城鎮化快速發展中后期的規律特征與啟示

李智

從城鎮化先發典型國家的發展歷程看，在城鎮化率達到60%后，城鎮化速度、發展動力、空間形態和城市體系呈現新的趨勢特征。我國城鎮化發展正處于這一關鍵時期，城鎮化對經濟社會發展帶動作用不斷顯現的同時，也面臨著區域間不平衡、質量不高等突出問題。研究未來我國城鎮化發展模式和路徑的轉變，需要準確把握城鎮化發展階段的背景特征，不僅要著重于對自身國情條件的深入研究，也需要立足國際視野，從世界典型國家城鎮化歷程中把握規律特征。參照已有文獻，本文研究選取的典型國家主要包括城鎮化進程較為完整、具有典型性和普遍參考意義的國家，如美國、日本等城鎮化起步較早的國家；在快速城鎮化過程中經濟有巨大飛躍，應對各類城市問題的手段具有重要參考價值的亞洲國家，如日本、韓國等；在快速城鎮化過程中出現城市貧困或中等收入陷阱等典型問題、可提供相應經驗教訓的國家，如巴西、墨西哥等。

一、典型國家城鎮化率達到60%后的整體特征分析

進入城鎮化快速發展中后期，城鎮化速度、驅動力、經濟發展效率等方面均出現新趨勢、新特征。同時，人口在城鎮空間上的高度集聚也帶來了交通擁堵、環境污染、資源短缺、城市貧困等城鎮化質量方面的突出問題。

（一）城鎮化速度進入放緩期，部分國家城鎮化呈現持續放緩趨勢

大多數城鎮化先發國家在城鎮化水平達到60%之后呈現持續放緩趨勢（見圖1）。整體看，發達國家在城鎮化率達到60%-65%和65%-70%區間時，城鎮化率年均增幅分別較前一階段下降0.05和0.19個百分點；高收入國家城鎮化率年均增幅分別較前一階段下降0.02和0.06個百分點。從典型國家看，城鎮化率在60%-65%區間時，沙特阿拉伯和土耳其放緩趨勢最為顯著，城鎮化率年均增幅較前一階段分別下降了0.23和0.65個百分點，韓國、荷蘭、墨西哥城鎮化率年均增幅較前一階段下降了約0.1個百分點，日本、俄羅斯、意大利下降了約0.05個百分點，巴西下降了0.03個百分點。城鎮化率在65%-70%區間時，西班牙和美國也開始呈現放緩趨勢，城鎮化率年均增幅較前一階段分別下降了0.23和0.19個百分點。

圖1 典型國家不同階段城鎮化速度（年均增長百分點）

（二）城鎮化動力進入轉化期，現代服務業逐漸取代制造業成為城鎮化的主要產業驅動力

圖2 典型國家城鎮化水平和服務業增加值占GDP比重變化

（三）城市建設進入品質提升期，更加注重向宜居宜業宜游的多維城鎮化發展目標轉變

城鎮化水平達到60%進入快速發展中后期之后，城市的集聚經濟效應快速釋放，人口和經濟活動在城市空間上的高度集聚對城市交通、城市資源和環境、城市基礎設施、城市治理等方面帶來諸多挑戰。

1.城市交通擁堵問題日益嚴重，治理難度日漸提升。如1983-2001年，美國居民通勤距離和時間顯著提高，分別增加了3.6英里和5.4分鐘（見表1），通勤時間需要1至1.5小時的人口在各區域內的比重明顯提升。

表1 1983-2001年美國通勤距離和時間變化

2.大規模流動人口加速向城市集聚，導致城市貧困人口和貧民窟顯著增加。城市貧民窟通常住房擁擠、建筑和衛生條件不達標、缺少城市基本基礎設施和服務、惡劣的兒童生長和發展環境等，其形成意味著城市基礎設施和公共服務的嚴重缺失，可能導致大規模的城市衛生、健康、環境、公共安全、城市災害和教育等方面的問題。據聯合國統計，2005年全球貧民窟人口達9億，2020年30%的全球城市人口住在貧民窟，在發展中國家，70%的人口增長集中在貧民窟。如2005年貧民窟人口比重在墨西哥為19.6%，巴西為36.6%，土耳其為42.6%。

3.城市環境惡化，可持續發展挑戰加劇。隨著城鎮化進入中后期，如果沒有提前采取措施，城市的環境將會持續惡化。OECD（經濟合作與發展組織）國家城鎮化歷程表明，城鎮化水平與人均碳排放量呈現正相關，20世紀50年代倫敦的煙霧事件和洛杉磯的光化學煙霧事件是城鎮化中后期環境污染事件的典型案例。

同時，城鎮化發展中后期也是各國加快轉向可持續發展，提升城市品質的關鍵時期。發展理念方面，1976年，首屆聯合國人居大會提出“以持續發展的方式提供住房、基礎設施服務”，隨后宜居城市、精明增長等城市發展理論相繼提出。具體實踐方面，發達經濟體主要城市紛紛在新的規劃和政策中落實可持續發展理念。如英國1999年簽訂《聯合國氣候變化框架公約的京都議定書》，是第一個承諾在2050年減少80%碳排量的國家；同時，可持續發展也是倫敦應對城市資源短缺、氣候變化的主要對策和推動城市發展模式全面轉型的主動選擇，在不同版本大倫敦規劃的編制和修訂過程中，可持續發展逐漸成為城市發展的總體原則。

二、典型國家城鎮化率達到60%后的空間特征分析

在城鎮化快速發展中后期，典型國家城鎮化空間格局進入都市圈人口加速集聚期，整體呈現“大集中、小分散、多中心、多節點”的典型特征，人口要素加速向都市圈等優勢地區集聚的同時，呈現出郊區化、多節點的發展態勢。

（一）以都市圈為主要形態的發展優勢地區要素集聚能力不斷凸顯

人口加速向大都市圈等發展優勢地區集聚。從高收入國家城鎮化歷程看，人口規模超過千萬的大都市（圈）集聚人口的能力持續增強，其占城市總人口比重在城鎮化率60%-70%和70%-80%時期，分別持續增長了3.19和0.94個百分點，50萬人口以下城市的人口占比持續減少了6.98和5.94個百分點（見圖3）。從典型國家看，除德國和愛沙尼亞以外，大部分OECD國家的核心都市圈持續集聚全國人口。如日本的東京、大阪、名古屋都市圈人口占比從1973年的37%持續提升至2016年的52%；1950-2015年，美國都市圈人口占全國比重由56%上升至87%，其中，百萬以上人口都市圈的人口占比增長了28個百分點，而百萬人口以下的都市圈人口占比僅增長了3個百分點（見圖4）。

班會結束的當天晚上，小李在QQ里給我留言：“尊敬的丁老師，今天您的檢討讓我看到了一個男人的擔當，是您的這種擔當精神鼓舞了我，勇敢地走出了這一步。請您相信，接下來的日子里，我會以一個男人的擔當來要求自己，請您給我機會……”

圖3 高收入國家不同規模城市（都市圈）人口占城市總人口比重變化

圖4 1950-2015年美國都市圈人口占全國人口比重變化

（二）都市圈內部呈現郊區化發展態勢

在人口向都市圈集聚的同時，呈現出郊區化特征，都市圈外圍地區的人口增長快于核心地區。以OECD國家為例，2001-2011年，美國、韓國、瑞士、西班牙、葡萄牙、意大利等國家都市圈外圍地區的人口增速顯著快于都市圈核心地區，希臘、波蘭、匈牙利、斯洛伐克等國家都市圈核心地區人口甚至出現負增長趨勢（見表2）。另外，郊區化趨勢與都市圈規模呈現正相關，規模越大的都市圈，郊區化分散趨勢更加明顯。如2001-2011年間，OECD國家中人口超過150萬都市圈的外圍地區年均人口增長率為1.9%，高于規模較小都市圈0.5至1個百分點。

表2 2001-2011年OECD國家都市圈核心地區和外圍地區人口變化趨勢

（三）發展優勢地區呈現出“多中心、多節點”發展態勢

城鎮化中后期，核心城市與周邊地區逐漸形成圈層分工的一體化都市圈區域，一批區域人口和功能次中心加快形成，成為承接核心城市人口和功能轉移的主要承載地。以OECD國家為例，2001-2011年，在都市圈內核心城市周邊的人口次中心的個數和人口規模占比明顯提高。從都市圈人口次中心平均個數看，英國、愛爾蘭和美國增長最為顯著，2001-2011年分別增加了16.5、12和10個；從人口次中心人口規模占比看，英國增長最為顯著，2001-2011年增長了10.9個百分點（見表3）。

表3 部分OECD國家都市圈次中心的數量和人口占比變化（2001-2011年）

同時，圍繞核心城市，一批功能完備，獨立性較高的次中心城市單元也加快形成。以日本首都圈為例，自1985年提出圍繞東京都建立一批具有區域社會經濟自立性并提供高端城市服務的核心功能城市以來，多個區域副中心城市加快形成，逐漸發展成為都市圈人口和產業集聚的區域次核心，如多摩自立都市圈、神奈川自立都市圈、埼玉自立都市圈、千葉自立都市圈、茨城市南部自立都市圈等（見表4）。

表4 日本首都圈區域副中心（自立都市圈）

三、典型國家城鎮化率達到60%后的城市體系演變特征分析

城鎮化快速發展中后期，典型國家的城鎮體系呈現出向超大、特大城市集聚態勢，中等規模城市在城市體系中的地位有所下降，城市間分化加劇，不同類型的收縮城市將長期存在。

（一）首位城市規模仍保持高速增長，一批全球城市和國家中心城市加快形成

從首位城市增速看，典型國家首位城市人口增速在城鎮化中后期依然處于較高水平。如墨西哥、巴西、土耳其、俄羅斯、日本、美國等國家首位城市人口增長率在城鎮化水平超過60%之后的一段時間內仍然保持高速增長，且增速高于全國人口或全國城市人口平均增速（見圖5）。

圖5 典型國家首位城市人口增速

從典型國家大城市人口占比看，百萬以上人口城市占全國人口比重持續升高。如2018年，美國、日本、韓國和巴西超過百萬人口城市占全國人口比重分別達到46.26%、64.63%、50.15%和41.95%，分別較1960年提升了7.53、24.07、28.34和20.57個百分點（見圖6）。

圖6 典型國家特大城市人口占比變化

（二）中等規模城市在城市體系中占據重要位置，但面臨發展瓶頸

中等規模城市在城鎮化發展和城市體系中占據重要位置。GlobalData研究表明，2018年中等規模城市包含了全球23.3億人口，貢獻了全球50.6%的GDP，預計在2025年將新增1.43億人口，貢獻全球46.8%的GDP增長。然而，近年來，中等規模城市發展與超大特大城市差距日益增大。以美國為例，雖然全美近20%的人口居住在中等規模城市，但是，近10年來，中等規模城市就業增長滯后于大城市4個百分點。其中，中等規模城市的高科技就業崗位數占全國比重由2010年的15%下降至2017年的13%。

（三）城市間分化加劇，不同類型的收縮城市將長期存在

20世紀后期，隨著部分國家城鎮化進入中后期，在郊區化、去工業化、全球化、局部金融危機和社會轉型的交疊影響下，部分國家城市出現了明顯的經濟衰退、人口減少以及“城市收縮”現象。總體來看，收縮城市產生的主要原因來自于經濟結構調整、社會結構演化、生態環境惡化、城鎮空間結構調整等因素。如1990-2000年間，全球超過1/4的城市人口在減少，到2007年，世界上有超過1/6的城市經歷了人口流失；約40%的歐洲城市人口在流失，1960-2003年，220個歐洲大中城市中超過一半出現了不同程度的人口流失；日本的中小城市尤其是資源型城市收縮問題尤為突出，如夕張市在1960-2008年間人口收縮率高達近90%。從美國80年代和90年代人口變化分布看，人口持續增長和持續流失的地方占絕大部分，其中美國五大湖“鐵銹地帶”的底特律、匹茲堡、圣路易斯、克利夫蘭、布法羅等城市的人口收縮率都超過了50%，而沿海和南部地區人口持續增長，城市間分化加劇。

四、對我國未來城鎮化發展的啟示

我國幅員遼闊，經濟和人口規模巨大，城鎮化雖然起步晚，但速度快、規模大，呈現出大國城鎮化的典型特征。同時，我國城鎮化也面臨著區域間不平衡、質量不高等突出問題。面向未來，我國城鎮化發展應在穩步提高城鎮化水平的同時，更加注重提高城鎮化質量、更加注重順應人口和要素流動規律、更加注重以人為本，進一步發揮城鎮化對推動全國基本實現社會主義現代化的支撐作用。

（一）穩固增速，達到與現代化相匹配的城鎮化水平

城鎮化是現代化的必由之路，自工業革命以來的全球各國經濟社會發展史表明，較高的城鎮化水平是實現現代化的必要條件，凡是成功實現現代化的經濟體，均經歷了大規模的城鎮化并保持在較高水平。當前，我國城鎮化發展仍然存在不充分問題。一是與發達國家和高收入國家相比仍有較大差距，我國城鎮化水平低于高收入國家和發達國家城市化平均水平約20個百分點。二是與其他國家在相近發展階段時期相比，我國城鎮化水平明顯偏低。三是在發展不充分背景下，近年來我國城鄉差距不斷縮小，每年新增外出農民工數量逐年下降，城鎮化速度呈現放緩趨勢。

面向未來，我國應以推動農村留守家屬進城、激發城鎮化潛力為重點，將城鎮化速度穩定在合理區間。一是促進農村留守家屬進城，釋放城鎮化潛在動力。隨著城鎮新增農民工數量逐年減少，大量農村留守家屬將是未來城鎮化的重點人群。因此，建議加快推動存量進城農民工的高質量市民化，破除人口鄉城轉移的各項梗阻，牽引大量農村留守家屬隨遷城鎮。二是發揮好區域間城鎮化水平的梯度差，釋放中西部地區城鎮化發展潛力。近年來，中西部地區城鎮化水平依然保持高速增長，尤其是重慶、河北、湖南、河南、貴州等省份“十三五”期間城鎮化率年均增長超過1.5個百分點，仍然處于城鎮化快速發展期，是我國保持城鎮化增速的重要“穩定器”。同時，我國鄉城轉移人口流動呈現就地就近化趨勢，跨省流動外出農民工數量持續減少，并呈現由東部向中西部回流態勢。未來，應順應城鎮化發展規律和人口流動趨勢，更加注重挖掘中西部內陸地區城鎮化潛力。

（二）揚長補短，充分發揮城鎮化推動經濟發展和社會進步的核心功能

從典型國家城鎮化發展歷程看，城鎮化發展中后期既是城鎮化對經濟社會發展帶動作用的加快釋放期，也是各類城鎮化問題的集中爆發期。一方面，隨著產業結構不斷優化，社會勞動生產率和經濟運行效率將顯著提高，人均GDP出現跨越式增長。另一方面，城鎮化快速發展時期，由于認知水平、技術能力有限，城市基礎設施短缺、風貌單一、交通擁堵、環境惡化、活力不足、管理滯后等問題很難得到有效解決，進入城鎮化快速發展中后期，這些問題將彼此影響、互相蔓延，增加后期的治理難度和成本。

未來，建議將提高城鎮化質量放在核心位置，解決城鎮化快速發展中積累的各種矛盾和問題，充分發揮城鎮化推動經濟發展和社會進步的核心功能。一是要更好推進以人為核心的城鎮化，在要素配置高效、社會發展包容、人與自然和諧、空間分布合理、規劃建設科學、城鄉關系協調六個方面實現突破。二是要將城市化地區打造成為體現國家競爭力的主要空間，進一步發揮城鎮化在釋放我國巨大內需潛力、提高資源配置效率、提高勞動生產率、增強創新活力、促進區域協調發展和城鄉融合發展、推動社會公平和共同富裕等方面的關鍵作用。

（三）遵循規律，構建高效集聚、有序多元的城鎮化空間格局

城鎮化中后期，城鎮化空間格局整體呈現“大集中、小分散”趨勢，在產業和人口整體向優勢區域集中的同時，空間格局呈現多中心、郊區化發展態勢。未來，我國城鎮化發展應更加注重構建高效集聚、有序多元的空間格局。

1.更加注重現代化都市圈的培育建設，進一步增強發展優勢地區經濟和人口承載能力，推動要素高效集聚。國際經驗表明，雖然中心城市受郊區化影響人口增長呈現放緩趨勢，但是以中心城市為核心所形成的都市圈集聚人口能力不斷增強。城鎮化中后期是我國都市圈形成和建設的關鍵時期，隨著城市和區域交通基礎設施的不斷完善，應加快推動城市從孤立的“點”狀發展逐步走向都市圈層面的“面”狀發展，形成核心城市與周邊城市（鎮）經濟聯系緊密、空間組織緊湊、一體化程度高的現代化都市圈。

2.更加注重應對城市間分化態勢，推進城市空間布局形態多元化。人口密集地區要優化城市群內部空間結構，推動超大特大城市“瘦身健體”，推動城市組團式發展，培育建設現代化都市圈，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構；中西部有條件的省區要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端；選擇一批條件好的縣城重點發展，加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。促進資源枯竭型、產業衰退型、人口收縮型城市轉型發展，盤活存量土地、提升空間品質，建設“小而精”“小而特”的品質宜居城市。

3.更加注重提高城鎮化空間品質。統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要，保護好區域內的基本農田和生態空間，滿足城鎮居民對部分不宜長距離運輸的鮮活農產品的需要和對高品質生態環境的需求。

（四）以人為本，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要

長期以來，我國城鎮化存在一些新城新區公共服務不配套不完善，少數地方對人這一城鎮化主體的關注度不夠，忽視生態環境和傳統文化保護，對具有重要文化價值的歷史建筑、傳統街區和文物保護不力等問題。未來，我國城鎮化應更加注重以滿足人民美好生活需要為基本出發點，順應人口發展新趨勢，提高城市的包容性。

1.順應人口發展新趨勢、適應人民群眾新訴求。隨著少兒和老齡人口數量增多，高學歷和高收入群體不斷擴大，居民對住房、游憩、康養等高品質生活的需求日益增加，城鎮化發展需要加快從單維的經濟增長目標向宜居宜業宜游的多維目標轉變，更加注重營造綠色、韌性、包容的環境，更加注重優化城鎮化存量空間，更加注重實現城市“精明增長”。

■蒼蒼一林｜于懷/攝

2.堅持從社會全面進步和人的全面發展出發，強化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳、安全韌性等理念。以提升城市治理現代化水平為重點，在科學化、精細化、智能化上下功夫，統籌城市建設中的生產、生活、生態、安全等需要，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統。

3.提高城市包容性。把共建共治共享重要理念貫徹落實到城市發展全過程，把握人民城市的根本屬性，探索和開拓人民城市建設新境界，以共建為根本動力，以共治為重要方式，以共享為最終目的，努力打造人人都有人生出彩機會的城市、人人都能有序參與治理的城市、人人都能享有品質生活的城市、人人都能切實感受溫度的城市、人人都能擁有歸屬認同的城市。

注釋：

①根據參考文獻[8]，人口次中心定義為：以城市功能單元（Founctional Urban Areas）為基本分析單元，如果一個單元的人口大于都市圈內90%單元的人口，則被識別為區域的人口“次中心”（sub-centre）。