奶農申請食品小作坊證發展乳制品加工現狀

王 云，農杰寧，彭 華，杜秋香，張 超，王晶晶，董曉霞，馬 毅

(1.天津市科學技術信息研究所，天津 300074； 2.中國農業科學院農業信息研究所，北京 100081；3.內蒙古興安盟市場監督管理局，內蒙古 興安盟 137400； 4.天津市畜牧獸醫研究所，天津 300381)

0 引言

與國外奶農自建加工廠，上下游利益一體化的模式不同，中國的乳企和奶農基本上是一種通過合同建立起來的買賣關系，居于不同的利益主體，二者聯系不緊密，沒有真正建立起風險共擔、利益均分的產業化鏈條[1]。奶業產業鏈中各環節成本利潤情況極不平衡，零售環節最高，其次是加工，最后是養殖[2]。奶農作為理性的小農，其從事奶牛養殖的主要目的是獲取經濟效益，在奶源競爭激勵的情境下，奶農在交售生鮮乳的過程中采取以次充好、添加水分等機會主義行為，最大化地增加利潤[3]。2008年“三聚氰胺”事件后，中國政府試圖通過“奶牛養殖規模化+乳品加工高集中度化+以乳企為核心的縱向一體化”，在保障乳品質量安全的同時，改進奶業產業鏈上的利益分配機制，實現乳業的健康發展[4]。在此過程中，奶農與乳企之間的關系逐漸由傳統的“多對多”的分散產業鏈模式轉變為“多對一”的整合產業鏈模式，在新的產業鏈模式下，奶農日漸失去了對乳制品質量認定和價格談判的能力[3]。嚴重的委托-代理問題導致任何理性的乳企都不會向養殖者投資，沒有參股入股，當然也談不上利潤返還[4]。當生鮮乳的市場價格高于乳企的收購價格時，奶農和乳企的合同明顯不利于奶農，奶農的機會主義傾向加大。這時，處于產業鏈源頭的奶農具有3個選擇：一是尋找出價更高的買主；二是賣牛、殺牛退出生鮮乳生產；三是前向一體化，向下游延伸自己的產業，從事乳制品的加工[5-6]。第1個選擇的前提條件是相鄰市場上存在多家乳品加工企業。而奶農飼養的奶牛具有“產奶專用性”特征，如果轉為他用(如肉牛)，會貶值一半以上。為減輕專用性投資的鎖定，減少交易成本，奶農更多考慮一體化的手段，使交易在企業內部完成[5]。

2018年6月國務院辦公廳《關于推進奶業振興保障乳品質量安全的意見》(國辦發〔2018〕43號)提出，要密切養殖加工利益聯結，支持有條件的養殖場(戶)建設加工廠，提高抵御市場風險能力。2018年12月農業農村部等9部委發布的《關于進一步促進奶業振興的若干意見》(農牧發〔2018〕18號)進一步提出，推進一二三產業融合發展，鼓勵奶農將奶牛養殖與乳制品加工、增值服務等結合起來，推行生產加工銷售一體化。通過一二三產業融合能夠不斷完善不同產業之間的利益聯結機制，促進分配更加合理，實現效率與公平的統一，尤其能更好維護好農戶的利益，提升其獲得感[7]。2020年7月農業農村部發布的《全國鄉村產業發展規劃(2020—2025年)》(農產發〔2020〕4號)，將加工流通帶動型業態融合作為一二三產業融合發展的重要類型進行推進。

近兩年來，各地積極落實政策意見，鼓勵奶農發展加工，并形成了“奶農+奶吧”“奶農+小作坊”“奶農+代加工”和“奶農+小型乳品加工企業”等模式。其中，“奶農+小作坊”模式主要見于內蒙古、青海和新疆等奶類消費傳統區域，這一模式在產品特色、加工工藝成熟度、銷售渠道的廣泛性等方面具有明顯優勢。而現有關于食品小作坊的研究主要集中在食品小作坊集中加工區建設、監管制度探究及治理路徑研究、生產模式等方面，鮮見食品加工小作坊在開展乳制品加工方面的研究[8-12]。

為了探究奶農通過食品小作坊發展加工模式的形成原因及發展情況，本研究梳理了與食品生產加工小作坊(以下簡稱小作坊)相關的國家及地方法律法規，結合在內蒙古、新疆、青海等地的調研結果分析此模式在行業發展中起到的積極作用及存在的主要問題，并提出針對性的解決辦法，為政府制定相關政策提供依據，為奶農選擇此模式發展加工提供參考。

1 法律依據

1.1 食品生產加工小作坊的概念

《市場監管總局關于加強食品生產加工小作坊監管工作的指導意見》(國市監食生[2020]25號)明確，小作坊為具有固定生產場所、從業人員較少、生產規模較小，主要從事傳統食品、地方特色食品等生產加工活動，滿足當地群眾食品消費需求的市場主體。

1.2 食品生產加工小作坊管理辦法

2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》第三十六條規定：食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。目前，除西藏外，其余30個省(市、區)已經根據新《食品安全法》出臺了“小作坊、小攤販、小餐飲”地方立法。梳理這些地方性法規，發現各省對食品小作坊實行的管理方式主要有登記管理、生產許可或準許生產管理、核準管理和備案管理4種類型(表1)，登記管理和生產許可管理兩種方式采用的最多，分別有16個省(市、區)和8個省(市、區)采用。

表1 不同省份食品小作坊管理方式及證照情況

作為高風險食品，各省份在出臺的管理辦法中對食品小作坊生產加工乳制品做出了禁止或限制性規定。這些管理辦法包括食品安全條例和小作坊管理條例等條例類、小作坊管理辦法等辦法類、允許或準許加工的食品品種目錄文件類等3種(表2)。

表2 不同省份禁止或限制食品小作坊生產乳制品規定情況

1.3 管理辦法對食品加工小作坊生產乳制品的規定

依據省級食品安全條例，有5個省對食品小作坊生產加工乳制品做出禁止性規定。依據小作坊管理條例，有11個省(市、區)做出禁止性規定，有3個省(區)將部分乳制品納入禁止生產目錄，有2個省(區)無限制性規定。依據管理辦法，有5個省(市)做出禁止性規定。依據允許或準許加工的食品品種目錄文件，有3個省(市)將乳制品納入禁止生產目錄或未列入生產目錄，有1個自治區將部分乳制品納入禁止生產目錄。可見，依據這些規定，新疆、青海、內蒙古、甘肅、寧夏和云南6省(區)的小作坊可加工特定乳制品(表3)。新疆的小作坊僅能生產加工發酵乳和奶酪，青海可生產采用傳統工藝的老酸奶、酥油、奶酪等。甘肅省僅能生產發酵乳，而且生產的發酵乳只能向餐飲服務單位或者小餐飲銷售。

表3 食品加工小作坊部分禁止或無限制生產加工乳制品省份管理辦法情況

按照市場主體“法無禁止即可為”的原則，參照《食品生產許可分類目錄》(2020年修訂版)中乳制品的分類，內蒙古的小作坊可生產加工其他乳制品，內蒙古自治區食品藥品監督管理局發布的《生乳制民族傳統奶制品生產許可審查細則(2018版)》明確了其他乳制品的品種明細為特色乳制品，包括奶豆腐、奶皮子、嚼克、楚拉、畢希拉格、酸酪蛋(奶干)、黃油和酸奶子等；《寧夏回族自治區食品生產加工小作坊小經營店和食品小攤點管理條例》《寧夏回族自治區清真食品管理條例》和《寧夏回族自治區食品生產加工小作坊小經營店登記管理辦法(試行)》等寧夏地區現行的各類管理辦法，均未對小作坊生產乳制品做出限制性規定，小作坊應可生產各類乳制品。雖然按照《云南省食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》第二十三條規定，禁止食品小作坊生產的產品，實行目錄管理，州、市可增補禁止食品小作坊生產加工的食品目錄。但目前云南僅有3州出臺了征求意見稿，食品小作坊能否生產乳制品還缺少法律依據。

2 “奶農+小作坊”模式發展意義

2.1 推動民族傳統奶制品的發展

按照新疆、內蒙古、青海等省(區)的小作坊管理辦法規定，奶農所建的乳制品加工車間滿足生產所要求的條件和達到所需的衛生標準，就可以申請獲得小作坊證。奶農開展乳制品的生產加工就有了法律依據，并允許進入傳統的銷售渠道，如商超、專賣店等。內蒙古自治區人民政府于2020年1月8日發布的《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于推動全區民族傳統奶制品產業發展若干措施的通知》規定，獲得生產加工小作坊登記、經產品檢驗合格的民族傳統奶制品，可進入超市、專賣店等渠道銷售。通過協調，內蒙古一些旗縣的超市降低入駐門檻，建立民族傳統奶制品銷售專區或專柜，允許證照齊全的傳統奶制品手工坊產品入駐[13]。筆者經調研也了解到，內蒙古興安盟科右前旗愛日克奶食品專業合作社于2018年取得小作坊證，在獲證之前，其生產的民族奶食品(奶豆腐、奶皮子等)只能在蘇木(鄉)集市、那達慕大會等場所進行銷售，銷售量受季節性影響很大，而獲證之后能進入當地超市及專賣店進行銷售，各季節間銷量較均衡。青海省湟源縣云祥奶牛養殖場于2017年取得小作坊證，獲證之前生產的老酸奶主要在當地的夜市早市銷售，每年的銷售量有限，獲證之后，產品主要通過餐館、機關企事業食堂進行銷售，還成為湟源縣政府舉辦會議指定的飲品，日銷售老酸奶由獲證前的幾百碗到目前的上萬碗，年銷售收入近100萬元。

2.2 有利于凈化民族傳統奶制品市場

在新疆、內蒙古、青海等傳統奶食品消費區，居民消費奶豆腐等傳統奶食品歷史悠久，依據《乳制品工業產業政策(2009年修訂)》(工聯產業〔2009〕第48號)，生產傳統奶制品的小作坊受規模及檢測條件限制，無法取得食品生產許可證，也就無法以合法的身份進入市場，受到黑作坊的沖擊。在內蒙古調研的過程中了解到，通常5 kg生鮮乳能生產1 kg奶豆腐，鮮制的奶豆腐在內蒙古當地售價為17.5元/kg左右。而黑作坊利用大豆分離蛋白、食用明膠等人工合成的奶豆腐成本極低，通常售價20～30元/kg。普通消費者很難從外形上區分真假奶豆腐，給予“黑作坊”以可乘之機，造成“劣幣驅逐良幣”現象。小作坊獲證后進行規范化生產，生產的預包裝食品按照規定進行加注標簽標識，即便于市場監管部門進行監管，又便于消費者辨別產品的真假。為監管部門對轄區的食品生產加工小作坊納入規范管理提供了法律依據，進一步提高了食品生產加工小作坊的產品質量，確保廣大人民群眾吃上放心的食品。

2.3 有利于增加奶農外部選擇權

外部選擇權是指當事人如果不參與現在的交易或談判時(交易失敗或者談判失敗)，參與其他交易所能獲得的最大收益。而《乳制品工業產業政策(2009年修訂)》(工聯產業〔2009〕第48號)設置的乳品加工產業市場準入條件，基本堵上了奶農進入乳品加工環節的通道。在與乳企的談判中，奶農的外部選擇權很少，基本上處于“要么接受、要么退出”狀態。而奶農取得小作坊證后，除了向乳企銷售生鮮乳，還可以將生鮮乳自行加工銷售，增加了外部選擇權，強化了談判力。

3 “奶農+小作坊”模式存在的主要問題

3.1 加工品類有限

一方面，受政策限制，6個省(區)出臺的小作坊管理辦法，有4個省(區)對小作坊生產的乳制品品類進行了限制。另一方面，小作坊生產規模較小，副產品難形成標準品。如筆者在內蒙古興安盟科右前旗調研獲得，小作坊證的奶油作為奶豆腐的副產品因產量較小，批次間質量不穩定，難形成標準品，在申請小作坊證時僅奶豆腐和奶皮子獲得生產許可。

3.2 部分銷售渠道受限

各地的小作坊管理辦法大部分是在《中華人民共和國食品安全法》2015年修訂后出臺，大部分省份的超市、第三方網絡平臺主要認可食品生產許可證，很少將小作坊證作為市場準入門檻。目前，小作坊生產的乳制品僅能進入本地的超市，無法進入一些大型的第三方網絡平臺如淘寶、京東、抖音、快手等進行銷售。如筆者在調研過程中了解到，因本地市場銷售有限，內蒙古興安盟某奶農希望借助網絡平臺銷售自產的乳制品。但在淘寶、快手等平臺上開店，均要求提供食品生產許可證。但一些人抓住平臺的漏洞，借用代理產品的食品生產許可證在快手上開店，獲得在平臺上發布視頻的權限，在視頻展示區展示無包裝的奶豆腐，加店主微信進行銷售。

3.3 政策知曉率低

在調研的過程中發現，雖然內蒙古2015年即出臺了《內蒙古自治區食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》及《內蒙古自治區食品藥品監督管理局關于發布食品生產加工小作坊禁止生產加工的食品品種目錄的通告》，但因早期政策知曉率低，奶農辦理積極性不高，很多小作坊證在2018年后取得。新疆于2019年出臺了《新疆維吾爾自治區食品小作坊、小餐飲店、小食雜店和食品攤販管理條例》，但在調研中了解到，很多奶農并不知曉這一政策。

3.4 存在一定的質量安全風險

各地出臺的小作坊管理辦法僅對小作坊的生產加工場所的位置和衛生條件進行了規定，未要求配備檢測實驗室，缺乏檢測設備和檢測人員，大部分小作坊對生鮮乳和所產乳制品不具備自我檢測能力，食品質量安全保障依賴于監督機構抽查及企業自身的責任心。

4 政策建議

4.1 優化產業政策

盡快修訂乳制品工業產業政策，取消對乳制品加工布局半徑限制，將產能準入門檻降至10 t以下。打破行政壁壘，使取得小作坊證的奶牛養殖場通過改進生產工藝、加強創新研發后申請取得食品生產許可證，推進生產加工規模化和規范化。

4.2 加強政策宣講

一方面，相關主管部門應積極宣傳小作坊證與食品生產許可證具有同等的法律資格效力，鼓勵商場、超市、單位食堂和餐飲服務單位允許將小作坊證作為市場準入條件。另一方面，相關部門應加大對與小作坊相關地方性法規及政策的宣傳，擴大政策知曉率，打通政策落地“最后一公里”。

4.3 強化食品安全監管

相關主管部門應加強監督檢查，督促奶農嚴格落實食品安全主體責任。鼓勵養殖場通過自建檢測室或委托第三方檢測機構等方式提高生鮮乳及乳制品檢測能力。有條件的地區，設立小作坊園區集中檢測室進行檢測。加大監督檢查和抽檢力度，對監督檢查中發現的問題和抽檢中發現的不合格食品，及時采取處置措施，情節嚴重的，依法進行曝光。

5 結束語

近兩年來，各地積極落實奶業振興意見，鼓勵奶農發展加工，探索奶業產業鏈利益分配機制，形成了“奶農+小作坊”為代表的新發展模式。本研究通過梳理各地與小作坊有關的具體管理辦法，發現僅新疆、青海、內蒙古、甘肅、寧夏和云南6省(區)允許小作坊加工乳制品。在內蒙古、新疆、青海等地的調研結果顯示，這一模式在產品特色、加工工藝成熟度、銷售渠道的廣泛性等方面具有明顯優勢，有利于凈化民族傳統奶制品市場、增加奶農外部選擇權和推動民族傳統奶制品發展，但也存在著加工品類有限、部分銷售渠道受限、政策知曉率低和質量安全風險等問題。針對這些問題應優化產業政策、加強政策宣講、強化食品安全監管，使其成為改善奶業產業鏈利益分配機制和實現乳業健康發展的重要途徑。