，而傳統農業向現代農業轉型期的一切新舊風險交織都會給我國農業保險的“增品”拓寬了藍海市場。

（四）科技在農業生產領域和農業保險領域廣泛應用

當前，以大數據、區塊鏈、人工智能、第五代移動通信網絡、3s技術、智慧氣象、智能感知與精準監測技術等現代信息技術為代表的數字經濟與農業農村產業融合發展是我國未來農村經濟發展的大趨勢。而且，隨著國家農業農村大數據中心建設、農業農村天地空一體化觀測體系建設、國家數字農業農村創新三大工程的持續推進，科技廣泛應用農業和農業保險領域的趨勢將更加明顯。數據顯示，截至2020年3月，我國農村網民規模為2.55億，農村地區互聯網普及率為46.2%，較之2018年底提升7.8個百分點。截至2019年10月，我國行政村通光纖和通4G比例均超過98%，貧困村通寬帶比例更是高達99%，基本實現了全球領先的農村網絡覆蓋。農村網民規模和互聯網普及率的提升為科技在農業生產領域和農業保險領域的廣泛應用提供了物質基礎和客戶條件。而且，科技創新的廣泛應用大大降低了農業保險市場中的信息成本、提高了信息可用程度、拓寬了信息傳播渠道。進一步說來，“互聯網+”、物聯網等保險科技的廣泛應用極大地拓寬了農業保險市場服務的邊界和服務的便利性，讓更多傳統保險無法覆蓋的偏遠地區有機會、有能力享受安全多樣的農業保險產品和服務。在此背景下，農業保險機構面臨著技術轉型的戰略機遇期，科技創新和廣泛應用正在全面重塑著農業保險市場的生態面貌。

三、新階段農業保險高質量發展的轉型契機

農業保險市場面臨的內外環境變化為解決傳統農業保險市場深層矛盾提供了全新的契機，應當重視這種變化對我國農業保險供需市場的重塑，力求在新的市場條件下實現供求間的平衡，以提高市場配置農業保險資源的效率。

（一）三產融合提高了農業保險參保主體的組織化程度

農村三產深度融合發展是培育多元化主體，完善利益聯結機制，打造農業全產業鏈、全價值鏈，讓農民分享二三產業增值收益，促進農民增收的重要支撐，也是實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化的重要舉措。促進農村三產深度融合，通過緊密利益聯結機制的構建可以使參保農戶的組織化程度提升，有效降低農業保險中信息不對稱和交易成本，緩解農業保險需求不足的問題：一是農村一二三產深度融合模式能夠徹底改變傳統農業生產格局，使得傳統農戶的農業生產活動逐漸融入一個價值體系和產業鏈條之中，提高了產業鏈的增值能力，促進了農業提質增效，而農業價值的提高也增加了農戶對風險保障的需求，緩解了農業保險市場需求不足的問題;二是通過“公司+基地+合作社+農戶”等農企融合共贏模式的利益聯結使參保農戶的組織化程度有效提高，不僅使保險機構通過上游合作公司渠道就能獲得參保農戶的有效信息，大大降低了市場交易的信息不對稱程度和保險機構信息獲取的成本，而且可以有組織地對全產業鏈條開展保險產品的營銷活動，使農業保險市場的交易成本大大降低;三是農村三產深度融合所拓展的農業多樣功能，使農村新業態、新動能不斷發展，尤其是農業與餐飲住宿、生態旅游、文化創意、教育培訓、健康養老等產業的深度融合，充分挖掘農業的附加價值，不僅能夠拓寬農業增收增效空間，更為農業保險市場的拓展提供了廣闊藍海。

（二）適度規模經營重塑了農業保險市場的需求主體

發展適度規模經營，培育新型農業經營和服務主體是實現鄉村振興戰略的重要部署，也是農業保險市場重塑市場需求主體的關鍵環節。適度規模經營下的新型農業經營主體發展能夠有效化解農業保險市場缺陷問題。一是適度規模經營能夠重塑農業保險市場需求主體。以家庭農場和農民專業合作社為代表的新型農業經營主體逐漸成為鄉村振興的主力軍，在適度規模經營條件下新型農業經營主體的生產規模更大，經營行為更加企業化，相對于傳統小農戶對農業保險需求缺乏而言，新型農業經營主體往往對農業風險的需求更加迫切，更加需要農業保險，是農業保險市場未來真正的需求主體。二是適度規模經營能夠降低市場交易成本。適度規模經營使農業保險市場結構發生變化，需求主體逐步轉變為有農業保險需求的新型農業經營主體，這種需求結構的變遷有助于信息傳遞，緩解信息不對稱。同時，單位保險業務成本、信息收集和監督成本降低，綜合來看會有效地降低農業保險產品風險成本，使提高單位保費的風險保障程度成為可能。三是適度規模經營能夠提高農業保險市場運營效率。適度規模經營條件下新型農業經營主體的議價能力有所提高，同保額保費價格的下降一定程度上可以減少政府農業保險補貼的支出，提高補貼的效率，并避免農業保險操作過程中出現的套取補貼的問題，提高了農業保險市場運行效率。此外，新型農業經營主體在使用農業新技術應用方面更具有優勢與動能，抗風險能力也更強。而且相對于傳統農戶，新型農業經營主體還享有政策傾斜上的優勢。

（三）農業保險政策目標擴大了市場的服務邊界

農業保險政策目標是在為我國農業和農村發展戰略服務的需求中產生和動態演變的，并逐步由單一的提高農業生產抗風險能力目標到保障農業生產和維護糧食安全、控制農產品質量和提高農產品競爭力、推進農業現代化和服務鄉村振興、助力脫貧攻堅和改善鄉村治理等多維目標演變。這一點從黨的十八大以來我國農業保險政策需求的變化中可以覓得答案：2012年的《農業保險條例》中農業保險政策目標明確為加強對農業的風險管理、提高農業生產抗風險能力;2013年中央一號文件中要求農業保險加強涉農信貸與保險協作配合，并推進建立財政支持的大災風險分散機制;2014年強調農業保險要保障糧食安全，并鼓勵保險機構開展特色優勢農產品保險;2015年要求農業保險積極開展農產品價格保險試點;2016年要求把農業保險作為支持農業的重要手段，積極開發適應新型農業經營主體需求的保險品種，并提出加快推進病死畜禽無害化處理與養殖業保險聯動機制建設;2017年要求農業保險探索建立農產品收入保險制度，開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品;2018年強調農業保險要加快建立多層次農業保險體系，服務鄉村振興戰略;2019年更是強調農業保險要高質量發展，要在推動現代農業發展、促進鄉村振興和保障農民收益中承擔更大的責任。由此可見，農業保險政策目標由單一向多維演變，使農業保險產品由單一的農業保險供給延伸為綜合的多元化金融服務，完善了農業生產經營風險分擔機制，擴大了農業保險市場的服務邊界。

（四）保險科技改變了農業保險的供給結構

保險科技能夠從根本上改變農業保險市場交易的信息結構、成本結構、風險結構，能夠通過重塑農業保險市場供給結構，從而提高農業保險市場的供給能力。一是通過大數據、人工智能、3S等技術應用促進農業保險風險識別和風險分析技術的完善，從而提升產品創新能力，開發有針對性的農業保險產品，彌補農業保險高質量產品供給不足的問題;二是通過大數據、精算技術、遙感、無人機等科技應用促進農業保險風險評估和區劃技術進步從而提升產品定價能力，確保保險產品定價機制科學合理，為農業保險市場機制的有效發揮提供價格基礎;三是互聯網、大數據以及3S技術的實施，“按圖承保，按圖理賠”模式的廣泛應用，能夠精確承保、快速理賠，可以有效破解農業保險經營中的道德風險和逆向選擇問題，大大降低農業保險經營成本，為農業保險可持續發展提供技術支撐;四是在鄉村振興和農業現代化過程中，以互聯網為代表的科技載體對農業產業鏈、供應鏈進行重塑，能夠有效降低交易風險和交易成本，進而降低農業保險市場經營的風險等級，從而吸引各類保險主體進入農業保險領域，有效增加農業保險市場供給能力。

四、促進農業保險市場高質量發展的改革取向

新的環境為農業保險市場高質量發展提供了轉型契機，但也應當辯證地看待這種變化給農業保險發展帶來的影響。組織化程度的提高和適度規模經營在一定程度上放大了農業生產經營的風險，進而加大了糧食安全的風險;保險科技應用的技術、制度、市場的條件性也限制了技術效應在農業保險領域的發揮，而且保險科技公司對于數據和渠道等資源的壟斷也容易引發系統性金融風險問題。從整體來看，農業保險仍是我國保險體系中的薄弱環節，政府的適度干預仍將發揮重要作用，政府的支持仍是目前我國農業保險發展的重要支撐。在一定的歷史時期內，政府還應當運用財政補貼、稅收優惠、協同推進等手段加大對農業保險領域的支持力度，發揮好政策的“指揮棒”和“導航儀”作用，以完善政策支持體系來矯正市場自發無法解決的問題，堅持政府引導和市場運作雙軌驅動，共同推動我國農業保險高質量發展。

（一）更好地發揮市場機制和合理界定政府干預尺度

首先，應繼續堅持社會主義市場經濟改革方向，更加尊重市場經濟一般規律，不斷完善農業保險市場運行機制，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發揮。一是不斷堅持以需求為導向的農業保險供給側結構性改革，全面提升農業保險的供給能力和服務水平，注重保險功能的完善和保險政策目標成效;二是沿著解決農業風險的系統性和信息不對稱問題以及保障農民收入的思路，不斷搭建以產品和經營模式創新為主的農業保險創新體系，以滿足農戶尤其是新型農業經營主體日益增長的風險保障需求，提高農民的獲得感。進一步說來，農業保險供給結構的調整要為農業保險功能增加和政策目標有效落實而服務。其次，更好地發揮政府的作用，完善農業保險市場相關法制建設，增加制度供給，有效彌補農業保險市場失靈問題。堅持有所為有所不為的干預尺度，并且要處理好防范系統性金融風險和激活農業保險市場活力之間的關系。具體實踐中，一是在干預過度的領域政府要減少直接干預，尤其是在限制競爭領域，適當增加各省市開辦農業保險業務的市場主體，以增加市場主體的競爭意識和服務意識，促進農業保險經營主體的管理水平和經營效率有效提升，也可以抑制部分尋租性腐敗問題;二是在干預不足的領域要強化政府在市場失靈中的補位作用，包括農業保險各類腐敗問題專項治理、農業保險基礎服務網點建設、農田水利基礎設施建設、新型職業農民的培育、農村金融市場的完善等領域，強化政府對市場基礎環境的供給作用，以降低農業風險、農業保險風險，以提高農業保險政策目標為方向，修復農業保險市場供求關系。

（二）圍繞農業農村發展趨勢做好農業保險制度體系的頂層設計

按照鄉村振興戰略的總體要求和部署，著眼于我國農業農村未來發展的戰略趨勢，設計農業保險市場改革的思路與方向。一是轉變農業風險管理的思路方法，促使政府農業風險管理由“行政決策”“政府救災”向“市場契約”“保險理賠”的農業保險工具轉變，強化頂層設計。二是圍繞服務新型農業經營主體、新型農戶的發展需要，構建服務于農業現代化的農業保險支撐體系。農業保險需求主體的質量可以從根本上決定農業保險市場發展的效率和質量，可以設計“新型農業經營主體+直銷”的經營模式和產品體系，探索農業保險經營的可持續發展路徑。三是圍繞農村普惠金融發展需要，改善農業保險財政補貼結構，探索以小農戶尤其是農村貧困戶為目標客戶，設計“扶貧+農業保險”“社會治理+農業保險”等產品模式，構建普惠性的農業保險體系。

（三）將科技創新應用作為破解農業保險市場問題的重要驅動力量

注重技術創新應用在農業保險改革過程中的作用，加快物聯網、大數據、區塊鏈、人工智能、第五代移動通信網絡、3S技術、智慧氣象、智能感知與精準監測技術等現代信息技術在農業保險領域的應用。一是在功能定位上不斷通過發揮科技創新應用重塑農業保險市場競爭環境、降低交易費用和減少信息不對稱所帶來的道德風險和逆向選擇等功能。二是在具體實踐中不斷圍繞產品創新、費率厘定、承保理賠、防災減損，打造全流程的科技化運營模式，將科技創新應用作為破解農業保險市場問題的重要驅動力量，推動我國農業保險市場高質量發展。三是在基礎設施建設上依托國家農業農村大數據中心建設、農業農村天地空一體化觀測體系建設、國家數字農業農村創新三大工程，使保險領域的科技創新成果能夠及時快速地應用到農業保險領域。

（四）將完善巨災風險分散機制作為農業保險市場穩健運行的保障力量

保障農業保險持續穩健經營的客觀需要是建立和完善多層級的巨災風險分散機制，具體應包含保險公司、中央和省級三個層級，以便能夠在更大范圍、多個維度分散風險、分攤損失，增強應對巨災風險沖擊的能力。在具體實踐中，一是落實農業保險大災風險準備金制度，增強保險機構應對農業大災風險能力，杜絕“協議承保”和“協議賠付”。二是在中國農業保險再保險共同體基礎上，加快推進組建中國農業再保險公司進程，不斷增強農業再保險供給能力，持續完善再保險體系和分保機制。三是加快建立中央和省級的農業大災風險分散機制，明確劃分中央和省級政府以及保險機構應承擔的責任與義務，合理設計大災風險分散機制和實施路徑，實現市場化與政策性結合的巨災分散機制，對真正的區域或者全國性巨災，能舉全國之力予以應對，為農業保險市場穩健運行提供保障力量。

[責任編輯 國勝鐵]