社會登記的國際經驗及對我國社會救助信息化的借鑒

李衛東

按照《中共中央、國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》《關于改革完善社會救助制度的意見》等文件要求，今后我國將加強社會救助信息化，建設低收入人口動態監測信息庫，健全完善困難群眾主動發現機制，加強監測預警，快速精準地認定困難群眾，并給予其相應救助和幫扶。學習國際社會登記（SocialRegistries）的經驗，可為我國低收入人口動態監測信息庫建設和困難群眾主動發現機制建設提供借鑒。

一、社會登記與社會救助政策①

（一）社會救助政策的入口

世界各國都向困難群體提供各種各樣的社會救助，主要包括：面向困難家庭或個人的現金轉移支付和非現金轉移支付，工作津貼、失業津貼、照顧者津貼，長期護理服務、心理服務、法律服務，技能培訓和勞動力市場項目等。面對如此多的社會救助項目，群眾如何知曉并選擇符合相應資格條件的救助項目去申請，政府如何認定救助對象、審批救助對象、發放救助金和提供救助服務，是一個工作量很大、程序復雜的過程。當今世界，信息技術創新日新月異，許多國家開發了社會保障信息系統，集成了社會救助各個環節，包括困難群眾的信息收集、申請、資格審核、救助金支付、個案管理（包括監測）以及申訴等，大大方便了困難群眾的申請，提高了政府的經辦能力和管理水平。社會登記便是政府經辦社會救助整個鏈條的第一個環節，是困難群眾進入社會救助的入口。截至2015年，全球已有21個發展中國家建立了社會登記系統，還有26個國家正在建設。

（二）社會救助登記的三個功能

作為社會救助的第一個經辦環節，社會登記系統盡管涉及許多技術問題，但在社會救助政策方面的作用實際上非常簡單。具體來說，社會登記系統包括以下三個功能：

1.告知。社會登記系統可告知困難群眾社會救助政策以及怎樣申請社會救助，包括社會救助項目的資格標準、權利和責任，社會登記系統的流程（如面談、入戶調查或申請表填寫），所需的信息和文件，申訴程序等。同時要特別強調登記并不能保證最后一定能被批準享受社會救助。

2.信息收集。社會救助對象的確定是根據困難群眾家庭經濟狀況來認定的，社會登記系統的一個重要作用是收集其家庭經濟狀況信息。從技術上看，社會登記系統是信息系統，信息是社會登記系統的核心。這一系統主要“輸入”登記者家庭經濟狀況信息，建立起一個低收入人口數據庫，然后再“輸出”。信息收集可采取三種方法：一是政府采取主動調查方式，多數采用普查的方式。調查人員多會挨家挨戶發放問卷或使用平板電腦登記，調查住房狀況和家庭基本經濟情況。二是開放式登記。申請者可以在經辦機構進行面談申請，需要時經辦機構安排入戶調查。一些國家允許困難群眾自助錄入和登記，市民可以通過政府部門網站在線提出申請，填寫相關電子表格，并上傳證明文件。三是混合方法，即將以上兩種方法結合起來，一方面積極主動搜索邊緣化群體，另一方面讓困難群體進行開放式申請登記。

3.初評潛在救助對象資格。社會登記系統的一個關鍵“后臺”功能是自動化評估，以確定申請者享受社會救助項目的潛在資格。社會登記系統將低收入人口數據庫中的家庭經濟狀況信息，列為家計調查、混合家計調查、代理家計調查、多維貧困指數等的調查內容，再與救助標準進行比較，以確定潛在的資格。從信息系統看，這是一個從低收入人口數據庫輸出的過程，“輸出”已轉換為標準化格式的數據、指數或匯總數據，可以根據社會救助標準作出初步評估。

（三）社會登記與社會救助對象登記的區別

除社會登記系統外，一些國家還建立了社會救助對象登記系統（BeneficiaryRegistries）。社會登記系統和社會救助對象登記系統都是管理社會救助項目的信息系統，但兩者存在明顯不同：

1.從功能來看，社會登記系統具有登記個人或家庭經濟狀況并確定是否符合社會救助項目潛在資格的功能，社會救助對象登記系統主要用于追蹤有關社會救助對象和津貼的信息，為社會救助項目管理提供支持，如津貼支付、個案管理、困難狀況監測、申訴救濟等。

2.從人群覆蓋范圍來看，社會登記系統會收集并保留所有登記人的信息，無論他們是否最終被批準成為社會救助對象，與此相對照，受助人登記系統僅保留社會救助對象的信息。

二、各國社會登記的經驗借鑒

世界銀行對巴西、智利、中國、格魯吉亞、印度尼西亞、墨西哥、巴基斯坦、菲律賓、土耳其等20個國家的社會登記系統進行了分析，發現不同國家的社會登記系統共性很多，差異也很大。

（一）社會登記系統的綜合性

多數國家的社會登記是綜合性系統，也就是一個社會登記系統服務于很多社會救助項目，塞內加爾、吉布提、塞拉利昂、毛里求斯、印度尼西亞、多米尼加共和國等國家社會登記系統服務多個社會救助項目，格魯吉亞和土耳其的社會登記系統服務于十幾個社會救助項目，墨西哥、馬其頓、黑山、巴西和哥倫比亞等服務于二十幾個社會救助項目，菲律賓、巴基斯坦和智利則服務于幾十個社會項目。當然，也有少數國家社會登記系統只服務于一個項目，如阿塞拜疆。

使用社會登記系統的救助項目越多，覆蓋的范圍就越大。從現有的社會登記系統覆蓋情況看來，一些國家的社會登記系統幾乎實現了全民覆蓋，如智利、巴基斯坦、菲律賓、多米尼加共和國、哥倫比亞。還有一些國家的社會登記系統則覆蓋了1/3到1/2的人口，如巴西、格魯吉亞、印度尼西亞、墨西哥、黑山和土耳其。一些國家社會登記系統的覆蓋范圍較小，原因之一是他們所服務的社會項目的目標對象非常狹窄，如阿塞拜疆。

（二）信息采集的簡化

無論采用哪種數據采集方法，都必須以人為本，簡單可行。調查表應易于使用，問題數量或所需時間不要太長，便于調查員和申請人理解和瀏覽。具體內容通常根據各項目的資格標準確定。如果是多個社會救助項目，則應協調不同項目的核心概念和變量，以便為所有項目收集相關信息。有時還需要關鍵的證明文件，如包含生物特征數據的身份證，但重要的是要避免過多的文件要求，以免阻礙人們申請。在錄入階段，告知所有登記人信息用途并獲得其同意，保護好數據安全。

以“以人為本”為原則，一些國家設計簡單的在線“潛在資格”模擬器，允許個人輸入最少的信息，以查看他們是否可能符合一個或多個社會救助項目，然后再前往經辦機構進行申請。這些“潛在資格”模擬器的軟件很關鍵，申請人能夠在幾分鐘之內獲得有關加入一個或多個社會項目潛在資格的答復，如美國一些州的衛生與公共服務部門就提供此類資格模擬器。

另一種簡化登記階段數據錄入的技術，僅要求市民出示其國民身份證并簽署同意書。這使得經辦機構可用后臺數據交換系統，從其他機構獲取申請人的經濟狀況數據，減少個人和家庭所需提供的信息量，減少登記所需時間。如愛沙尼亞基于“國家不得向市民和企業索取國家已經擁有的任何數據”的原則，設計了“X-Road”的數據交換系統，允許通過網絡訪問各個機構數據庫的信息。但是，數據交換并不完全替代市民在社會登記時的自我報告信息。在領取低保金時也要求提交財產證明文件，并需要證明在支付住房費用后，家庭或個人無法滿足基本生活需求。

（三）信息搜集的開放性

社會登記中的個人信息，有些會隨著時間而保持不變，如出生日期或地點、父親的名字，但有些信息可能會發生變化，如人口結構、地址和位置、收入、就業狀況、學歷、健康狀況、住房和資產等。對于變化的信息特別是家庭經濟狀況信息必須更新。

1.開放式登記更新信息快。對于自我申請報告的信息，許多國家要求家庭持續更新其信息，有任何變化都要報告。許多國家還規定必須在規定周期內重新評估登記人的資格。巴西的“統一登記系統”和智利的“家庭社會登記系統”要求，登記人信息的有效期不得超過兩年。土耳其的“綜合社會救助系統”規定，所有數據都應進行年度更新。美國要求的更新周期通常為12個月，但對老年人和殘疾人等特殊群體信息更新周期可能會更長如24個月，一些州對變化頻繁的信息更新周期更短，要求在短期內報告信息的任何變化，以免受到處罰。

2.普查方式更新信息較慢。對于通過大規模調查進行社會登記的信息，更新和重新評估通常取決于下一輪“普查”，通常需要4-6年，有時甚至更長。如，巴基斯坦的“國家社會經濟登記系統”、菲律賓的“貧困家庭瞄準系統”等。有一些系統要求市民在中期報告和更新變化信息，但是正在領取救助金者缺乏更新信息的動力。只有申請被拒絕時，他們才會有更新信息的動力。因此，這種方法所面臨的挑戰是，在每4-6年的普查活動之間，家庭經濟狀況出現變化無法隨時進行登記，信息錯誤的風險會隨著時間而增加，產生錯保和漏保的可能性也在增加。

3.跨部門數據共享可幫助實現數據的動態更新，因此，各國十分重視建立跨部門信息共享機制和數據交換平臺，確保信息的準確性和時效性。

（四）系統間業務協同

一些國家社會登記系統運行獨立，與其他系統幾乎沒有聯系，如印度尼西亞的“統一數據庫”和菲律賓的“貧困家庭瞄準系統”。此類系統所有信息都是通過自身錄入和登記的數據收集過程所獲得，并在他們自己的信息系統中進行管理。但這種系統也面臨諸多問題，如數據過時，沒法通過系統間信息共享核對信息是否準確。因此，多數國家建立了信息系統間的互聯互通和業務協同，特別是在一定程度上實現了部門間信息共享和數據核對，如巴西的“統一登記系統”，巴基斯坦的“國家社會經濟登記系統”，格魯吉亞的“定向社會救助”登記系統，墨西哥的“綜合發展系統”，中國的低保。通過信息化實現的系統間業務協同，大大提高了系統的效率。

（五）社會登記管理的統一性和差異性

在多數國家，社會登記系統由中央機構管理，確保全國一張網，業務協同統一。如智利的“家庭社會登記系統”，格魯吉亞的“定向社會救助”登記系統，墨西哥的“綜合發展系統”，菲律賓的“貧困家庭瞄準系統”，土耳其的“綜合社會救助系統”。也有一些國家社會登記系統由中央機構管理，但通過購買服務的方式實施，如巴西的“統一登記系統”，馬里的“統一社會登記系統”，黑山的“社會福利信息系統”；有的國家社會登記系統由特定社會項目管理和運行，但也服務于其他機構，如巴基斯坦的“國家社會經濟登記系統”。面向市民的經辦機構差異性也較大，靈活性較高。一些國家使用中央機構的地方辦事處，如格魯吉亞、土耳其等；一些國家使用地方機構辦事處，如巴西、智利、哥倫比亞等。

三、對我國社會救助信息化的借鑒

（一）認識社會登記對我國社會救助的意義

2012年國務院印發了《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，我國社會救助由快速擴面向精準救助轉變，特別是建立了社會救助申請家庭收入和財產的核對機制，為解決錯保問題提供了信息化手段。但對漏保問題缺乏有效的發現機制。目前我國社會救助進入了一個新的發展階段，黨中央國務院要求對低收入人口加強動態監測，健全完善困難群眾主動發現機制，這是社會救助在新的歷史階段的重要任務。

近年來，在民政部的大力推動下，我國許多地區開始了建立社會登記的探索——建立低收入人口數據庫，山東省肥城市、北京市順義區、吉林省吉林市、安徽省合肥市廬陽區、山東省濟寧市金鄉縣、山東省德州市臨邑縣、山東省青島市城陽區、江西省吉安市、浙江省溫州市平陽縣等單位紛紛開展了試點工作，探索解決困難群眾漏保和主動發現機制。目前越來越多的地區也開始建立這一系統。科學建立低收入人口數據庫，開展監測預警和主動發現相關工作，是今后的一項重要任務。

（二）多種方式采集困難群眾信息

困難群眾的信息收集是建立低收入人口數據庫的首要問題。當前我國有條件將多種方式結合起來搜集困難群眾數據：一是傳統的方法。即困難家庭要到經辦機構咨詢政策，提出申請，填寫各種表格，遞交各種紙質材料。這一方法是建立數據庫的基礎，仍然是今后的重要方法。二是遠程申請和錄入，也就是居民通過自己的終端設備進行申請。2019年12月，云南省民政核對機構上線“一部手機辦事通”App，困難群眾只需要注冊開通賬號，就可以完成申請人身份信息實時驗證、申請信息在線填寫、證明材料即時上傳，完成低保申請。突如其來的新冠肺炎疫情，大大加速了不見面申請和遠程授權的進程，廣東、江西、天津等省市都在疫情期間采用了類似的系統。這些措施，方便了群眾的同時，也減少了經辦人員的工作量。三是通過各級組織主動發現。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》，要求村（社區）組織、承擔社會救助工作的國家公職人員以及其他組織，在工作中發現困難群眾基本生活難以為繼的，應當及時報告有關部門。這是我國重要的組織優勢，應當成為獲取困難群眾信息的重要來源。

（三）建設綜合性低收入人口數據庫

我國社會救助包括低保制度、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助制度、教育救助、住房救助制度、就業救助、臨時救助等多個救助項目。我國低收入人口數據庫應是綜合的，應覆蓋多個救助項目，主要包括兩個方面：一是為多個救助項目一并采集數據。如果能夠建立一個覆蓋多項目的綜合數據庫，實現一次數據采集，為多個救助項目共用，則可大大提高政府救助的效率，減少漏保，也減少了困難群眾的麻煩。當然，由于這些救助項目分別由不同部門管理，統籌不易，但這是一項基礎工程，值得付出努力。如跨部門統籌確實有難度，數據庫短期內至少要覆蓋民政管理的低保、低收入人員救助、臨時救助、特困人員救助等業務。二是為多個救助項目自動匹配自動推送。綜合數據庫能夠對困難群眾的基本情況進行評估，自動匹配推送到相關的救助項目中，再由相關部門的專業人員進行審核批準。

（四）確保全國“一張網”

低收入人口數據庫的建立，除了為困難群眾提供一個享受社會救助政策的入口外，還應滿足不同層級政府部門統計、監測、績效評估、數據挖掘、預算等宏觀管理功能，因此，各地的數據庫必須能夠互聯互通，形成全國“一張網”。我國省份較多，行政層級較多，各地社會救助標準不一，項目也不完全一致，形成全國“一張網”有不少障礙。但也有有利條件，我國有《社會救助暫行辦法》等全國統一的政策法規，我們有可能制定全國相對統一的行業標準，或者國家開發統一的數據庫基礎平臺、各地可進行本地化，這樣以保證全國低收入數據庫系統基礎數據項的統一。

注釋：

①本部分資料來源：Phillippe Leite,Tina George,Changqing Sun,Theresa Jones and Kathy Lindert：Social Registries for Social Assistance and Beyond。World Bank Group,Discussion Paper,July 2017。