廈門市湖里區“村改居”社區預留發展用地項目政策淺析

張夢夏

摘 要 伴隨著改革開放，特別是近十年來我國的城市化快速發展，很多農村地區自主或者被動地納入到城市化的浪潮中，隨即形成了數量較多的“村改居”社區。立足于各級政府政策法規，分析了福建省廈門市湖里區“村改居”社區預留發展用地項目政策，旨在為農村集體發展用地項目的長足發展提供參考，提高政府制定政策的科學性、合理性與可操作性，更快更好地促進廈門市農村集體經濟的大發展。

關鍵詞 “村改居”;預留發展用地;農村集體經濟;福建省廈門市

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.15.065

享有“海上花園城市”美稱的廈門，是我國最早開放的經濟特區之一，湖里區作為廈門島內的老城區，2010年起為促進湖里區“村改居”經濟發展，提高農民收入，解決農民就業問題，經過廣泛市場調查、科學規劃、嚴密分析后，決定引導轄區發展“村改居”社區集體資產經濟，鼓勵集體經濟組織合理利用人均15 m2土地建設項目。經過多年來的努力，目前湖里區共有集體預留發展用地項目15個，其中，江頭街道蔡塘社區經濟發展中心已躋身廈門乃至福建農村集體發展用地項目的典型代表。

1 各級發展用地建設項目政策評析

1.1 國家政策

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地，如過去的鄉鎮企業和招商引資用地。隨著改革開放的進一步深化，農村集體經營性建設用地流轉形式已越來越常見，多方事實證明，農村集體經營性建設用地入市的積極實施與推廣，的確在推動城鄉統一建設用地市場、增加農民收入、保障農村產業發展用地、提升農村土地治理水平等方面發揮了關鍵作用[1-2]。

但是《決定》里并沒有針對“如何深入推進農村改革，完善農村產權制度改革，將探索實施農村集體經營性建設用地入市，充分激發農村發展內生動力”等作出具體闡述，這些在2021年2月21日，中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》中才逐步得以明確。

1.2 廈門市級相關政策

2013年出臺的《關于加快推進城鄉發展一體化進一步增強農村發展活力的若干意見》中，對集體發展用地項目扶持的標準、類型、扶持金額作出了具體要求，以股份化合作模式為主導推進農用地流轉，不斷使項目帶動改制，爭取政策性項目的扶持資金;2020年5月廈門市人民政府辦公廳轉發市住房局、市財政局《關于全面推進中央財政支持住房租賃市場發展試點工作實施意見的通知》中指出，“鼓勵利用農村集體發展預留用地建設租賃住房，對該項目增加給予每平方米300元的建安成本補貼”，這易讓居民真實感受到政策帶來的實惠;2020年11月，廈門市人民政府辦公廳印發農村集體預留發展用地管理暫行規定的通知中明確，發展用地可用于除商品住房以外的非農產業經營性項目開發，發展用地項目應辦理集體產權，不得分割，產權人為集體經濟組織。

近幾年，廈門市在政策設計、項目安排、資金預算和工作精力上向有項目的社區傾斜，但廈門島內外各區情況不一，島內社區經濟發展快，啟動發展用地項目的各項條件比較成熟，島外多屬農村社區，受到歷史遺留問題等影響，從市級層面出臺的相關政策難以真正覆蓋到各區，無法作出針對性的指導。

2 湖里區項目政策

近年來，為促進湖里區“村改居”社區預留發展用地項目的健康發展，湖里區主動思維，大膽創新，積極探索適合其發展的模式，從財政扶持角度、管理機制建立方面陸續出臺了相關政策加以保障。

2.1 財政扶持政策

2014年10月，湖里區幾經醞釀，出臺《湖里區扶持“村改居”社區預留發展用地建設項目的若干意見》（以下簡稱意見），對湖里區所有“村改居”社區預留發展用地項目的資金扶持范圍，扶持資金的申報、審批和資金的使用跟蹤、監督管理等系列資金使用進行具體規定，并明確“對市級已扶持且符合湖里區扶持條件的‘村改居社區預留發展用地建設項目，區級按照市級扶持資金標準給予配套扶持，最高不超過500萬元”，截至2020年底，扶持5個“村改居”社區發展用地項目共2 500萬元。《意見》積極落實惠民方式，確保政府扶持資金真正受益于居民，推進湖里區“村改居”社區發展用地項目的建設進程。

2.2 項目管理機制

2018年2月，湖里區結合實際發展需要，出臺《湖里區加快推進“村改居”社區集體預留發展用地項目建設管理實施意見（暫行）》（以下簡稱暫行意見），主要針對項目運營后如何管理，運用哪種模式經營作出明確指導。按照“社區主導開發、區屬國企代建、街道把關推進、部門指導監督、政府統籌監管”的原則，尊重社區集體意愿，鼓勵社區與區屬國企合作開發。以建設租賃房屋為總體定位，強化監管責任，確保過程可控，依法依規、積極穩妥、集約高效開發利用發展用地，已落實選址的發展用地項目力爭3年內全部開工、5年內基本建成，打造富民利民工程，促進居民持續增收，保障居民長遠利益。

《暫行意見》有效解決被征地農民生活出路問題，引領廣大“村改居”社區共享發展成果，進一步規范與監督管理機制，不斷提升居民群眾的獲得感和幸福感。

2.3 “三資管理”政策

2019年底，湖里區集體資產總量已達55.13億元，其中經營性資產50.7億元，對比2017年資產總額增加近15億元。隨著社區集體經濟總量的增加，增長速度的加快，在集體“資金、資產、資源”管理上，明確管理主體、健全管理制度、明確監管體系、落實監管措施、規范民主化程序尤為重要。2021年3月，湖里區依據實際情況，制定《湖里區“村改居”社區集體資金資產資源管理辦法》（以下簡稱“三資”管理辦法），在“強化黨的領導、強化制度規范、強化監督合力”方面作出具體闡述。

《“三資”管理辦法》創新構建黨組織主導、規范化運行、多元化監督的“三資”管理新機制，走出農村集體產權制度改革和集體“三資”管理新路子。

2.4 存在的問題

湖里區通過組織協調、建立扶持機制、舉辦培訓班、召開經驗交流會等形式，加快項目發展的進程，為廣大居民樹立信心。但發展用地項目并不是一朝一夕可以完成，其存在著以下兩個問題：1）賦予農村集體經濟組織發展的稅收政策還未配套到位，廣大居民對政府出臺減免稅收的需求呼聲較大，希望能夠通過相關政策改變目前處境，增加股份收益;2）部分有預留發展用地的社區對建立何種形式的項目并不清晰，希望政府部門能夠加大對項目的業態定位指導[3-4]。

3 建議

3.1 堅持規劃先行，加大指導力度

為切實貫徹國家、省、市有關“三農”工作部署，促進農村集體預留發展用地集約高效利用，著眼保障集體經濟組織及其成員的長遠生計，各級政府部門應在項目的業態定位、選址規劃、建設開發等方面重點抓好指導，多聯系多走訪，了解不同社區的情況，及時解決社區存在問題、疑難點，最大程度地協助其做好發展用地規劃，促進發展用地項目的長遠發展。

3.2 完善稅收政策，拓寬惠民渠道

目前，為推進實現“島內島外一體化”戰略建設，加快集體經濟產業的有序良性發展，稅收問題是當前亟需破解的難題。對此，省、市各級人大應共同推動國家層面出臺關于農村集體經濟組織稅收優惠政策;市級稅務部門、財政局、農業農村局等部門應組織對農村集體經濟的稅收問題進行調研，提出市級層面返回地方級稅收的優惠政策，提交市政府明確實施，響應民眾心聲[5]。

3.3 強化監督管理，促進政策規范性

發展用地項目建成后，要依法依規健全組織機構，建立高效運作的經營管理機制和約束機制，并在此基礎上積極探索建立良性發展模式，各級政府通過出臺相關配套管理政策，加強對集體經濟組織的指導，強化監督管理，確保政策施行的規范，促進集體經濟組織健康、協調、可持續發展。

4 結語

各級政府在今后的政策制定中，應切實強化部門工作責任，在制度設計、項目安排、資金預算和工作精力上向有發展用地項目的社區傾斜;通過“共謀、共建、共管、共享”的理念方法和實實在在的優惠來調動居民的主動性、積極性和創造性;建立有制度、有聯系、有保障的集體經濟組織，達到資源共享、優勢互補、互惠雙贏的最終目標。

參考文獻：

[1] 胡如梅.集體經營性建設用地入市和地方政府行為研究[D].杭州：浙江大學，2020.

[2] 章斌.留用地開發模式比較與選擇[D].杭州：浙江工業大學，2020.

[3] 李杰，段龍龍.促進農村三次產業融合發展的用地保障論析[J].政治經濟學報，2019，16（3）：111-127.

[4] 楊秀琴.鄉村振興中農村閑置用地的處置路徑[J].山西農經，2019（24）：1-3.

[5] 陳飛.我國臨海工業用地布局與規劃策略研究[D].大連：大連理工大學，2019.

（責任編輯：趙中正）