中藥飲片產業面臨的困境及發展策略分析△

李耿，高峰，畢勝，楊洪軍

1.中國醫學科學院 北京協和醫學院 藥用植物研究所，北京 100193；

2.中日友好醫院，北京 100029；

3.中國中醫科學院 西苑醫院，北京 100091；

4.安徽中醫藥大學 藥學院，安徽 合肥 230012；

5.中國中醫科學院 醫學實驗中心，北京 100700

中藥飲片（以下簡稱“飲片”）是傳統中藥產業三大支柱之一，上承中藥材，下接中成藥、提取物、保健品和中醫臨床[1]，處于整個中藥產業鏈的核心位置。飲片產業的健康、可持續發展，不僅影響中藥產業的整體發展質量與效益，更對中醫藥事業的長期發展具有關鍵性的影響。

本文對飲片產業的現狀數據進行總結，結合相關政策及產業態勢，綜合分析飲片產業趨勢，為行業發展提供決策參考。

1 飲片產業現狀及發展趨勢

飲片產業涉及因素較多，從飲片產品、企業運營、加工生產形式及中藥炮制學科4 個方面概述飲片產業現狀及趨勢。

1.1 飲片產品呈現特色化與專業化態勢

飲片向上游，是由中藥材加工而來，向下游，則不僅是中成藥、中藥配方顆粒的主要原料，還可作為藥品直接在醫療機構出售，用于中醫臨床。因此，飲片既是中成藥工業的重要原料保障，也是中醫臨床療效的關鍵物質基礎。近年來，飲片產品形態上出現了一系列顯著的變化，得益于現代包裝、信息化溯源、配送等技術的快速發展，小包裝飲片得到了快速發展；此外，區域特色飲片、精品飲片、工業飲片也分別滿足了部分特定用戶群體的需求，取得了長足的發展。從產品層面看，飲片特色化、專業化的態勢日益顯著。

1.2 飲片企業由單一生產型轉向生產服務相結合

飲片行業雖歷經數千年的發展，但真正開始規范化和產業化的時間并不長。我國古代傳統藥店為前店后廠模式，由藥店自行加工原藥材，自制成藥或飲片自售。20世紀50年代起，我國完成工商業社會主義改造，各地陸續將中成藥生產從前店后廠分離出來，單獨成立專業的中成藥廠。隨著專業化分工的強化，大批量藥材逐漸由藥材公司提供。隨著各地中醫院的廣泛建立，對經過炮制加工的飲片需求日益明確，部分藥材公司開始飲片加工業務。1982年，我國中藥市場開放。1985 年，國家開始執行《中華人民共和國藥品管理法》，結束了藥店自行制作藥劑飲片的歷史，飲片加工業逐漸壯大。隨著我國藥品監管的規范化，要求飲片生產企業必須在符合《藥品生產質量管理規范》（GMP）條件下進行生產，飲片企業進一步規范化，逐步進入現代化階段，2003 年，第一家飲片企業通過GMP 認證。近年來，部分飲片企業積極向產業鏈上下游延伸業務，涉及中藥流通、倉儲、配送等業務，尤其是隨著線上業務的拓展，代煎煮、智能配送逐漸成為飲片企業的重要發展領域。

1.3 飲片生產從機械化、電氣化逐步邁向自動化、智能化

飲片加工技術的發展受到產業格局的影響和制約，而且飲片多品種、多規格、加工技術特點繁雜，所以生產集中度低。目前，已通過GMP 的飲片生產企業中，大部分基本上實現了炮制工序單元操作機械化、電氣化，但不同企業各炮制環節的機械化程度存在較大差距。飲片自動化加工技術提高，主要得益于中成藥前處理規模的發展。近年來，大型飲片企業新建生產線逐步邁向生產自動化；尤其是隨著中成藥生產自動化、規模化程度的提升，對其原料中藥材、飲片高效率、規模化前處理的需求帶動下，中藥材、飲片加工處理設備數字化、自動化的趨勢逐漸強化。未來，隨著我國人口紅利的逐漸消失，勞動力價格不斷攀升，勞動力較為密集的飲片加工產業面臨較大壓力。自動化、信息化、智能化成為未來飲片生產發展的必然方向。

1.4 中藥炮制學科對飲片產業的支撐有待強化

中藥炮制學科是飲片產業的技術支撐，其研究內容和發展方向始終以飲片產業的需求為核心。近年來，炮制學界在飲片炮制工藝規范化、飲片質量評價標準、炮制共性技術、飲片分級及質量評價等方面進行了應用基礎研究，為解決飲片行業發展的關鍵問題、提升飲片產業的科技內涵提供了必要的支撐[2]。

肖永慶等[3]提出，通過中藥炮制科研思路創新、科研方法創新、中藥炮制理論創新、飲片深加工產品創新，進一步促進中藥炮制學科發展；要改變飲片行業“多、小、散”的產業現狀，必須致力于飲片生產規范化、區域性專業化、集團規模化，生產過程自動化、可控化的全新產業發展模式，系統地提出了飲片生產模式變革的必要性、緊迫性及可行性。賈天柱[4]提出，中藥炮制的“四新八化”，即中藥炮制應以新工藝、新輔料、新設備、新理論為目標，通過來源基地化、工藝規范化、標準國際化、原理清晰化、輔料多樣化、規格一致化、產用智能化、流通網絡化為內容來實施。通過“四新八化”的實施，全方位提高飲片行業的水平。楊明等[5]認為，當前飲片產業化發展中存在著“三重三輕”的問題，一是重頭尾、輕過程，即飲片企業一般比較重視產業鏈的一頭一尾，往往忽略了產業過程研究問題；二是飲片生產過程中重產量、輕質量；三是重守舊、輕創新，應從產業過程和環節評價研究、飲片產業機械化和現代化研究及拓展飲片國內外市場等方面開展炮制產業“三創新”。

多年來，中藥炮制及飲片研究領域取得了一系列可喜成果，中藥炮制學科及飲片產業體系框架逐步形成，但中藥炮制學科對于飲片產品的支持和轉化路徑依然未能打通。面向未來，中藥炮制學科對飲片產業的支撐作用仍然有待進一步強化。

2 飲片產業面臨嚴峻困境

2.1 飲片產業主營收入狀況

過去20 年間，飲片產業規模突飛猛進，取得了長足的發展。2009 年，飲片被列入《國家基本藥物目錄》，大大推動了飲片行業發展。1996年，飲片加工業總產值為4.7億元；2017年，主營收入達2165 億元。20 余年間產業規模增長了460 倍，年均增長率超過30%，遠超同期醫藥工業平均增幅（圖1）。飲片產業營業收入占醫藥工業的比例也從不足3%增加到2017年的7.26%。

圖1 2011—2020年飲片加工業主營收入情況

然而，近幾年來，飲片產業發展態勢急轉直下，主營收入和利潤增速急劇下降，尤其是2019年以來，飲片產業出現了大幅負增長，面臨嚴峻形勢。根據國家統計局數據，2019 年，我國飲片加工業主營收入為1933 億元，較2018 年增長-4.50%，是整個醫藥工業里唯一出現下降的主要領域[6]。2020 年，我國飲片加工業主營收入為1782億元，較2018年增長-8.64%，是整個醫藥工業里下降最為嚴重的領域（表1）。

表1 2020年醫藥工業主要子行業主營業務收入

2.2 飲片加工業利潤狀況

多年來，飲片加工業利潤率一直較低，為6.5%～8.5%，遠低于醫藥工業平均利潤水平。2019年，飲片加工業平均利潤率僅為8.4%，2020年，進一步下跌至7.04%，僅相當于醫藥工業平均利潤水平的47.3%（2020 年醫藥工業平均利潤率為14.75%）（表2）。除飲片外，醫藥工業其他主要領域2020 年平均利潤率均在13%以上（圖2）。

圖2 2020年醫藥工業主要領域利潤情況

表2 2020年醫藥工業主要子行業利潤總額

飲片加工業本身利潤水平就較低，近年來的利潤增速態勢更令人擔憂。2019 年，飲片行業利潤出現大幅下跌，總利潤同比增長-25.5%，出現近年來罕見的負增長；2020 年繼續大幅下跌，總利潤同比增長-23.19%（圖3）。

圖3 2015—2020年飲片加工業利潤情況

3 飲片產業困境的直接原因分析

飲片產業的劇烈下跌態勢雖然從近年來才出現，但制約因素早已聚集發酵多時，直接的原因初步分析有以下幾方面。

3.1 需求側：中成藥工業產銷下滑，拉低飲片需求

短時間內，飲片加工業下跌的主要原因應該與近年來中成藥制造業形勢不佳有關。中成藥制造業是中藥產業的主體，飲片是中成藥的主要原料。2016 年以來，中成藥制造業總體營業收入持續下跌，并逐漸導致壓力向上游傳導，對飲片產銷產生不利影響。我國中成藥制造行業2016 年達高峰，實現主營業務收入6697 億元，此后陷入負增長，2017、2018、2019、2020 年分別為5736、4655、4587、4414 億元[7]（圖4）。2020 年，中成藥產業規模僅相當于2016 年的65.9%。中成藥制造業持續低迷，對原料飲片的需求與支付能力均下降，直接壓低了大部分工業飲片的銷售增長，影響了飲片行業整體表現。

圖4 2011—2020年飲片與中成藥產業主營業收入情況

2020 年，新型冠狀病毒肺炎疫情肆虐全球，受疫情影響，全國醫療機構門診量大幅下跌，由于中醫門診量的萎縮，直接導致飲片的臨床用量的大幅下跌；隨著門診量的整體下跌，中成藥的用量同樣大幅下跌，這種下跌帶來的壓力同樣將傳導到飲片行業。預計今明兩年，飲片加工業將面臨嚴峻的態勢。未來幾年，如中成藥制造業不能恢復增長勢頭，飲片產業的需求側仍將面臨持續的壓力。

3.2 供給側：生產監管和環保要求加強，產能下降

隨著我國經濟從高速增長轉向高質量發展，在產品質量、生產合規及環保方面的要求持續提升。近年來，來自監管和環保方面日益加大的壓力日益加大，也是飲片行業必須面對并承擔的。

近年來，我國逐步加強藥品監管力度，飛檢常態化、高頻次抽驗及嚴格執行GMP 等對藥品生產企業及其產品嚴格監管，并吊銷一批問題嚴重企業的GMP 證書。歷年飲片企業都是我國GMP證書收回重災區[8]，2014 年我國收回飲片GMP 證書20 件，2015年為82件，2016年為76 件，2017 年為78 件，2018年96 件，2019 年60 件（圖5）。

圖5 2017—2019年我國收回GMP證書數量

2018 年8 月，國家藥品監督管理局印發了《中藥飲片質量集中整治工作方案》，在全國范圍內開展為期1 年的飲片質量集中整治。嚴厲查處飲片生產、流通環節違法違規行為；另一方面，要加快完善符入標準，嚴格核定飲片企業炮制范圍。2020年2月，國家藥品監督管理局印發了新一輪《中藥飲片專項整治工作方案》，開始為期1 年半的飲片專項整治工作。飲片整治專項的間隔周期越來越短，持續周期越來越長，專項工作日益常態化。安徽省是我國飲片企業較多的省份，在2020 年飲片整治過程中，安徽省藥品監督管理局嚴厲打擊違法違規行為，強化行政銜接，全省飲片生產經營使用環節共采取告誡、約談、責令限期整改1135 家次，暫停生產15 家，立案查處24 起，注銷飲片生產企業25 家。

此外，以往普遍認為中藥企業生產污染較小，無廢氣、溶劑污染，但存在粉塵、廢水、廢渣、噪聲污染等環境問題。近年來，隨著我國環保要求提升，環保問題也日益成為飲片企業必須面對的問題。大多數飲片企業規模較小、利潤率低，一直以來環保意識較差、設施投入少、運營管理不規范。隨著環保整治的不斷升級，企業不得不投入大量資金完善環保設施，維持日常運行，從而提高了企業運營成本。如2019 年12 月，安徽亳州2 家大型飲片企業就分別因為固體廢物處置不規范、違規排污水和粉塵問題遭到亳州市環保部門立案調查，后被責令停產整頓。

生產監管和環保壓力加大，雖然在短期可能造成飲片生產供給承壓，但從長期來看有利于倒逼飲片行業淘汰落后產能，促進合規化生產及企業升級改造。

3.3 支付端：醫保控費壓力增大，飲片支付承壓

近年來，我國醫保收支矛盾日益突出，醫保控費壓力巨大。而飲片產業持續多年的高增長，飲片占醫保支出比例也逐漸增高，必然引起醫保部門的關注。如2018 年8 月，浙江省臺州市發展和改革委員會聯合市衛生健康委員會、人力資源和社會保障局、財政局，印發了《關于加強中藥飲片價格管理等有關事項的通知》，提出統一飲片醫保支付價格，堅持就低不就高原則。

2019 年8 月，國家醫療保障局發布《國家基本醫療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄》2019 版（以下簡稱《目錄》）。為了使飲片保障范圍更加明確、精準，改變了以往的“排除法”（單味或復方均不予支付，以及單味應用不予支付），對飲片采用“準入+排除法管理”，共納入892 個飲片品種，延續合飲片特點的技術管理體系，嚴格飲片生產企業準了以往的單味/復方限定方式，體現了“重治療，輕滋補”的原則，符合基本醫療保險“保基本”的功能定位。《目錄》強化了國家標準，在一定程度上使不同地區的保障范圍相對統一，提升保障政策覆蓋公平性。

2020 年4 月，國家醫療保障局發布了《基本醫療保險用藥管理辦法（征求意見稿）》[9]，明確了《目錄》制定和調整的原則和要求，文件提出：對標準飲片進行再次加工的破壁飲片、精制飲片等產品，將不納入《目錄》。破壁飲片、精制飲片是市場中高利潤品類，該政策將會對有關企業帶來顯著的影響。2020 年7 月，國家醫療保障局發布了《基本醫療保險用藥管理暫行辦法》[10]，文件明確：納入《目錄》的飲片應當是按國家標準炮制的飲片，并符合臨床必需、安全有效、價格合理等基本條件；飲片采用專家評審方式進行調整，不包括其他類別藥品可采用的企業申報、談判或準入競價等環節依然暫未對飲片支付標準做要求。2020年9月，國家醫療保障局辦公室發布《關于印發醫保藥品中藥飲片和醫療機構制劑統一編碼規則和方法的通知》[11]，加快推進統一的醫保信息業務編碼標準，形成全國“通用語言”。

可以預見，隨著醫保控費進入深水區，醫保支付方式不斷優化，控費逐步精細化，飲片的合理用藥和醫保支付政策也將面臨調整優化，這些將對飲片產業產生持續深入地影響。

4 飲片產業中長期潛在影響因素分析

除了上述已經顯現出影響的不利因素，飲片產業還面臨多項未來潛在預期風險。

4.1 政策風險：前期扶持政策可能逐步退出

飲片是中醫藥特色優勢的集中體現，近年來獲得了多項行業關鍵政策的支持，如外資禁入、可納入醫保報銷、不計入公立醫院藥占比、保留醫院藥品加成等[12]，但前期政策紅利已經有效釋放，未來飲片可能面臨扶持政策逐步退出的風險（表3）。

表3 近年飲片相關政策

2019 年10 月，《中共中央國務院關于促進中醫藥傳承創新發展的意見》[13]發布，其是未來一段時間內中醫藥發展的綱領性文件，文件第十七節“完善中醫藥價格和醫保政策”部分提出“研究取消中藥飲片加成相關工作”。根據文件精神，雖然短時間內有關部門不一定出臺直接措施，但一些飲片的重磅利好政策未來存在逐步退出的可能性。

2021 年1 月，國務院辦公廳印發《關于加快中醫藥特色發展的若干政策措施》[14]，提出“加強中醫醫療服務體系建設”“實施名醫堂工程”等系列措施。中醫醫療服務體系的完善提升及名醫堂精品中醫機構的規范化發展，將提升中醫藥服務的總體能力和品質，有利于高品質飲片的規范化發展，有利于飲片產業長期健康發展。

4.2 競爭危機：市場格局零散，競爭質量不高

醫藥產業被稱為永不落幕的朝陽行業，在我國經濟結構全面轉型升級的背景下，吸引了眾多投資的關注。在醫藥產業領域中，飲片行業的資金、技術、政策準入門檻相對較低，因此，雖然飲片行業整體利潤水平較低，但依然吸引了眾多其他領域的投資，成為外界資金切入醫藥健康產業的優先通道。當前，我國飲片行業企業數量眾多，據國家藥品監督管理局網站顯示，截至2021 年5 月，全國共有8384 家藥品生產企業，其中2410 家具有飲片生產資質，約占全國藥品生產企業28.7%。飲片產業一邊“吸金無數”，外面的人想進來；一邊屢登質量“黑榜”，大量業內企業面臨多重危機，產品質量問題形勢嚴峻、生產效率低、利潤低，艱難求生。

核心原因是飲片產業競爭格局分散，生產集中度低，規模化、集約化程度不高，行業“多、小、散、亂”的局面長期未得到有效改善。飲片產品同質化嚴重，全國大多數飲片企業都是常見飲片品種，企業間分化與差異化程度較低。多年來，由于存在多種地方保護的“隱形壁壘”，全國統一的飲片大流通市場格局和飲片市場優勝劣汰的競爭機制始終未能全面形成。截至目前，飲片企業間的競爭依然以區域內的競爭為主，跨區域的全國性集團公司較少。面對零碎的市場，跨區域的全國性公司，競爭優勢不夠突出，導致行業集中度長期難以提升，領域行業龍頭企業營業收入占比也未超過全行業的3%。可以說，飲片行業雖然競爭激烈，但競爭質量較低，導致行業利潤率較低。

近年來，隨著行業規范程度的提升，行業龍頭企業及下游上市企業加強對藥材的掌控，全國布局，飲片企業并購重組時有發生，尤其是跨區域的飲片企業兼并重組也逐漸增多，產業集約化、規模化態勢初步呈現，但這種進程依然遠遠不能達到產業高質量發展需求。目前看來，飲片產業的集約化進程依然面臨諸多障礙，破局飲片流通困境，形成全國大市場、大流通，成為提升中藥產業競爭質量、實現產業高質量發展的關鍵。

4.3 信任危機：質量危機長期化，可能引發信任危機

當前，飲片產業最嚴峻的威脅來自質量問題，以及由此引發的信任問題。數千年來，品質一直是中藥產業的生命線，北京同仁堂的祖訓“炮制雖繁必不敢省人工，品味雖貴必不敢減物力”；杭州胡慶余以“戒欺”為信條，堅持“采辦務真”和“修制務精”。可以說，延續至今的各大中藥老字號，其招牌的底色無一例外都是“品質”。源自道地藥材、精心炮制的高質量飲片，保證了中醫臨床療效，給予醫生和患者充分的信心，也樹立起企業的招牌和行業信譽。可以說，品質是中藥產業生生不息的根本保障，更是飲片產業長期健康發展的核心。

可一段時間以來，飲片質量及安全性問題時有報道，引起社會廣泛關注，飲片高品質的形象一落千丈，業界甚至出現“中醫亡于中藥”的說法，行業深陷“質量危機”。而且，飲片品質問題已經顯著影響了中醫藥的形象，“放心吃中藥”成為各界人士的共同訴求。如果這一不利態勢不能盡快扭轉，長此以往，民眾對于中醫藥的信心難免受到影響，信任危機必隨之而來，不僅嚴重威脅飲片行業生存與發展，甚至對中醫藥事業的長期發展都構成了嚴重的威脅。因此，能否盡快破局飲片現實中的質量危機，成為未來飲片產業跨越生死邊界，邁向高質量發展的關鍵。

飲片質量危機的成因復雜。首先，“打鐵還需自身硬”，飲片產業自身確實存在系列質量問題；其次，也有產品標準帶來的飲片質量判斷問題；還有受輿論環境影響，在媒體傾向性的渲染報道下，飲片質量問題被更加呈現出來。

4.3.1 理性看待飲片的質量問題 近年來，隨著公眾對醫藥健康產品和服務質量要求的提升，對中藥品質也提出了更高的要求。然而，近年來中藥尤其是飲片質量問題的報道，經常成為國內外各種媒體關注的重點，一些“揭露”飲片造假或質量低劣的報道標題內容夸張，已經給廣大群眾造成了飲片質量較差、經常不合格的印象。這對于塑造高品質中藥的認知、提升產業價值是非常不利的，必須引起各方高度重視。

飲片在各類藥品質量抽驗、GMP 證書回收占比均較為突出。如歷年我國GMP 證書回收最集中的就是飲片企業，藥品抽驗不合格批次占比最高也是飲片。據國家藥品監督管理局發布的歷年國家藥品抽驗報告，每年都是飲片不合格批次占比最高，2019年國家藥品抽驗不合格藥品批次中，飲片占比為62.1%，遠超過其他類藥品之和（圖6）。抽驗不合格批次多，并不直接說明飲片質量更加糟糕，還要看抽驗的批次和抽驗產品所占的比例。

圖6 2018—2020年國家藥品抽驗不合格占比情況

藥品抽驗是要根據市場上藥品的分布情況來確認抽驗批次和比例，因此該類藥品的品規數量，直接影響抽驗的批次。截至2021 年5 月，根據國家藥品監督管理局數據庫，我國現有上市藥品批準文號149 943 條，其中化學藥（國藥準字H）91 461 個，生物制品（國藥準字S）1675個，中藥（國藥準字Z和國藥準字B）共計56 732個[14]。由于行業特點，除少數品種外，目前，大部分飲片未按批準文號管理。全國2410 家企業具有飲片生產資質，大部分飲片生產企業都要覆蓋臨床常用的飲片，一般都在400 種以上，多的企業可達上千個品規，這也就意味著全國飲片產品數量很可能在百萬個以上，這遠遠超過全國的其他藥品數量的總和（圖7）。因此，由于飲片龐大的品規體量，加上極為分散的市場布局，使得飲片的自然生產批次偏小，市場上飲片的品規批次數量遠遠超過其他類藥品。在這種情況下，按相同抽驗比例，即使飲片質量水平與其他藥品相當，抽驗不合格的飲片必然占比很高，飲片質量自然呈現較為突出的局面。

圖7 上市藥品批準文號及飲片品規產品數量

魏鋒等[15]總結當前中藥材及飲片存在如下10 個方面質量問題：1）偽品冒充正品或摻偽；2）非藥用部位等雜質過多；3）混淆品問題；4）非法染色問題；5）非法增重問題；6）硫黃熏蒸過度；7）貯藏不規范導致的蟲蛀、霉變問題；8）種植養殖不規范導致的質劣問題；9）飲片炮制不規范；10）其他問題（如藥渣入藥等）。近年來，為加強對中藥材及飲片的質量監管，各級藥品監管部門持續加大對飲片的監督檢查和抽驗力度，依法查處和曝光違法違規企業和不合格產品，飲片總體質量狀況得以明顯好轉[16]。從全國市場質量抽驗來看，2013—2020 年中藥材及飲片總體合格率分別為64%、68%、75%、77%、84%、88%、91%、98%，呈現逐年提升、穩步向好的發展態勢[7]，見圖8。以往市場上染色、增重、摻偽、造假、過度硫黃熏蒸等問題得到了有效遏制。

圖8 2013—2020年中藥材及飲片抽驗合格率

2019 年8 月，新版《中華人民共和國藥品管理法》正式頒布，并于2019 年12 月1 日正式執行。新版《中華人民共和國藥品管理法》大幅度加大了生產、經營假劣藥等違法行為的處罰力度，對于各種藥品生產、經營違規行為的威懾進一步加強。與此同時，對于各類藥品監管策略和標準依據也提出了更科學、更嚴謹的現實要求。

4.3.2 飲片的監管策略亟待破局 中藥產業鏈長且復雜，影響飲片質量因素眾多，包括藥材基原、產地、種植、產地加工、炮制等環節[17]。中藥監管資源有限，監管既不能缺位，更不能越位，充分合理地發揮監管資源作用，才實現有效監管。隨著我國藥品監管體系的日益完備，除飲片外的其他各類藥品僅靠日常監管已經基本可以滿足有效監管需求。近年來，國家藥品監管部門下大力氣開展飲片專項整治工作，專項間隔周期越來越短，持續周期越來越長，飲片專項整治工作日益常態化。一方面反映出飲片質量問題已經成為各方關注的焦點問題；另一方面也反映出飲片行業僅靠日常監管，實質上已經難以滿足運行現狀，飲片監管策略亟待破局。

由于飲片產業多年持續的快速增長（飲片加工業總產值從1996 年的4.7 億元增加到2017 年2165 億元，增長了460 倍），急劇擴大的產業規模，對于監管能力提出了巨大的挑戰。而飲片的檢驗能力難以隨之同步大幅提升，中藥檢驗、監管能力與產業實際發展之間落差日益顯著。尤其是基層監管隊伍難以滿足飲片監管的現實要求，在專業性、監管人員數量、執法裝備與技術手段方面均難以與監管需要相匹配[18]。

近年來，隨著中藥安全性研究水平的快速提升，業界對中藥安全風險認識逐步加深，進而也對中藥材和飲片提出更高的質量要求[19]。微生物限度、二氧化硫、黃曲霉毒素等檢驗項目陸續增加進入《中華人民共和國藥典》（以下簡稱《中國藥典》），國家中藥標準檢驗項目及技術要求快速提升。一方面產業發展帶來監管、檢驗需求激增；另一方面，檢驗項目也快速增加，雙重效應疊加之下，對飲片的日常檢驗構成了巨大的壓力。監管能力、檢驗能力要求與產業發展實際狀況不匹配，中藥材和飲片監管困境亟待突破。

近年來，業界普遍意識到必須從種植、生產、加工、流通等全產業鏈的系統管控上破局，加強中藥質量的過程管控正在逐漸成為業界共識，也逐漸成為監管關注的重要方向。過程管控類似于“鏈條”式控制，把原先檢驗為中心的“核心”式監管的壓力分散到各個環節，繼而實現這一轉化的關鍵是：“鏈條”上的每個控制節點一定要足夠簡潔、便捷、可行，才不至于把過程管控的“鏈條”變成束縛產業健康發展的“腳鐐”。因此，從中藥監管認識趨勢來看，優化中藥質量控制節點、大幅提升檢驗效率、確保監管效率、擴大有效監管覆蓋范圍，是實現中藥監管“四個最嚴”、突破當前飲片質量與監管困局的必由之路。

4.3.3 飲片標準問題 飲片標準對飲片行業發展影響深遠[20]。標準是監管的尺子和天平，尤其作為強制性國家藥品標準的《中國藥典》是維系藥品監管平衡的決定性因素。實際上，飲片的原料是中藥材，其大部分源自天然，飲片形態差異大、原料波動大、物料不規則，加工過程標準化、規范化較為困難，影響中藥材和飲片質量的因素眾多。飲片質量形成具有多因性，是典型的復雜系統問題。與此同時，飲片產品品種多、規格多，生產批次小、生產規模波動大、市場價值低。從產品屬性上看，飲片則介于中藥材和中成藥之間，屬于半工業半農業產品；同時，飲片和中成藥又同屬藥品，是為滿足人民健康的特殊商品，具有特殊性。因此，制訂飲片的強制性標準必須從現實出發，符合其產品的特點。

近年來，隨著業界對中藥安全和質量認識逐漸加深，以《中國藥典》為代表的強制性國家標準中藥技術要求不斷升級，尤其中藥材、飲片標準安全性指標和檢驗項目日益增多，涉及的檢驗技術方法呈現出高技術化、高端儀器化的態勢。這種提升一方面強化了業界對于中藥安全性風險的認識，有利于中藥質量理念向中藥材種植、采收、加工等上游環節的傳導，對中藥材質量提升有一定積極意義。但與此同時，隨著飲片國家強制標準持續升級，檢驗項目和指標限度、技術方法等監管能力“需求側”持續快速提升，而在監管、檢驗能力的“供給側”，尤其是基層監管機構和生產企業的檢驗能力卻難以隨之快速提升。隨著飲片檢驗項目的增加，單批樣品全檢的檢驗周期一再加長，使得亟待提升的飲片監管效率不僅沒有提高，反而持續下降，想要保障監管效果更加困難。隨著標準中的檢驗指標限度和儀器要求的提升，檢驗成本不斷提升，儀器、人員成本持續增加，使得本就捉襟見肘的基層監管能力要實現日常的有效監管難上加難。飲片國家標準的理念、策略與飲片產品、產業、系統特點之間落差日益顯著，兩者不匹配的系統性矛盾逐漸凸顯。

2020 年6 月，《中國藥典》2020 年版正式發布，新增“0212 藥材和飲片檢定通則”（以下簡稱“通則”），全面檢測植物類藥材、飲片中33 種農藥殘留，對重金屬及有害元素（鉛、鎘、砷、汞、銅）限度提出要求，已于2020 年12 月30 日正式實施，引發中藥業界廣泛關注。根據現行GMP 要求，列入《中國藥典》2020 年版通則后，有關檢驗項目將納入強制檢驗范疇。農藥殘留、重金屬等外源性污染物需全面加強檢測，一方面有助于形成倒逼機制，使得企業更加重視中藥材的種植、采收等環節，減少高殘留農藥的使用，或將有益于從源頭把控好中藥質量。同時，業界也有多種質疑聲音，普遍認為中藥材、飲片的用量遠小于食品，服用周期也不像食品一樣長，因此，相對于食品而言，中藥中的農藥殘留、重金屬的蓄積風險較低，對其控制要求不應超過食品。一些研究也證實，即使中藥材、飲片中有農藥殘留、重金屬存在，由于大部分中藥是以煎液用于中醫臨床或提取后用于中成藥，而在煎煮或提取過程中，部分農藥殘留、重金屬等外源性污染物轉移比例并不高。因此，即使存在中藥農藥殘留、重金屬超標，但實質人體攝入量并不高、風險不高。同時，目前的臨床用藥評價實際數據也證實，源自農殘、重金屬等外源性污染物的風險并不是中藥安全風險的主體因素，中藥安全風險主要來自中藥材品種混亂、摻雜使假、不當加工、貯藏，尤其是源自中藥不當應用的風險較高。因此，針對這些威脅人民群眾“放心吃中藥”的主要質量問題，通過合理地優化中藥標準策略、提升監管效率、擴大有效監管，或許更應是當下業界的努力方向。

目前而言，有必要盡快建立一套更為簡便、快捷、經濟、適用的中藥材、飲片農藥殘留、重金屬的高通量分析檢測方法，以大幅度提高檢驗檢測效率，降低檢驗成本，適應基層或現場監管的現實需要[21]。同時，也要注意避免多重政策疊加的“交叉累積”效應，建議積極協調有關監管部門，優化飲片企業GMP 實施細則，適度調整飲片生產原料及成品批批全檢的硬性要求，避免本來就利潤微薄的飲片行業進一步陷入巨大的檢驗成本消耗泥潭之中。

一旦出現中藥材、飲片的農藥殘留、重金屬項目大面積不合格，在當前國際形勢和輿論環境下，國內外對中醫藥持有“看法”的媒體很可能借題發揮，制造事端，推波助瀾，這一點尤其需要警惕。如果應對不當，可能對中藥材、飲片質量形象構成嚴重打擊，飲片行業有可能陷入更為深重的質量危機。而隨著新一輪中藥質量危機的深化，對中藥面臨的信任危機將隨之而來。屆時，各類飲片扶持政策都將面臨嚴峻的壓力，退出的步伐可能進一步加快或步入更加困難的境地。如信任危機蔓延開來，甚至可能對整個中醫藥事業、產業發展造成難以估量的損失，必須給予足夠的重視。

4.4 中藥配方顆粒的潛在影響

中藥配方顆粒是由傳統單味飲片，經加工（提取、分離、濃縮、干燥、制粒、包裝等生產工藝）制成的顆粒，主治功效與原飲片一致，可以即沖即服、無需煎煮。我國于2001 年正式啟動中藥配方顆粒試點，試點啟動以來，中藥配方顆粒始終保持高速發展，產業規模從2006年2.28億元發展到2018年約198 億元，12 年增加86.8 倍，年平均增速達45%。其占整個飲片產業的比例，2006 年僅為1.2%，2018 年已快速增加到11.55%（圖9）。

圖9 中藥配方顆粒市場規模及在飲片產業占比情況

由于配方顆粒經濟效益顯著，2016 年《中藥配方顆粒管理辦法（征求意見稿）》出臺后，各省市紛紛以科研專項、試點研究、臨床試點、技改專項等多種名義批準省級試點企業。截至2020 年10 月，全國有15 個省、市、區開放省級配方顆粒試點，共計55 家企業獲得省級配方顆粒試點資質，全國配方顆粒試點企業累計達61家。預計2019年中藥配方顆粒產業規模可達250億元。

由圖10 可以看出，多年以來，中藥配方顆粒營業收入增速遠高于飲片，約相當于飲片的2～3 倍。2014—2018年，配方顆粒產業平均增速為32.7%，飲片5年間（2015—2019年）平均增速僅為9.7%。如果按照過去5年中藥配方顆粒和飲片的增長速度計算推演，未來10年配方顆粒市場規模可達目前的16.9倍，遠超傳統飲片。按照目前的發展態勢，在現有市場框架內，即使沒有任何政策變化，配方顆粒就有可能在十幾年內占據現有傳統飲片的主要市場（如果考慮到未來配方顆粒市場接近飽和、可能出臺管控政策等因素，這一進程可能會適當延長）。

圖10 中藥配方顆粒與飲片營業收入增速對比

2021 年2 月10 日，國家藥品監督管理局、國家中醫藥管理局、國家衛生健康委員會、國家醫療保障局共同發布《關于結束中藥配方顆粒試點工作的公告》，其中明確指出：中藥配方顆粒試點工作結束，其質量監管納入飲片管理范疇；中藥配方顆粒在臨床使用方面的政策，由相關部門另行研究制定或明確；中藥配方顆粒不得在醫療機構以外銷售。隨著中藥配方顆粒法律地位的明確，中藥配方顆粒國家標準也在逐步制定中，如今配方顆粒再獲得醫保政策的支持，則其替代飲片的步伐又可能進一步加快。

4.5 中藥炮制理論及飲片產品創新危機

《中國藥典》2020 年版凡例中對飲片作出了明確的定義：“飲片系指藥材經過炮制后可直接用于中醫臨床或制劑生產使用的藥品”[22]。根據《中華人民共和國藥品管理法》相關規定，飲片按照國家藥品標準和地方炮制規范生產銷售和應用，飲片未采用注冊準入制，現行的藥品注冊體系沒有涉及創新飲片的申報路徑；而且創新飲片要想進入我國藥品標準體系同樣面臨重重困難。這就使得中藥炮制學科研究始終停留在理論層面，只能證明古人炮制技法在理論上的合理性，但卻不能在繼承傳統炮制技法和理論的基礎上針對當下中藥材現實中的新問題，通過發展中藥炮制理論和實踐技術，實現研制創新飲片，支撐飲片的提質增效。

對于自然界的動物藥、植物藥、礦物藥，通過炮制加工調整其藥物偏性或減毒增效，保存其藥效，滿足中醫臨床現實需求，一直是中醫藥不斷發展的重要領域。如降香、紫草、巴豆、砂仁、巴戟天等早年間均為進口藥材，隨著我國中醫藥界發現其效應，并通過理論和炮制加工等賦予其中藥藥性，后來逐步成為我國臨床常用的中藥，有些品種甚至已經實現徹底國產化。可以說，自古以來，中藥炮制都在不斷發展，不僅拓展了飲片的內涵和邊界，也提升了中醫藥治療疾病、滿足人們健康需求的能力邊界。實際上，改革開放以來，我國和世界各國商貿、文化交流的廣度和深度遠超任何歷史時期，了解、應用世界各國天然藥物的渠道和視野大大拓寬，但中醫藥界拓展應用中藥的步伐卻慢了下來。如瑪卡、辣木等多種新外來藥用植物，多年來已經獲得了國內各界廣泛的了解，然而由于各方面的局限，這些外來藥材很難變成新的飲片，始終仍是游離于主流中醫藥體系之外的大健康產品。

綜上，目前飲片產品傳承創新的通路并未打通，這不僅制約了中藥炮制理論及實踐發展，也制約了中醫藥領域和邊界拓展，甚至可能影響飲片產業競爭力提升。如何厘清中藥炮制與飲片的理論與實踐、傳承與創新的邊界，處理好飲片規范化、規模化發展與多樣性創新發展之間的關系，是制約飲片產業健康發展的重要因素。

4.6 飲片加工業外資禁入面臨較大壓力

多年來，我國飲片領域一直限制外商投資，當下這一禁令同樣面臨明顯的壓力。1995 年，原國家計劃委員會、原國家經濟貿易委員會、原對外貿易經濟合作部頒布的《外商投資產業指導目錄》禁止外商投資領域包括傳統飲片炮制技術的應用及中成藥秘方產品的生產。近年來，我國持續擴大改革開放，以高水平開放推動經濟高質量發展，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放。我國對外商投資準入采用負面清單制，即負面清單只做減法、不做加法，開放的大門越開越大。2017—2020 年，我國連續4 年修訂全國和自貿試驗區外商投資準入負面清單，大幅削減有關負面清單限制項目，限制措施分別由93、122 項減至33、30 項。2020 年6 月，國家發展和改革委員會、商務部發布《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》，自貿試驗區先行先試，取消禁止外商投資飲片的規定；而同期發布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020 年版）》，在全國非自貿區的區域內仍保留了飲片生產領域的外資限制。

2020 年11 月15 日，我國和東盟10 國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭簽署了區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP），我國承諾更高水平開放，強化負面清單外商投資管理制度。可以預見，未來全國范圍取消禁止外商投資飲片將不可避免提上日程。如果取消飲片外資禁入限制，可能會有日、韓或其他國家企業采用炮制技術生產飲片，國內飲片市場將不可避免地面臨來自其他國家企業的市場競爭壓力。

此前，日本最大的漢方藥企業津村株式會社早已進入中國，并于1991、2001 年分別在深圳、上海設立生產基地，分別生產生藥和漢方浸膏粉類中藥產品。2018年6月，日本津村株式會社與中國平安保險海外（控股）有限公司成立合資企業平安津村有限公司。2020年3月，平安津村有限公司收購天津盛實百草中藥科技股份有限公司，成為其控股股東，持有80%的股權。盛實百草中藥科技股份有限公司是專注于優質中藥材規范化種植和飲片生產經營的行業龍頭企業。因此，日本津村株式會社通過合資公司與股權控制，事實上已經進入飲片領域。

與此同時，外資企業的管理理念、對產品品質控制策略，也將對國內市場產生一定影響。以津村株式會社為例，在進入中國后，其注重中藥生產的過程管控、強調產品質量一致性與可控性、強化藥材源頭及供應鏈的整體管控等一系列理念與管理措施，對中藥業界產生了積極而深遠的影響。

目前看來，通過近20 年的高速發展，我國飲片產業已有一定的規模，產業體系基本完備，已經成為具有一定競爭優勢的產業領域。但近年來，在我國醫藥行業供給側結構性改革和醫保控費局面下，飲片產業的競爭力亟待提升。目前看來，取消外資禁入限制，帶來的競爭在一定階段內并不足以顯著影響國內飲片市場格局。而帶來的“鯰魚效應”或許更有利于飲片產業整體競爭力提升；如繼續保護，則行業競爭有可能持續陷入“內卷化”，競爭力提升困難。簽訂RCEP 的國家中，日本、韓國的傳統醫學均起源于中國中醫，在長期的歷史演化過程中，分別發展出來各自傳統醫學體系——漢方醫學和韓醫藥體系，均直接用生藥材入藥，并不用炮制加工后的飲片。我國對外放開飲片市場必然帶來中藥炮制技術交流和研究的國際化，這將有利于中藥炮制理論、學科發展，擴大飲片炮制技術的國際影響力；飲片市場競爭的加強也更有利于飲片產品質量提升，進而有利于世界范圍內對于中藥炮制和飲片認可度的提升。此外，基于國際貿易體系的交互屬性，我國向外資開放飲片市場后，未來我國飲片也有更多的契機走向國際市場。

綜上（圖11），多重因素疊加之下，當前及未來一段時間，飲片或將面臨更嚴峻的困境。

圖11 飲片產業面臨的現實危機與潛在危機

5 推動飲片產業邁向高質量發展的策略建議

飲片產業影響因素眾多，有關工作涉及多個職能部門。突破飲片產業的困境，不僅要著眼于飲片產業本身，更著眼于中醫藥事業發展全局，著眼于如何以更好的中藥產品滿足人民群眾日益增長的健康需求，保障人民“放心吃中藥”，以及飲片產品質量的差異化需求、高價值貴細產品及用藥安全的需求等。從飲片產業的中長期健康發展出發，結合當前我國部門架構和法規框架，本文嘗試提出以下幾個方面尋求突破的可能性。

5.1 破除飲片流通壁壘，優化產業競爭格局

當前，大多數飲片企業都要生產中醫臨床常規的各種飲片，一般都在400 個品種以上。這種競爭模式下，飲片行業產品不僅高度同質化，而且產品批次規模小、競爭效率低下，導致飲片企業普遍對產品技術缺少關注，對于提升飲片產品品質形成過程缺少掌控，飲片產業的競爭日益虛化，產業整體競爭力提升困難。可以說，競爭模式不合理、競爭效率低下是導致飲片質量問題、結構問題、效率問題等的深層根源。

亟待制訂、修訂、調整有關法律、法規，打破飲片行業各地過度地方保護的政策、技術壁壘，推動形成飲片全國大流通、大競爭格局，推動飲片產業模式變革。設立系列飲片科技、產業專項，引導飲片產業競爭由“以企業為中心”逐步轉向以“優勢產品”為中心。逐步引導形成以“道地藥材產品-優質飲片產品-優勢中成藥品種+高品質產品”為競爭核心的中藥產業競爭體系。通過這種以產品為中心的競爭模式，使得一批品質優良的飲片產品能夠脫穎而出，產品規模持續做大，品質不斷提升，專業化程度不斷提升，成為全國知名的飲片大品種。這種按飲片產品競爭的“飲片大品種”模式可以大大加快飲片產業的集約化、規模化進程，提升行業競爭質量，這是破解飲片產業的高質量發展困局的關鍵。

其中，制定全國統一的飲片炮制規范是當前破局飲片全國“大流通”困境的關鍵環節。通過制定全國統一的炮制規范，改變市場區域化分割嚴重的局面，使飲片生產加工從效益低、集約化差的困境中解脫出來，推動形成“生產規范，質量可溯，產地加工，全國流通”的產業格局[23]。當前統一的全國飲片炮制規范工作正在有序推進。

5.2 變革飲片標準理念，強化監管實效

標準工作的首要目標是提升標準對所評價產品質量的可控性，堅持“科學服務于標準，標準服務于監管，監管面向現實”的原則。2017 年9 月，《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》發布，文件明確：“提高中藥質量穩定性和可控性”[24]。中藥標準工作的價值取向應是通過標準理念和工作流程的創新，進一步提升檢驗效率和改善監管效能，從而有利于提高中藥產品質量穩定性和可控性。因此，建立符合飲片特點和契合監管現實需求的標準，必須從飲片產品“半工半農”的特質出發，結合飲片品質形成過程多因性的特點，立足飲片加工業發展歷史階段的現實狀況，并與當前法律框架體系、監管能力協調，實事求是，堅決落實中央文件“提高中藥質量穩定性和可控性”的精神，著力避免強制性國家飲片標準盲目追求產品和技術最優化的導向，避免過度追求檢驗指標的完備性，片面強調標準技術方法的先進性，一切從監管實際需求出發，著力避免中藥標準領域出現“儀器驅動檢測技術，技術引導標準走向，標準拖拽監管”的被動局面，從而建立起科學、合理、可行、“最嚴謹”的飲片標準。

調整中藥標準工作思路，全面提升中藥標準工作的公開性、開放性、規范性。優化《中國藥典》等國家藥品標準制訂、修訂工作流程；擴大國家藥典委員的代表性，尤其是適當增加藥品生產、檢驗一線人員的比例；切實推進中藥國家標準信息化、公開化工作，大幅降低藥品標準的獲取成本。通過提高飲片標準的實用性和共識度，提升國家中藥標準的公信力。

建立中藥標準應用評價及成本綜合評估機制。標準是評價產品的尺子，制訂出的標準是否契合監管需求？標準制訂過程是否規范、嚴謹？標準的指標選擇或限量設置是否科學合理？標準帶來的檢驗與監管成本是否合理、可控？因此，應對國家強制性中藥標準本身進行評價。可從標準制訂過程規范性、標準帶來的檢驗成本評估（時間成本、儀器成本、人員成本、技術成本、耗材成本、監管成本）、科學合理性、共識度、實施效果等角度綜合評價，引導中藥標準朝向提升檢驗效率、降低檢驗成本、確保合理適用的方向邁進，尤其應著力強化第一現場適用檢驗項目。通過提高標準的合理性和實用性，提升監管的效率和效能，逐步提升中藥產品質量控制水平，進而實現全過程、全鏈條管控。

推動形成中藥標準的動態升級、演化機制。補充完善現有中藥標準體系，協調推進、整體布局飲片商品等級標準、優質飲片標準等國家、行業、團體標準，推動形成標準動態升級、演化機制，協調不同層次標準的制訂、修訂、應用、評價工作，以標準轉化促進標準升級。

5.3 理順品類定位，引導規范飲片產業秩序

進一步厘清飲片的傳承與創新的邊界，明晰飲片與中藥配方顆粒、超微飲片、破壁飲片等相關產品的關系與地位。一段時期以來，微粉飲片、配方顆粒、提取物及最近提出的即食飲片，這些產品都被認為是飲片的改革與創新,部分產品前面都冠上了飲片的稱號，在某些地區、某些領域里參照飲片管理，在市場上快速發展。然而實際上，“飲者喝也，片者型也”，飲片有其特殊含義，基于中藥炮制理論對于中藥材的加工制成品，保留飲片的基礎形態才是飲片。這些實際上并沒有中藥炮制理論指導，也沒有經過炮制過程，均不能籠統地稱之為新型飲片，而只能是應屬于新型中藥材加工產品或飲片深加工的新型產品[3]。而且，某些特殊加工方式或許對于某些中藥材品種具有非常顯著的現實意義，但是否適合所有中藥材品種？是否適合在更大范圍的應用？尚有待進一步驗證給予確認。但在清晰明確其定位之前，不宜直接參照飲片有關政策執行。

《中華人民共和國中醫藥法》第二十七條規定：“國家保護中藥飲片傳統炮制技術和工藝，支持應用傳統工藝炮制中藥飲片，鼓勵運用現代科學技術開展飲片炮制技術研究。”[25]根據有關要求，鼓勵中藥炮制技術研究，做好傳承與創新，非傳承無以發展,非創新無以提高。基于炮制理論和技術研究的創新飲片產品，是中藥炮制傳承創新的必然產物，也是中藥炮制技術研究成果轉化的主要出口。建議審慎研究、妥善處理、有序推進基于中藥炮制理論和技術研究的創新飲片產品注冊、監管及知識產權保護工作。

就中藥配方顆粒管理而言，立足于配方顆粒自身特點和優勢，與中藥產業現有產品結構框架統籌協調，對配方顆粒的合理定位，成為對其進行科學監管的前提。長期以來，各種官方文件均將配方顆粒視為是對傳統飲片的補充，然而，各地在管理實踐中，大多把配方顆粒視同為飲片，參照飲片的各項政策管理，如不參與藥占比限制政策、保留藥品價格加成、可以醫保支付報銷等。截至目前，中藥配方顆粒仍有大量的政策問題與基礎的技術問題仍未能得到合理的解答，配方顆粒的實際執行政策與其法律定位、業界對其認知之間存在一定的交叉錯位。

市場競爭是多方面的，產品是最核心的要素。只有構建起以產品優勝劣汰的競爭機制，產業才有可能實現良性發展。在充分凝聚行業共識基礎上明確中藥配方顆粒的定位，合理平衡飲片、配方顆粒間的關系，構建與其定位相契合的監管、臨床應用、醫保支付體系，使得飲片、配方顆粒、中成藥各類型產品各安其位，推動配方顆粒形成按品種和產品競爭、優勝劣汰的市場格局。

5.4 倡導“優質優先”，構建優質飲片政策法規體系，平衡價格與品質

多年來，業界一直希望能出臺政策，構建優質優價的飲片價格形成體系。然而實際上，對飲片而言，目前既不存在價格限制，也沒有統一的基準醫保支付價格，自然并不存在優價的可能性。首先，在采購環節，飲片仍未進行集中招標采購，目前仍各醫療機構自行采購。其次，在醫保支付環節，飲片支付價格也未進行管控。即使在同一地區市場、同一飲片、同一規格，價格完全不同，全國大部分地區（如北京等）醫保部門未對飲片支付價格進行限制，按飲片實際發生金額報銷支付（國內僅有少部分地區對部分飲片支付價格進行限制，如上海）。如果某家企業認為自家飲片優質，完全可以報出較高的價格，價格本身并不是問題，關鍵是能否被各家醫療機構接受。對于相對獨立運營的醫院而言，接受較高的飲片價格，往往就意味著相對較高的平均醫療支出。對于飲片價格，公立醫院相對較敏感，部分私立醫院相對容易接受。所以中藥業界提出的優質優價問題，在飲片領域里、在全國范圍內，既沒有執行主體，也沒有執行對象，自然沒有落地實施的可能性。飲片優質優價問題，實質上目前是難以企及的偽命題。

基于優質標準的優質飲片產品，在招標采購、醫保支付中優先中標，即“優質優先”或許是當下更可能的選擇。這一體系包括3 個關鍵環節：制訂優質標準、認定優質產品、給予優質產品獎勵。

首先，逐步構建優質飲片標準體系，應首先明確何為優質飲片。在此基礎上，制訂出合理的優質飲片標準；以優質標準來評價、彰顯產品的優質性。因此，在現有國家強制性藥品標準的基礎之上，探索論證推薦性國家中藥標準的可行性，為飲片優質標準打開實施空間，成為中藥優質標準體系的關鍵瓶頸。加大對優質中藥質量標準研究的支持力度，特別是中藥材、飲片的傳統商品規格等級標準與現代中藥研究的關聯性，強化優質標準技術支撐。推進中藥信息化機制、平臺建設，建設數字化中藥標準物質庫、數字化中藥標準數據庫、數字化中藥產品檢驗信息數據庫等系列中藥信息數據平臺，并逐步構建中藥質量信息大數據平臺，為優質標準建立提供信息支持。

其次，有了高層級、可行性強的優質飲片標準，接下來的問題是如何認定優質飲片產品，由誰來認定優質飲片？由誰來根據標準進行檢驗？如何才能認定？仍然需要明確優質標準的認定和檢驗機構，制訂明確的規則及流程。

最后，確認為優質飲片產品后，要用合理的市場機制予以反饋，獎勵優質飲片生產者。需研究探索、制訂出臺“優質優先”政策，推動招標采購、醫保優先采購，優先支持優質飲片產品。要求醫療機構優先采購，建立全產業鏈、全過程的追溯系統。符合優質標準的優質中藥產品，在醫保支付上給予合理、穩定的價格保障，保障優質飲片獲得市場競爭優勢，從而調動企業主動生產優質飲片的積極性。推動“優質優先”，保障中藥優質產品體系實施效果。

6 結語

現代飲片加工業是在我國傳統中醫藥產業基礎上逐步演化而來，也是中醫藥特色較為突出的產業領域，當前產業格局的形成有其復雜的歷史成因，受到經濟、社會、環境、資源等各方面的影響。本文對影響飲片產業發展的直接因素和未來潛在的影響因素進行分析，鑒于當前多重不利因素疊加的影響，雖有政策給予支持，當前及未來一段時期飲片產業仍可能面臨較嚴重的困境，亟待業界積極關注，未雨綢繆，凝聚共識，探尋飲片產業高質量發展的破局之道。

此外，中藥材、飲片質量的輿論引導與管控策略、高品質飲片形象重塑、中藥材產地趁鮮加工等問題同樣對飲片產業長期發展影響重大，值得業界同仁高度關注。