社會協同治理視角下城市社區公益助學項目常態化發展研究

吳語桐

摘 要：城市社區公益助學項目是有效破解隨遷子女教育難題的關鍵舉措，但受制度環境、內生動力等多方面問題影響，社區公益助學在參與公共服務的過程中缺乏持續性與長效性。江蘇省靖江市經濟技術開發區東阜社區的“四點半學堂”已運行一年有余，運營過程中存在后續資金不足、志愿者招募難延續、服務內容單一化、運行機制不完善等問題。在解決外來務工人員隨遷子女的課外教育問題時，要整合政府、市場和社會組織三方資源;開發社區聚眾效應，發揮地區資源優勢;完善內部結構，搭建“網絡化”機制。

關鍵詞：社區公益助學; 四點半學堂; 課外教育

中圖分類號：D9? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?文章編號：1006-3315（2021）9-003-003

一、研究緣起

近年來，教育部門積極出臺政策，以就近入學的原則保障隨遷子女的學校教育問題，但由于家庭條件的限制和父母工作的原因，他們無法像城里孩子一樣享受全面的家庭教育和高品質的社區教育。而這部分學生的課外時間如何安排，不僅關系到孩子們的安全與健康成長、家長的安心工作，更會影響到社會的穩定與和諧。

通過各方的實踐與探索，學校、社區和家庭教育三方相配合的方式越來越被人們所關注，其所帶來的實效性也是不可否認的。作為對學校教育的延伸，社區課后教育的重要性已經被社會各方所接受，各地也在不斷有系統、有意識地挖掘社區各類資源，組織青少年參與各類活動，引領他們健康成長，擴展課外興趣，提升自身綜合素質，從而最大限度地發揮“社區課后教育”的獨特功效。尤其對于外來務工人員的子女來說，在他們自身沒有條件參與課外教育的情況下，社區更應該充分發揮自身經濟、文化、設施和人員等方面的資源，根據自身的實際情況，構建具有區域特色的社區課后教育，增強隨遷子女對流入地的認同感和歸屬感。

雖然近二十年外來務工人員子女的教育問題引起了全社會的普遍關注，其研究領域從教育領域擴展到了社會學、心理學、管理學等，但關于社區教育與公益助學項目理論研究的薄弱是有目共睹的，且更多的研究點是在教育政策與入學政策上，關注的是隨遷子女的學校教育問題，對課后教育并未做過多研究，因而對于社區教育發展的本質規律難以有效把握，這在很大程度上制約了實踐中社區公益助學項目效益的發揮。

本文以“四點半學堂”為觀察對象，力求在實證研究基礎上，立足于社會協同治理理論，梳理社區助學項目運行中的問題，探明其產生的原因，揭示出項目運營要以居民為本的本質規律，以及項目管理應走向多元主體治理的必然趨勢，深化人們對社區公益助學運行管理的規律性認識。

二、社會脫嵌：城市社區公益助學發展困境

2019年，江蘇省靖江市經濟技術開發區在東阜社區創辦了“四點半學堂”，旨在解決小學放學后的四點半到家長下班的六點半及寒暑假和周末期間，兒童因父母工作時間沖突而無人接送以及放學后在家無人看管的問題。迄今為止，東阜社區采用社區主辦，政府支持的公益辦學模式，由政府下撥一定資金并提供免費的場地，其余費用社區工作者自籌，目前共開展了四期“四點半學堂”，每天的服務量約為30人次。在運營一年多時間里，“四點半學堂”的開展把隨遷子女納入到了學校、家庭和社區三位一體的教育模式之中，收到了外來務工家長的大量好評，不僅緩解了家長的課業輔導壓力和接送壓力，而且逐步促進了教育均衡發展和流動人口的社會融合。但該學堂運行中也暴露出不少問題，使其發展遭遇到了瓶頸。

（一）項目資金無保障

靖江市經濟技術開發區“四點半學堂”采取政府下撥一定資金并提供免費場地，其余費用由社區工作者自籌的方式維持運營，屬于公益服務項目，不向被服務對象收取任何費用。在收入方面，每年社區工作者會自行申請數額為五萬至六萬元的公益創投資金作為固定收入，其余部分通過眾籌和企事業單位資助以補足;在支出方面，表1對“四點半學堂”的日常支出情況進行了匯總。由表1可知，“四點半學堂”在運營過程中存在明顯入不敷出現象，這不僅極大地打擊了其服務積極性，也不利于學堂的擴展和服務質量的提升。“四點半學堂”固定收入不足以支持其基本運營，只能接收有限人數的學生，一部分有需求的家庭還無法加入。同時，目前的資金狀況顯然無法更好地改善學堂的硬件設施，非常不利于小學生興趣的多維發展。

（二）志愿者招募難延續

目前“四點半學堂”沒有專職工作人員，主要負責人是作為兼職存在的，只有4名固定的社工，其他工作人員通常是當地的常州大學懷德學院的大學生志愿者和家長義工。志愿者的優勢在于知識面廣，能夠幫助學生解答問題，而且在孩子們與他們互動過程中面臨各種問題時，他們的引導可能更具靈活性。但是高校學生志愿者流動性極大，且時間不固定，作為學生，本身也需要完成繁忙的課業、學校活動以及其他安排。在面臨畢業論文、考試、找工作等壓力下，堅持三個月到一年就離開的情況非常普遍。自開展“四點半學堂”活動以來，負責該活動的志愿者已經更換了4批，課程在交接過程中容易出現問題，影響課程效果，不僅是對學生的不負責，家長也不放心。

（三）服務內容單一化

目前“四點半學堂”提供的服務主要是課后作業輔導和興趣拓展兩方面，服務內容相對單一，無法滿足部分學員的個性化要求。現實中四點半學堂成為了課堂教育的延伸，沒有能很好地起到課外教育的作用，并不利于小學生的多維發展，同時也使得四點半學堂的服務效果難以得到提升。此外，大多數外來務工家長都存在文化程度不高、教育方式單一、教育觀念陳舊、父母與子女溝通內容單調等問題，并不能很好地進行家庭教育，但與此同時，多數家長都非常重視對子女的教育，對子女的教育期望很高，對其職業期望也帶有明顯的代際職業向上流動傾向，因此在調查走訪過程中，大多數家長都希望能擴大學堂服務范圍，提供更加多樣化的服務，例如親子互動和其他興趣拓展課程，以彌補孩子在家庭教育中的缺失。

（四）運行機制不完善

“四點半學堂”雖然在東阜社區已運營一年多的時間，然而在快速發展的同時，其運行機制也存在一些問題。首先，在人員管理規范上，“四點半學堂”缺乏必要的法律規定和相應的規章制度，雖然社會工作者已經制定出相關人員的管理規范細則，其中包括了社會工作者、義工、學員及家長的權利、義務、職責等相關內容，但在實際落實中總會出現諸多障礙，如學員的不配合、義工的流動性、學生的安全等問題，這些無疑都會阻礙規范的落實。其次，“四點半學堂”雖然在政府和社區各有一個負責人，但均未設置相關反饋機制和監管機制，一方面是人員缺乏，另一方面也是政府和社區對此項目不夠重視。監管機制和反饋機制的缺乏使某些外來務工人員家長的意見無法及時得到傳達，導致四點半學堂制度更新不及時，所進行的改革也不一定是家長所急需的，容易出現吃力不討好的情況。最后，宣傳機制的缺乏也導致大部分外來務工家長對該學堂知之甚少，僅憑學堂現有的一個微信公眾號并不足以承擔宣傳重任，宣傳不足導致學堂學員過少，規模不大，無法引起政府和家長的足夠重視，而得不到足夠重視又反過來致使學堂得不到有效的資金和人力支持，無法擴大規模，更不敢接收太多學生，導致有需要的家庭無法享受這項服務，這也是一些外來務工家長不滿意的。

三、協同治理：城市社區公益助學項目常態化發展的邏輯進路

在解決外來務工人員隨遷子女的課外教育問題時，不僅要關注政府、社區與市場的合作，從供給方解決問題，更要關注受眾的需求，雙管齊下，使解決措施真正為民所需，為民所用，提供高質量和均等化的公共服務。

（一）整合政府、市場和社會組織三方資源

1.建立有效的合作基礎

政府、市場與社會合作供給公共服務必須以有效的政府、發達的市場和強大的第三部門為基礎[1]。首先，對于政府來說，需要提高政府工作人員的合作能力與合作意識。以公共需求為導向，培育公務員的公共服務精神[2]是有必要的。只有轉變公務員的身份意識，實現“公”大于“私”，才能真正將公民需求置于第一位，更好地為四點半學堂的發展服務。其次，需要發展民營經濟，壯大市場力量，健全以道德為支撐、法律為保障的市場信用體系。例如通過外包項目或合作經營來提高融資能力，拓寬資金來源渠道，在保證滿足公眾服務需求的前提下增加市場進入量，同時市場也可以在公共服務供給過程中合法獲取經濟利益。最后，強大的社會組織也是必不可少的，社會組織的進入可以為社區公益助學項目提供專業上的支持和人力資源的補充。要從法治上提高社會組織的地位，健全社會組織法律體系，鼓勵社會組織積極參與到公共服務的供給過程中。

2.建立共同的價值契合

在“四點半學堂”的運營中，政府、市場和社會組織各自有著不同的價值利益追求，因而需要建立三者之間共同的價值契合，形成相互補充、相互促進和平等合作的公共服務供給形態。首先，需要政府把落實公共目標的能力作為選擇合作對象的重要條件，要選擇有能力的個體進行合作，完善準入規則和門檻，促使市場與社會組織積極主動地了解服務項目。其次，適當提高參與公共服務的個體的待遇，使市場認識到即使是公益項目也能促進自身利益的最大化，使社會組織意識到參與其他公共服務項目可以擴大自身影響力，在實現合作契約安排的同時保證兩者正常的價值需要，三者共同參與到社區公益助學項目中，真正成為有效的供給主體。

3.實現權力共享

在建立共同的價值契合與合作基礎后，政府、市場和社會組織還需要共享公共權力。首先，政府保留決策權。可以將“四點半學堂”的日常運營納入政府軌道，政府制定滿足公眾需求的政策，同時決定公共服務中可以交由市場和社會組織合作供給的部分，并規定合作的供給方式與供給數量。其次，執行權則可以交由市場與社會組織。對于四點半學堂，政府可以適當引入市場個體，不僅為外來務工人員隨遷子女提供更好的學習環境，也可以為社會組織的志愿者提供更加良好的服務環境，彌補政府供給過程中效率不足的問題。最后，監督權則需要由三方共同掌握。一方面，政府、市場和社會組織要建立自上而下的監督體制，形成嚴格的內部監督;另一方面，也要形成有效的媒體監督和公眾監督，引入第三方機構，加強社會監督[3]。通過良好的反饋機制和監督機制不斷改進“四點半學堂”的運營模式，使其能最大限度地滿足外來務工家庭的需要，真正起到“助學”的作用。

（二）開發社區聚眾效應，發揮地區資源優勢

1.拓寬師資來源，最大限度發揮社區聚眾效應

充分挖掘社區自身的人力資源，沿江開發區作為一個人才云集的地區，不僅可以邀請老干部、老教師、老專家、老模范來為孩子們講授革命歷史小典故、國防科技小知識、社會公德小故事等，開展愛國主義和集體主義教育;也可以邀請社區里的教師、醫生、律師和企業技術人員等專業人士為孩子們開設講座，增長學生知識、擴寬學生視野。

2.完善硬件設施，發揮得天獨厚的地理位置條件

四點半學堂運營的基本原則之一就是“因地制宜”，而沿江開發區擁有得天獨厚的地理位置條件。除了利用東阜社區的固定房間供孩子們日常學習，各種企事業單位也可以成為實踐的基地，讓孩子們有更多接觸實踐的機會。距離社區不遠就是靖江市開放大學和常州大學懷德學院，社區可以與其進行聯動，利用校區里已有的實驗室和活動室等原有設備，組織學生前往進行社會實踐，保障勞動教育的實施，讓他們在實踐中尋找興趣，豐富課外知識。同時，一些紅色教育基地如烈士陵園和“渡江第一帆”等也可以成為社區組織學生假期學習的目的地，培養起濃厚的家國民族情感，樹立明確的國家觀念和民族自信心。

3.創建親子環境，引導家長共同參與

除了利用已有的實地教育資源，也應該創建親子環境，引導該時間段空閑的家長共同參與“四點半學堂”，通過參與課堂管理和活動開展，家長可以提升自己的教育水平。良好的家庭教育是需要有一定的教育方法和技巧的，家長通過參與課堂可以潛移默化接受課上老師經常使用的引導、鼓勵，在一定程度上提升家庭的溝通效果，家長一旦成為志愿者，便可以利用空閑時間照看學生、為活動的開展出謀劃策，從而開展較大規模的本土化教育活動，一起為“四點半課堂”的發展營造良好的氛圍。

（三）完善內部結構，搭建“網絡化”機制

1.搭建監督反饋平臺

雖然“四點半學堂”每天有志愿者和固定社工輪流值班，但并未設置相關意見反饋箱和專門的接待室，因此還需要同時安排人員進行意見收集和整合梳理，在有充足資金保障和條件允許的情況下滿足大部分家長的合理要求。例如在訪談中，大部分家長對于接送學生時沒有相應的安全保障措施的安全管理真空問題存有疑慮。一方面，社區可以與當地派出所或政府溝通，安排專門人員負責在這個時間段接送（引導）學生;另一方面，則需要樹立清晰的責權意識，建立專門的負責人制度，做到制度問責化和問責制度化，各個共治主體共同履行共治契約，形成共治氛圍，切實保障學生安全。但是僅有社區進行意見反饋機制的完善并不夠，政府對其也負有一定的管理責任，因此，完善政府的宣傳機制、意見反饋和監督機制也有著極為重要的意義。

2.健全宣傳體系

“四點半學堂”目前僅有一個相關公眾號對其進行宣傳，但家長對于該學堂的了解還是基本來源于身邊朋友，很少關注該公眾號，而且該公眾號中并未設置相關欄目收集家長意見，推文也僅限于對四點半學堂的日常活動進行記錄，內容相對單調，起不到真正的宣傳作用。因此，需要開辟多元宣傳途徑，注意時間節點，要實效、高效、有效，增加多種載體。社區的宣傳欄可以貼上每期課程的宣傳海報，讓家長和孩子在上班上學等車途中了解更多課程內容;也可定期舉辦宣講會、座談會，加深企事業單位對學堂的了解，提高公募成功率。同時，積極發揮報紙、電視等主流傳統媒體的導向作用，合理運用信息化平臺，給予媒體更多的報道自由[4]。以主流媒體為宣傳渠道，呼吁社會各界為學堂運營提供力所能及的幫助。通過微信公眾號、微博等新媒體，編寫更豐富多彩、引人注目的文字，讓信息更快捷精確地直達需要人群。

3.完善利益表達機制

相比于其他輿論途徑，網絡輿論更關注公共利益和弱勢群體遭遇，互聯網可以讓公民在了解更多信息的同時，降低參與成本，增加參與的深度和廣度。因此，在涉及民眾切身利益的公共服務，尤其是教育相關的問題時，網絡輿論具有不可忽視的作用。如若相關負責人忽視民眾在網絡中的利益表達，將極易引發網絡群體性事件。因此政府和社區不僅要做好網絡輿情監測工作，密切關注群眾需求，有效引導、積極解決相關問題，制定完善的危機處理制度，也要積極創新網絡參與途徑，在已經建設好相關平臺的基礎上加快信息更新速度，完善意見收納機制，營造良好平等的公民參與制度。

四、結語

近年來，我國社區公益助學項目在逐漸發展壯大，社會影響力逐年上升，在社會生活，尤其是教育領域中發揮了越來越重要的作用，為教育救助提供系統有序的服務;緩解和解決了教育資源和教育需求之間的矛盾;彌補了政府功能的不足，為我國解決外來務工人員隨遷子女的課外教育問題做出了極大貢獻。

雖然社區公益助學的發展前景是光明的，但發展道路注定充滿曲折。尤其是在實現常態化運營方面，由于社會本身對社區公益助學項目的支持力度不是很大，且組織制度規范缺失、法律保障不健全，這些項目在實際運營過程中不可避免地會遭遇項目資金無保障、志愿者招募難延續、服務內容單一化和運行機制不完善等問題，導致項目無法正常運營，遑論實現可持續常態化發展。因此一方面，政府、市場和社會組織應努力對其進行扶持和培養，建立共同的合作基礎和價值契合，通過三方努力保障其資金來源和人力充足。另一方面，社區也要充分挖掘自身的聚眾效應和地區資源優勢，擴展服務范圍，實現內容多樣化。最后，社區公益助學項目組織自身也必須不斷完善內部機制，線上線下兩手抓，搭建暢通的監督反饋平臺與健全的宣傳體系，積極有效地反饋外界需求。三管齊下，確保社區公益助學項目能夠自力更生，建構適合自身的常態化發展機制。

社區公益助學項目只有不斷完善自身職能，積極整合能利用的一切資源，才能在良性發展和可持續常態化發展的道路上越走越遠，從而承擔更多社會責任，實現對教育資源的再分配，為隨遷子女的課外教育事業發展和我國教育公平做出自己的貢獻。

參考文獻：

[1]夏志強，付亞男.公共服務多元主體合作供給模式的缺陷與治理[J]上海行政學院學報，2013.4

[2]韓利紅，王叢漫.關于加強公務員服務能力建設的思考[J]河北學刊，2014（03）

[3]陳嵐.我國助學類非營利組織發展的問題與對策研究[D]蘇州：蘇州大學，2013

[4]蘭華.問題與對策：我國非營利組織管理體系探析[J]國家行政學院學報，2006（03）：55