陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理經(jīng)驗(yàn)探究

張朝立

陜甘寧邊區(qū)抗日根據(jù)地作為中共中央的所在地，在全面抗戰(zhàn)時(shí)期有著重要的地位和作用。全面抗戰(zhàn)時(shí)期，日本侵略者和國(guó)民黨頑固派對(duì)陜甘寧邊區(qū)實(shí)行包圍封鎖，邊區(qū)政府在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，采取一系列舉措，積極發(fā)動(dòng)邊區(qū)人民，圍繞抗戰(zhàn)和民主兩大主線，在保障抗戰(zhàn)的大前提下，完善邊區(qū)民主制度體系和政權(quán)治理與建設(shè)，發(fā)展邊區(qū)生產(chǎn)力，最終使邊區(qū)達(dá)到了“善治”的目標(biāo)。

政權(quán)治理重要舉措

陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理的舉措，是在全面抗戰(zhàn)的背景下出臺(tái)的，所以不可避免具有戰(zhàn)時(shí)性特征，同時(shí)由于邊區(qū)內(nèi)外的環(huán)境局勢(shì)不斷發(fā)生著變化，這些舉措也具有明顯的階段性特征。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理舉措的主要目的，是要在顧全抗戰(zhàn)大局的前提下，在堅(jiān)持鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本方略下，充分發(fā)展邊區(qū)民主政治，改善邊區(qū)人民生活。

——確立抗日民主選舉制度，廣泛開(kāi)展民主選舉

1937年5月12日，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府駐西北辦事處召開(kāi)行政會(huì)議，通過(guò)了由特區(qū)選舉法起草委員會(huì)起草的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》。該條例明確，“遵照國(guó)民政府國(guó)民代表大會(huì)選舉法民主的原則，并依據(jù)陜甘寧邊區(qū)的特殊情形而制定”“采取普遍的、直接的、平等的、無(wú)記名的選舉制，保障實(shí)現(xiàn)徹底的民主”。條例規(guī)定：“凡居住陜甘寧邊區(qū)區(qū)域的人民，在選舉之日，年滿十六歲的，無(wú)男女、宗教、民族、財(cái)產(chǎn)、文化的區(qū)別，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”

以此選舉條例為基礎(chǔ)，在全面抗戰(zhàn)時(shí)期邊區(qū)一共進(jìn)行了兩次民主選舉。其中，第一次邊區(qū)民主選舉運(yùn)動(dòng)從1937年7月的鄉(xiāng)級(jí)選舉開(kāi)始，到同年12月選舉出特區(qū)代表大會(huì)代表后圓滿結(jié)束。在邊區(qū)政府直接管轄區(qū)內(nèi)，縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)都進(jìn)行了民主選舉，產(chǎn)生了第一屆民選政府。這對(duì)于邊區(qū)政權(quán)的鞏固和抗戰(zhàn)動(dòng)員都具有重大意義，邊區(qū)的政權(quán)組織自上而下得到了基本的鞏固。

——確立“三三制”政權(quán)結(jié)構(gòu)，鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線

1940年3月6日，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問(wèn)題》中談到根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的具體方針，第一次提出了“三三制”政權(quán)的構(gòu)想：“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”毛澤東提出“三三制”政權(quán)的構(gòu)想，一方面是為了鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，盡可能地團(tuán)結(jié)各抗日階層，為建設(shè)新民主主義中國(guó)打下基礎(chǔ);另一方面，是對(duì)第一次邊區(qū)民主選舉后出現(xiàn)的弊端進(jìn)行修正和改進(jìn)。第一次民主選舉出現(xiàn)的一個(gè)主要問(wèn)題就是不論在政府機(jī)關(guān)，還是在其他機(jī)構(gòu)中，共產(chǎn)黨員所占的比例都太大，從而給人共產(chǎn)黨“包辦代替”政權(quán)工作的印象，這對(duì)于邊區(qū)的長(zhǎng)期治理是不利的，而“三三制”政權(quán)能很好地解決這一問(wèn)題。

——實(shí)行“精兵簡(jiǎn)政”政策，盡可能減輕人民負(fù)擔(dān)

為了應(yīng)對(duì)邊區(qū)的經(jīng)濟(jì)困難，盡可能地減輕人民負(fù)擔(dān)，在1941年11月召開(kāi)的邊區(qū)第二屆參議會(huì)上，邊區(qū)參議員、民主人士李鼎銘等11人提出了“精兵簡(jiǎn)政”的提案。“精兵”就是縮編主力部隊(duì)以及指揮機(jī)關(guān)，充實(shí)基層，加強(qiáng)地方部隊(duì)與民兵，并加強(qiáng)整訓(xùn)，提高戰(zhàn)斗力;“簡(jiǎn)政”就是切實(shí)整頓各級(jí)機(jī)關(guān)、組織，緊縮機(jī)構(gòu)和人員編制，提高工作效率。

這一提案被黨中央采納。黨中央關(guān)于“精兵簡(jiǎn)政”的指示下達(dá)后，邊區(qū)從1941年至1943年開(kāi)展了3次“精兵簡(jiǎn)政”，解決了政府機(jī)構(gòu)人員過(guò)于龐大的問(wèn)題，并遏制了官僚主義作風(fēng)傾向，使更多非生產(chǎn)人員也能投入到生產(chǎn)活動(dòng)中去。“精兵簡(jiǎn)政”極大地減輕了人民的負(fù)擔(dān)。以交公糧為例，邊區(qū)人民1941年交公糧20萬(wàn)石，1942年減少為16萬(wàn)石。

——實(shí)行“減租減息”政策，保護(hù)邊區(qū)農(nóng)民利益

盡管早在洛川會(huì)議上黨中央就已提出減租減息的土地政策，要求地主減租減息，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但由于政治和經(jīng)濟(jì)方面的客觀原因，1942年以前，這一政策基本沒(méi)有得到貫徹。特別是在經(jīng)過(guò)1940年和1941年兩年的困難時(shí)期之后，邊區(qū)廣大農(nóng)民對(duì)于減租減息的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。邊區(qū)政府響應(yīng)農(nóng)民的呼聲，于1942年冬至1943年春，采取了一系列有效措施，發(fā)動(dòng)群眾，實(shí)行減租減息，保障了農(nóng)民的根本利益，激發(fā)了農(nóng)民階層抗日與生產(chǎn)的積極性。

政權(quán)治理基本經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

陜甘寧邊區(qū)政府成立后，積極進(jìn)行政權(quán)治理探索，取得了令人矚目的成績(jī)，為政權(quán)治理積累了經(jīng)驗(yàn)。

——堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，獨(dú)立自主地解決治理問(wèn)題

一切從實(shí)際出發(fā)是陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理的一條重要經(jīng)驗(yàn)。陜甘寧邊區(qū)在第一次民主選舉的時(shí)候，就根據(jù)邊區(qū)經(jīng)濟(jì)水平落后、群眾文化素質(zhì)不高、人口居住地域分散、交通不便等一系列實(shí)際情況，鼓勵(lì)選民用靈活多樣的方式開(kāi)展投票;在制定稅收政策時(shí)，陜甘寧邊區(qū)根據(jù)邊區(qū)人民的實(shí)際收入情況，采取“應(yīng)照顧極貧苦之工農(nóng)”的累進(jìn)稅;在開(kāi)展建設(shè)“三三制”政權(quán)的治理過(guò)程中，陜甘寧邊區(qū)更是明確了各地區(qū)要從實(shí)際出發(fā)，切勿機(jī)械照搬政策的方針;在文化教育領(lǐng)域，陜甘寧邊區(qū)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，提倡文藝工作要深入群眾，教育工作也要按照陜甘寧邊區(qū)的實(shí)際發(fā)展來(lái)開(kāi)展。以上這些例子，都體現(xiàn)了一切從實(shí)際出發(fā)的特點(diǎn)。正因?yàn)殛兏蕦庍厖^(qū)的施政依據(jù)是一切從實(shí)際出發(fā)，所以才能在解決各項(xiàng)治理問(wèn)題時(shí)體現(xiàn)出獨(dú)立自主的精神。

——堅(jiān)持以人民為中心，充分調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性

正如毛澤東說(shuō)的：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力。”堅(jiān)持以人民為中心也是陜甘寧邊區(qū)在治理過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的又一條重要經(jīng)驗(yàn)，從開(kāi)展廣大邊區(qū)人民參與的民主選舉運(yùn)動(dòng)，再到休養(yǎng)民力的經(jīng)濟(jì)方針，最后到服務(wù)人民的文化教育政策，以人民為中心的特點(diǎn)在陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理中體現(xiàn)得淋漓盡致。以此為基礎(chǔ)，陜甘寧邊區(qū)還通過(guò)各種治理措施充分調(diào)動(dòng)人民的積極性，使邊區(qū)的人民絕大部分都能投入到陜甘寧邊區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)當(dāng)中去，人民的潛力得到了充分激發(fā)與展現(xiàn)。

——堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，發(fā)揮中流砥柱作用

陜甘寧邊區(qū)富有成效的治理措施之所以能很好地貫徹下去，與中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)息息相關(guān)。中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)在根據(jù)地政權(quán)治理中起到什么作用？1938年10月14日，毛澤東在《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》一文中就已經(jīng)給出了回答：“共產(chǎn)黨員應(yīng)在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中表現(xiàn)其高度的積極性;而這種積極性，應(yīng)使之具體地表現(xiàn)于各方面，即應(yīng)在各方面起其先鋒的模范的作用。”要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，抓好黨的建設(shè)也是先決條件。在抗戰(zhàn)期間，黨內(nèi)一方面加強(qiáng)對(duì)黨的干部進(jìn)行教育培養(yǎng)，另一方面在黨內(nèi)開(kāi)展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，端正黨的思想，摒除黨內(nèi)不正之風(fēng)，使中國(guó)共產(chǎn)黨在邊區(qū)政權(quán)治理過(guò)程中保持廉潔奉公、艱苦奮斗的作風(fēng)，真正做到為邊區(qū)人民服務(wù)。

陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理基本經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)下國(guó)家治理的深刻啟示

陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理基本經(jīng)驗(yàn)，是中共在探索政權(quán)治理過(guò)程中積累的重要經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)下的國(guó)家治理仍然具有深刻的啟示意義。

——加強(qiáng)政黨自身的適應(yīng)性，不斷提高執(zhí)政水平

陜甘寧邊區(qū)政府名義上是屬于南京國(guó)民政府的一個(gè)省級(jí)行政單位，但實(shí)際的執(zhí)政黨是中國(guó)共產(chǎn)黨。邊區(qū)政府的治理效果也取決于黨的執(zhí)政能力，取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。這就意味著中國(guó)共產(chǎn)黨要根據(jù)邊區(qū)內(nèi)外環(huán)境的變化，有效地調(diào)整自身政策策略，從而適應(yīng)變化后的環(huán)境，以求得政黨持續(xù)繁榮發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)政權(quán)的治理過(guò)程中，面對(duì)多變的國(guó)內(nèi)外環(huán)境和形勢(shì)，采取積極的施政措施以回應(yīng)環(huán)境變化的挑戰(zhàn)，使得政黨適應(yīng)一次又一次環(huán)境變化的大考驗(yàn)，使得邊區(qū)政府的政權(quán)始終牢牢掌握在黨的手中。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在滿足民眾需求的基礎(chǔ)上確立了各項(xiàng)原則，根據(jù)民眾的實(shí)際情況采取施政措施，從而避免了“眾口難調(diào)”的問(wèn)題。這一點(diǎn)，對(duì)于當(dāng)下中國(guó)共產(chǎn)黨面臨新環(huán)境新形勢(shì)變化而加強(qiáng)自身政黨適應(yīng)性有著重要的啟示意義。

——貫徹彈性化治理理念，不斷應(yīng)對(duì)新的治理挑戰(zhàn)

彈性化治理是在批判傳統(tǒng)的官僚制模式的基礎(chǔ)上提出來(lái)的一種新治理模式，它主張政府機(jī)構(gòu)不能僅僅依靠僵硬的政府組織、一成不變的制度條文來(lái)提供公共服務(wù)，而是要變革政府機(jī)構(gòu)并改變僵化的制度，靈活、便捷、負(fù)責(zé)任地服務(wù)于地方。陜甘寧邊區(qū)在政權(quán)治理的過(guò)程中完全體現(xiàn)了彈性化治理的一些理念。邊區(qū)政府在政權(quán)治理過(guò)程中曾出現(xiàn)了舊官僚制存在的一些問(wèn)題，比如邊區(qū)政府機(jī)構(gòu)部門(mén)人員數(shù)量越來(lái)越龐大，從而影響了政府效能;邊區(qū)政府內(nèi)部出現(xiàn)的一些官僚主義作風(fēng)傾向，使得邊區(qū)政府在治理過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)了種種問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，邊區(qū)政府及時(shí)出臺(tái)了“精兵簡(jiǎn)政”政策，經(jīng)過(guò)3次“精兵簡(jiǎn)政”，提高了政府的治理效能并打擊了官僚主義作風(fēng)傾向，這本身就是邊區(qū)政府彈性化治理的一次積極嘗試。因此，彈性化治理，也是我國(guó)未來(lái)在國(guó)家治理中將要貫徹的一種重要治理模式。

——充分發(fā)揮基層黨組織作用，不斷鞏固基層政權(quán)建設(shè)

治理不同于統(tǒng)治也不同于管理，治理是一種上下互動(dòng)的過(guò)程，治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家政權(quán)與社會(huì)的合作。而陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理，也是中共中央與邊區(qū)基層社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程。如何將黨中央的治理措施切實(shí)有效地貫徹到基層群眾當(dāng)中去，并能夠及時(shí)得到基層群眾的反饋？加強(qiáng)基層政權(quán)組織建設(shè)無(wú)疑是有效的方式，因此也就成為陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理的重要一環(huán)。加強(qiáng)基層政權(quán)組織建設(shè)，陜甘寧邊區(qū)主要是發(fā)揮基層黨組織在政權(quán)治理上的作用，這在鄉(xiāng)和村一級(jí)的基層政權(quán)組織中尤為明顯：基層黨員一方面為群眾起到模范帶頭的作用，另一方面為群眾切實(shí)解決涉及群眾切身利益的問(wèn)題。最典型的例子，便是在陜甘寧邊區(qū)基層治理過(guò)程中，人民群眾創(chuàng)造性摸索出諸如“一攬子會(huì)”這樣的解決基層治理問(wèn)題的有效機(jī)制，從而促進(jìn)了在整個(gè)政權(quán)治理過(guò)程中上下之間的良性互動(dòng)。加強(qiáng)基層政權(quán)組織建設(shè)，即使在新時(shí)代，也將是我們黨絕不能放松的重要治理環(huán)節(jié)。

——堅(jiān)守中國(guó)共產(chǎn)黨人初心，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

陜甘寧邊區(qū)在艱苦不利的環(huán)境下，通過(guò)黨和邊區(qū)人民共同奮斗，攻堅(jiān)克難，最終實(shí)現(xiàn)了邊區(qū)政權(quán)治理的“善治”，在那個(gè)時(shí)代可以說(shuō)是一種奇跡。而創(chuàng)造這個(gè)奇跡的原動(dòng)力就是中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心。正如毛澤東1941年11月6日《在陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的演說(shuō)》中所提到的：“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無(wú)私利可圖。它應(yīng)該受人民的監(jiān)督，而決不應(yīng)該違背人民的意旨。”而中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心就是為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。初心是陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理在那個(gè)艱苦年代所留下的巨大精神財(cái)富，是中國(guó)共產(chǎn)黨始終如一貫徹的重要精神原則。我們要在這一精神基柱上不斷推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已經(jīng)成為我們黨在未來(lái)工作中的重心之一。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)治理的一些基本經(jīng)驗(yàn)，在黨的十九屆四中全會(huì)決定當(dāng)中繼續(xù)得到體現(xiàn)，如堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民當(dāng)家做主、堅(jiān)持調(diào)動(dòng)各方面積極因素等。中國(guó)共產(chǎn)黨將繼承并發(fā)揚(yáng)這些經(jīng)驗(yàn)，在推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代道路上，創(chuàng)造更大的輝煌與奇跡。

（作者單位：首都師范大學(xué)）