為制定浦東新區法規提供程序保障

王娟

全國人大常委會授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規，有力提升了浦東新區開發開放的制度供給力，是推進改革發展需要的法治保障新路徑。6月23日，市人大常委會表決通過了《關于加強浦東新區高水平改革開放法治保障制定浦東新區法規的決定》（以下簡稱決定），為承接全國人大常委會授權提供了法治保障。7月20日，市人大常委會主任會議通過了《關于制定浦東新區法規相關立法工作規程的規定》（以下簡稱規程），進一步確立了與制定浦東新區法規相適應的具體立法程序安排。

繼決定后出臺的規程，與前者共同構成了制定浦東新區法規的工作制度姊妹篇。規程是在決定確定的大方向下，對制定浦東新區法規所涉及的具體立法程序作出的具體制度安排;是在現有地方立法制度框架下作出的探索性制度安排。規程是市人大常委會圍繞打造社會主義現代化建設引領區，以制定浦東新區法規為切入點出臺的具有地方特色的立法制度性規定。

提供規范有序的推進機制

體現主動服務全市大局的戰略協同。在新起點上堅定推進浦東改革開放再出發，奮力打開上海發展新的戰略空間，釋放上海發展新的強勁動力，需要建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系。市人大常委會強化使命擔當，抓緊出臺規程，體現了服務全市大局，推進戰略協同的主動性、積極性，為制定浦東新區法規提供了規范有序的推進機制，提供了有效的工作平臺。

落實立法授權的有效制度建設。浦東新區法規是由省級人大及其常委會制定的部分行政區域內施行的地方立法，是新形式的地方立法。決定對常委會層面如何開展制定浦東新區法規工作規定得比較原則。現行《上海市制定地方性法規條例》中也缺乏針對性的制度規定。要制定浦東新區法規，亟待通過規程，對立法程序等事項作出更為具體的規范，以務實地推動工作的實施。

創新地方立法制度的有益嘗試。在整體構思上，規程從兩方面入手。首先，做好與《上海市制定地方性法規條例》《關于進一步加強民主立法工作的規定》《關于加強立法工作組織協調的規定》等現行本市立法制度的有效銜接。其次，遵循科學立法的規律，按照立項、起草、提出議案、審議、備案等立法工作主要階段的順序，根據授權要求、結合實踐需求，對制定浦東新區法規的立法工作作了特殊規定。

放大協同發力的整體效應

堅持黨的領導。堅持黨的領導是立法工作必須遵循的根本原則。黨在立法中發揮著總攬全局、協調各方的作用。嚴格執行立法重大問題請示報告制度，是必須遵守的政治規矩。規程明確，根據《關于進一步健全立法工作重大事項向市委請示報告制度的若干具體規定》，市人大常委會黨組對涉及浦東新區法規的立法規劃、年度立法計劃編制，涉及浦東新區高水平改革開放相關重大體制、政策制定和調整的法規等及時向市委請示報告。

發揮浦東新區的主體作用。打造社會主義現代化建設引領區，浦東作為主戰場，應當勇當標桿、敢為“闖將”。規程在各立法工作主要階段，都強調要積極發揮浦東新區的作用。比如，浦東新區應當提出關于制定浦東新區法規的需求;浦東新區為推動改革創新需要制定法規的，由其負責開展法規草案起草工作;浦東新區有關負責同志應當列席法規草案的解讀會、審議會等。

體現全市支持引領區建設的整體合力。浦東高水平改革開放是全市的大事，需要全市上下同頻共振、協同發力，形成最大合力、放大整體效應。規程作了兩方面的規定：一方面，市人大常委會、市政府有關部門積極參與推動、指導幫助法規起草工作;市人大常委會編制立法規劃、年度立法計劃時，應當研究代表議案和建議中有關浦東新區法治建設的內容;必要時可以通過媒體等形式征詢立法建議。同時，浦東作為全市改革創新的大平臺，浦東新區法規應當為全市的深化改革和創新發展發揮引領作用。規程根據立法法、地方組織法，對市人大常委會、市政府圍繞浦東改革發展和全市中心工作而啟動立法，積極催生改革亟需的立法項目作出了規定。

凸顯只爭朝夕的改革速度

推進浦東新區高水平改革開放，要謀定快動、只爭朝夕。制定浦東新區法規要捕捉有利時機，推動重大政策、重大項目、重大改革試點早落地、早實施、早見效。規程圍繞抓住地方立法的窗口期，在“快”字上做好文章。

確立立法的快軌機制。規程明確，市人大常委會編制立法規劃、年度立法計劃應當同時向浦東新區征詢立法建議項目，應當會同浦東新區對相關立法建議開展研究。市人大各有關委員會應當積極會同浦東新區開展重要制度論證以及立法調研等工作。浦東新區起草的法規草案可以由市人大有關委員會聽取市人民政府及有關部門意見后，再由常委會主任會議提出議案。

浦東管理措施的快速轉化機制。對暫無法律法規或明確規定的領域，浦東可以先行制定相關管理措施，是黨中央授予浦東的重要制度手段。浦東管理措施與浦東新區法規相輔相成、各有優勢，在改革發展頂層設計、重要領域的先行先試、發展難題的探索破解等方面，要注重發揮管理措施的作用;在發展方向已經明確、重要成果需要鞏固、成功經驗需要普及等方面，要注重發揮浦東新區法規的作用。同時，浦東管理措施又是可以向浦東新區法規轉化的。規程為轉化提供了快軌機制：浦東新區定期開展管理措施的執行評估，適時提出將管理措施轉化為法規的建議;市人大常委會、市政府有關部門可以會同浦東新區開展執行評估;管理措施可以采取一審一表決、打包表決等簡易形式，快速轉化。

立法工作平臺的快速對接。推進工作的銜接順暢需要相應的工作機制作保障。規程明確，市人大法制委、常委會法工委與浦東新區人大常委會建立溝通聯系機制并設立聯席會議制度，定期對制定浦東新區法規相關工作開展研究。規程明確，市人大法制委、常委會法工委應當就制定浦東新區法規，積極聯系全國人大常委會有關工作機構，爭取指導幫助;市人大各有關委員會應當就制定浦東新區法規，加強與全國人大有關委員會的溝通請示。

在長期的立法實踐中，上海逐步形成了一系列具有地方特色的制度性規定。上海地方立法40多年的實踐證明，地方立法的制度性規定不是一成不變的，地方立法的科學規律需要不斷探索。在制定浦東新區法規的新的工作背景下，需要因時制宜、因事制宜，與時俱進地推進立法方式的創新發展，以不斷提高新時代地方立法工作的駕馭能力。規程的施行，也將為適時修改《上海市制定地方性法規條例》打下基礎。