中國農村金融存在的問題及對策分析

倪江飛

三農問題是關系國計民生的根本性問題。黨的十九大報告提出的鄉村振興戰略，是解決三農問題的關鍵。實施鄉村振興，全面實現農業現代化，離不開農村金融的支撐作用。如何解決當前農村金融發展所面臨的問題，更好地發揮農村金融在鄉村振興中的戰略支撐作用，有效推動農村金融的健康發展，具有重大的現實意義。

中國農村金融發展現狀

按照是否受到政府監管部門的監管，農村金融機構可分為正規金融機構和非正規金融機構。前者主要包括政策性金融機構、商業性金融機構以及合作性金融機構;后者主要指民間借貸。考慮到相關數據資料的可獲得性，本文探討的對象是農村正規金融。

涉農貸款余額穩步增長，支農力度不斷增強。隨著國家對三農扶持政策力度的不斷增強，農村金融加大了涉農信貸服務力度。2020年涉農貸款余額為38.95萬億元，較2010年的11.77萬億元增長了2.31倍。按照城鄉地域分類，2020年農村涉農貸款余額為32.27萬億元，是2010年的3.29倍;同期，城市涉農貸款從1.96萬億元攀升至6.68萬億元，增長了241%。按照貸款用途劃分，農村基礎設施建設、農林牧漁業、農用物資和農副產品流通以及農產品加工貸款規模在眾多貸款用途規模中居于前列。值得注意的是，農村基礎設施建設的貸款余額在上述期間增長顯著，從2010年的0.79萬億元攀升至2018年的5.69萬億元，年平均增幅為43.07%。另外，隨著農戶收入的提升和需求結構的升級，農戶貸款余額占涉農貸款余額的比重從2010年的22.09%增加到2020年的30.32%。涉農貸款余額的增加為推動農村經濟發展提供了重要支撐。

農村金融服務覆蓋面持續擴大，金融服務的便利性顯著提高。農村地區的金融機構數、營業網點數以及從業人員數是衡量農村金融供給狀況的重要指標。中國銀保監會統計數據顯示，2015～2020年，農村金融機構（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社以及新型農村金融機構）的法人機構數從2015年的3676個增加到2020年的3898個。Wind數據顯示，2009～2018年，營業網點數從7.59萬個增加到8.45萬個，涉農機構從業人數從71.52萬人增加到95.92萬人。隨著以上指標的增加，我國目前鄉鎮金融機構覆蓋率為95.65%，行政村基礎金融服務覆蓋率高達99.20%，鄉鎮保險覆蓋率達95.4%。截至2019年6月底，銀行卡助農取款服務點已達82.29萬個。農村金融服務覆蓋面的擴大，在很大程度上打通了農村金融服務的“最后一公里”，為促進農村經濟發展和推動鄉村振興貢獻了力量。

農業保險實現較快發展，保障風險作用增強。農業生產是“露天工廠”，容易受到各種自然災害的影響。發展農業保險不僅能夠有效分散農業生產經營風險，穩定農業生產者的收入預期，而且能夠鞏固和加強農業的國民經濟基礎地位，進而為實現經濟高質量發展提供條件。近年來，在國家相關政策支持和推動下，我國農業保險實現了跨越式發展，在業務規模上成為僅次于美國的全球第二大農業保險大國，在承保品種上實現了農、林、牧、漁業的全方位覆蓋，在承保區域上實現了全國所有省份的覆蓋。中國銀保監會統計數據顯示，我國農業保險保費收入從2010年的135.68億元增加至2020年的814.93億元，年均增長率高達20.63%，這顯著高于第一產業GDP增速。伴隨著農業保險市場的高速增長，農業保險保費收入占財產保險收入的比重也穩步提升，從2010年的3.40%攀升至2020年的6.83%。同時，農業保險提供的風險保障金額從2010年的0.39萬億元快速增加至2020年的4.13萬億元。農業保險賠款額也快速增加，從2010年的100.7億元逐步升高至2020年的592.52億元。由此可見，我國農業保險市場規模的不斷擴大和賠款金額的迅速提升，使得我國農業保險在一定程度上發揮了風險保障和恢復農業生產的作用。

農村金融基礎設施建設成果顯著，在金融機構和三農之間架起了信用橋梁。本文所指的農村金融基礎設施，并不是指銀行機構網點、ATM機、POS機等物理機具，而是指能夠有效解決農村融資難、融資貴問題而進行的農村信用體系和農村融資擔保體系建設。2014年6月國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014～2020）》明確提出實施農村信用體系建設工程。截至2021年第一季度末，全國累計共有1.88億農戶建立了信用檔案，1.28億戶開展了信用評定。通過建立農戶信用檔案，一方面一定程度上解決了農村金融機構與農戶之間的信息不對稱問題，進而有助于解決因信息不對稱而引起的逆向選擇和道德風險;另一方面，農戶通過建立信用檔案、確定信用等級，就能在沒有抵押物的情形下獲取貸款，這不僅解決了農戶的生產資金問題，而且發揮了信用對農戶的激勵和約束作用。構建農業信貸擔保體系是我國破解三農融資難題的又一大舉措。據財政部數據，2017～2020年全國農擔業務規模以91%的年均增速高速增長，2020年底農擔余額規模超過2000億元。農村信用體系和農業信貸擔保體系的發展，為農村金融供給和需求之間架起了橋梁，從而推動了農村經濟的發展。

當前農村金融體系中存在的問題

農村金融供求矛盾依然突出。在黨和政府以及社會各界的共同支持和推動下，我國農村金融取得了長足發展。但與城市相比，農村金融供求不平衡、不充分的矛盾仍然十分突出。首先，總量上無法滿足農村經營主體日益增長的資金需求。一方面，當前農村金融供求缺口依然很大。《中國三農互聯網發展報告（2017）》的數據顯示，三農領域金融缺口大約為3萬億元;另一方面，當前農村資金外流現象仍十分普遍。由于涉農生產項目的生產周期較長，收益不高，且容易受到自然災害的影響，加之農村生產經營者普遍缺乏抵押品，多數農村金融機構出于成本控制、風險防控等因素的考慮，傾向于將從農村吸收的存款上存到縣級以上機構或拆借給其他金融機構，或購買債券，或向城市客戶貸款而流出農村。結果是農村存貸比明顯低于銀保監會規定的75.9%。其次，農村金融產品單一，無法滿足農村經營者日益差異化的需求。農業生產所具有的周期性、地域性特點使得農業生產者對資金的需求量、使用期限均存在差異，這與當前金融機構主要提供的短期小額貸款不匹配。同時，新型農業經營主體如雨后春筍般地涌現，使得農村信貸需求不再僅僅是農業生產性需求，綜合性金融需求成為趨勢。這種綜合性的金融需求在農業生產規模化、產業化經營的發達地區愈加強烈。最后，農村信貸存在“精英俘獲”現象。許多研究表明，中國農村信貸資源主要被那些具有資源稟賦優勢的精英農戶占據，多數農戶因逐漸被邊緣化而喪失了獲取信貸資源的機會。

農村金融發展面臨的風險不容忽視。總體而言，我國農村金融發展前景較好，但也面臨著許多風險，需要在抓住鄉村振興這個重大戰略機遇的同時，更要堅守農村金融風險底線。傳統風險是農村金融面臨的首要風險。由于農產品生產周期長、易受自然災害影響，農民普遍缺乏現代金融所需要的抵押物，加之他們的金融法律意識淡薄，使得農村金融機構存在不良貸款率過高的問題。例如，2020年湖南省在對農村金融機構審計時發現，5家農商行的不良貸款率超出了5%的警戒線，6家農商行將不良貸款轉為正常貸款，涉及金額高達5億余元。過度授信帶來的風險是當前農村金融面臨的第二大風險。當前農村金融機構經營同質化嚴重，導致它們之間的競爭日益激烈。由于同業競爭和業績考核壓力，許多農村金融機構對優質小微企業和農戶過度授信，其結果是“一戶多貸”現象日益增多。盡管這能夠在一定程度上解決這些小微企業和農戶的資金需求問題，但他們也因過度負債而使得金融機構面臨的信用風險上升。

農業保險不能滿足三農需求。盡管自2007年以來，我國農業保險在規模、承保面積、賠款金額等方面都有了明顯的增加，但是仍無法滿足三農領域的風險保障需求。首先，當前農業保險的保障水平較低。風險保障應該是農業保險的最主要功能，但當前我國總體保障水平低，僅相當于美國的五分之一。當前的農業保險水平僅僅能夠彌補主要農作物的物化成本，這種保險水平相當于主要農作物總成本的36%～50%。隨著農業生產成本上升，這種低水平的保障無法滿足農業生產者的保障需求。其次，產品間和區域間的保障水平差異顯著。那些得到中央補貼的農產品的保障水平相對較高，但也有明顯的差異。如2018年棉花的保障水平為50.57%，糖料的保障水平為20.54%。而那些未得到補貼的農產品保障水平明顯處于較低水平，如花生和肉羊的保障水平分別為2.27%和0.72%。區域間的保障水平同樣有明顯的差異，北京和上海的保障水平通常是其他省份的4～5倍。例如，上海的水稻保障水平超過了65%，而云南的保障水平低于10%。最后，當前農業保險無法滿足新型農業經營主體日益增長的異質性需求。以龍頭企業、家庭農場以及農業合作社為代表的新型農業主體，是農業新生產力的典型代表，是推動我國農業可持續發展的重要力量。與生產經營具有規模小、分散化特點的傳統農戶相比，新型農業經營主體的經營規模大、生產較為集中，但所種植的農產品較為單一。正因為具有生產規模大、產品品種單一特點，使得新型農業經營主體更加積極購買農業保險以分散風險，以盡可能降低未來風險所帶來的損失。然而，當前我國農業保險產品主要是為傳統農戶設計的，特點是覆蓋面廣但保障水平低，且這種保險設計忽略了農戶需求的異質性，無法滿足新型農業經營主體的差異化需求。

農業風險劃分指標體系有待構建。農業風險具有顯著的區域性，因此，進行農業風險區分是推動我國農業保險高質量發展的必要條件。進行農業風險劃分是避免防止投保人采取逆向選擇的一項重要措施，以確保投保人轉嫁風險的權利同承擔的保費義務相等。進行風險劃分不僅提高了不同區域投保人購買保險的積極性，也避免因實行統一費率產生的逆向選擇問題而導致農業風險向保險公司匯集，進而使保險公司面臨經營虧損的可能性大增。可見，進行農業風險劃分對投保人和承包人而言都是有利的。而科學地進行農業風險劃分是一項復雜的工作，需要耗費大量的人力和物力。目前，我國農業風險劃分指標體系尚未建立，亟待區分風險等級，形成科學的費率區分，為推動農業保險高質量發展發揮重要作用。

政策建議

增加農村金融資源有效供給。首先，引導金融機構下沉服務層級，提供更多的普惠金融服務。金融排斥問題使得許多商業銀行在農村存在“惜貸”行為，它們把從農村吸收的存款上存并流向了城市。因此，要引導國有商業銀行下沉信貸服務層級，開展農村信貸服務，以更好地滿足以龍頭企業、農業合作社為代表的新型農業經營主體的資金需求，增強商業銀行服務農村實體經濟的能力。同時，通過相關政策，充分調動以農村信用社、農村商業銀行為代表的合作性金融機構在服務三農方面的積極性，發揮它們在農村小額貸款中的豐富經驗優勢和主力軍作用，鼓勵它們梯度下沉業務層級，主動適應農戶日益增長的生產和生活消費需求。其次，鼓勵金融機構根據當地實際情況創新金融產品和服務模式。例如，針對農業經營者普遍缺乏金融機構認可的抵押物的實際情況，深度推動農村承包土地經營權和農民居住房抵押權即“兩權抵押”試點模式，能夠喚醒農村“沉睡資產”，從而拓寬農業從業人員的資金獲取渠道。此外，借鑒城市成熟的理財產品設計經驗，充分考慮農戶理財偏好、收支季節強以及抗風險能力若等具體情況，開發出風險小、收益適中的理財產品，以推動農村理財市場的健康發展。最后，積極提供低成本金融服務，不斷提高農業經營者金融的可獲得性。發揮大數據、人工智能以及云計算等現代信息技術在農村金融發展中的作用，積極推廣“云閃付”、網上銀行、微信等現代支付工具，優化改進賬戶開立、賬戶使用以及身份認證等金融服務方式，不斷提高農村金融服務的便利性。

提高農業保險的保障水平。首先，將物化成本保險保障水平提升至產量保險保障水平。當前我國農業保險保障水平約為總生產成本的40%，僅能涵蓋直接物化成本。這種低水平的保障水平無法滿足農戶和新型農業經營者日益增長的風險保障需求。將保障水平提升到產量保險，有利于充分調動廣大農業經營者滿足的生產積極性，保障國家糧食安全，從而夯實農業的國民經濟基礎地位。其次，創新農業保險產品，滿足不同農業經營主體的需求。新型農業經營主體是現代農業的主力軍，是現代農業的載體，其經營特點是規模大、產品單一，對自然災害風險極為敏感。當前農業保險產品主要是面向傳統農戶設定的，無法滿足新型農業經營主體的多元化、日益分化的保障需求，從而限制了其進一步發展壯大。因此，農業保險要從面向傳統農戶的單一、無差別的產品轉向多層次、差異化的產品，以充分反映出不同經營主體的需求。最后，財政和保費補貼應向新型農業經營主體傾斜。目前，中央財政提供的保費補貼主要是針對那些“低保費、低保額”的農業保險產品，而對于針對新型農業經營主體的創新產品保費超出傳統的部分，中央財政并未給予補貼。新型農業經營主體高投入、高成本的生產特點，亟須中央財政對其創新產品進行補貼。此外，保費補貼應當同農業經營者的種植規模和保險產品的保障水平相掛鉤。當前實行的統一保費補貼政策，并未反映出新型農業經營主體在推動農業現代化中所起到的積極作用。因此，中央財政補貼政策應當對新型農業經營主體予以更多的支持。

完善農村信用體系建設。農村信用體系建設是推動農村經濟發展的基石，是解決農業從業者“貸款難、貸款貴”難題的一個有效途徑，對改善農村融資環境和實現鄉村振興戰略方面都具有重要的現實意義。首先，加強農村地區信用宣傳力度。農村地區政府和相關金融機構應當通過微信公眾號、新聞媒體、標語等媒介對農村居民進行信用思想宣傳，旨在提升整個農村信用意識，為完善農村信用體系奠定基礎。其次，采取當地政府+人民銀行+金融機構主導的農村信用體系建設模式，利用人工智能、大數據以及區塊鏈等現代信息通信技術，充分采集農戶個人和涉農中小微企業生產經營和收支情況，以及與生產經營有關的納稅、水電費、訴訟費、信用履約等有關信息，作為農村信息建檔的基礎。在對農戶和涉農中小微企業的相關數據進行處理、分析的基礎上，通過構建客戶信貸風險評估模型，對客戶信用進行分級。對于個人信用等級高的農戶，享受額度放寬、利率優惠、手續從簡的優惠政策;而對信用不良者拒貸。通過建立賞罰分明的信用機制，讓守信者得到褒獎，而讓失信者處處碰壁，從而營造出“人人守信”的濃厚氛圍。

（作者單位：中國社會科學院經濟研究所）