基于MIPS智庫方法的突發公共衛生事件應急管理研究

劉國佳 韓瑋 陳安

摘要：[目的/意義]風險社會環境下，突發公共衛生事件的應急管理日益趨于復雜化，傳統的應急管理方式亟待改善和加強。本文將智庫理論方法應用在應急管理過程中，提升應急管理能力。[方法/過程]本文基于智庫研究雙螺旋結構中的MIPS邏輯層次法，構建了突發公共衛生事件應急管理的邏輯分析框架，以新冠肺炎疫情防控為例，通過機理分析、影響分析和政策分析，提出應對突發公共衛生事件的政策建議。[結果/結論]結果表明，應從突發公共衛生事件的發生、發展機理出發，制定符合實際情況的應對政策。同時，關注疫情對經濟的影響，及時出臺相應的防控政策，避免政策缺位情況的發生，重點關注突發公共衛生事件應對中應急物資的供給。注重吸引民間力量參與突發公共衛生事件的應急救援和恢復，以滿足公眾的參與感。

關鍵詞：MIPS? ? 邏輯層次法? ? 應急管理? ? 新冠肺炎疫情

分類號：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.04.06

1? 引言

近年來，世界范圍內突發公共衛生事件發生的頻率越來越高，例如，SARS、MERS等爆發的速度快、覆蓋范圍廣、危害性大。因此，突發公共衛生事件的應急管理成為理論界和各國政府普遍關注的問題。2019年年底，我國爆發了新冠肺炎疫情，并在短時間內迅速蔓延。疫情的快速傳播及其產生的演化事件，對我國的社會穩定、經濟發展和人民生命財產安全造成了巨大的損失。

智庫，作為一種相對獨立且穩定的政策研究和咨詢機構，在應急管理中的作用日益凸顯，其相應的智庫理論方法也在應急管理過程中被廣泛應用。隨著智庫在應急管理中的運用越來越廣泛、研究越來越深入，智庫獲得了快速的發展，各類智庫分別在政府應急管理過程中的不同層面、不同角度扮演著重要的角色。然而，智庫仍然存在著許多不足之處，智庫及其理論方法還有相當大的發揮空間。首先，智庫在應急管理中的作用沒有得到充分的重視與發揮，大部分智庫的作用仍然停留在理論層面，缺少實際的應用[1]。雖然在應急管理決策體制中，強調重視專家的作用，然而，在實際操作層面，專家的作用往往得不到有效的發揮。其次，在不同區域，智庫在應急管理中發揮的作用不盡相同。在經濟發達的區域，政府往往更加重視智庫對應急管理實踐的促進作用，若智庫建設的水平高，則其在咨政建設方面能夠取得很好的成效;反之，若智庫建設的水平低，則其發揮的作用就小。最后，現有的智庫研究方法多適用于宏觀的戰略決策問題，而對于微觀的研究較少。本文所應用的MIPS（Mechanism analysis-Impact analysis-Policy analysis-Solution，概念解讀詳見圖1）邏輯層次法則側重于對應急管理領域的智庫問題進行多層次、多維度的系統研究，其所具有的實踐性和操作性有助于促進應急管理工作的開展。智庫研究方法不僅可以更新應急管理的理念，而且可以為應急管理決策提供科學的方法依據和方案規劃，促進現代應急管理過程的科學化和規范化。MIPS邏輯層次法是潘教峰基于智庫的研究邏輯角度提出的，具有實踐性和操作性的智庫研究方法，機理分析、影響分析、政策分析和形成方案是MIPS邏輯層次法的核心環節，其與DIIS（data-information-intelligence-solution）過程融合法共同構成了智庫研究的雙螺旋結構中的內循環[2]。本文基于MIPS邏輯層次法，構建了適用于突發公共衛生事件應急管理的智庫分析模型，并以新冠肺炎疫情為例進行了案例分析。

2? MIPS邏輯層次法概述

縱觀智庫研究方法的發展歷程，國外智庫已具備較成熟的研究范式，現有的科學的且應用廣泛的智庫研究方法大多起源于國外智庫。而我國的智庫研究起步較晚，研究水平與發達國家存在一定的差距，且國內關于智庫方面的研究多呈現零散、局部和隨機的特點，對智庫工作缺乏全面和系統的研究[3]。研究者對智庫研究范式進行探索、形成具有系統性、實踐性的研究方法有助于推動智庫研究的規范化、科學化，提升智庫研究成果質量，明晰智庫研究的發展方向。基于此，潘教峰在大量長期智庫研究實踐經驗的基礎上，對智庫研究的理論方法和邏輯體系進行反復思考和研究，提出了智庫研究的雙螺旋結構[3]。雙螺旋結構由內循環和外循環兩個過程組成。外循環從宏觀的角度闡明了智庫研究的整體邏輯，在“問題導向、科學導向、證據導向”的基礎上，以“解析-融合-還原”為邏輯鏈來實現智庫問題的整體思考;內循環則由兩個相互耦合的DIIS過程融合法和MIPS邏輯層次法循環迭代組成，圖1為MIPS邏輯層次法的英文對照與概念解讀[2]。

從研究邏輯的角度來看，在進行智庫問題的研究時，首先，對事物進行機理分析。所謂機理分析，是指探究事件的發生、發展、演化和終結等，從智庫問題的現象出發，探尋其內部的本質和規律，從而為之后的研究過程奠定基礎。其次，對事物所產生的影響進行分析。智庫問題之所以被人們關注到，是因為其產生了一系列的影響，包括政治、經濟、社會等方面，而這些影響往往是負面的，只有對現象產生的具體影響進行有效分析，才能明確問題所在，從而進一步形成符合實際的解決方案或政策建議。再次，對事物進行政策分析。政策是應對智庫問題的重要手段，在政策分析過程中，既要對政策的發展史和變化趨勢、以往和現在的政策進行研究，也需要根據過去和現在的狀況，提出未來可使用的政策工具。最后，在上述分析的基礎上，形成智庫問題的解決方案。“機理-影響-政策-方案”正對應了MIPS 4個環節，而MIPS邏輯層次法是具有實踐性和操作性的方法，適用于案例分析。

3? 突發公共衛生事件的MIPS邏輯分析框架

研究質量是智庫建設的根本，只有不斷產出高質量的智庫研究成果，才能有力支撐宏觀決策、有效引領社會創新的方向[4]。高質量的智庫研究成果為智庫問題提出了有效解決方案和政策建議，智庫存在的意義是以現實為導向的，也是以解決實際問題為根本。隨著人們對智庫研究的深入，許多人開始關注智庫現實層面的研究。圖2是適用于突發公共衛生事件的MIPS邏輯分析框架，其在MIPS邏輯層次法的基礎上根據突發公共衛生事件的特點進行創新性改變，以更好地為應對此類問題提供解決方案和邏輯支撐。

不同于其他類型的智庫問題，應急管理智庫問題更加具有緊迫性，需要管理者快速反應，并作出應對。根據突發事件演變的順序來看，應急管理的過程通常可以分為應急預防、應急準備、應急處置以及應急恢復等4個階段。這個過程是迭代循環的，應急管理理念和方式在循環過程中不斷實現創新，這正是應急管理不斷自我完善的過程。突發事件分為不同類型，應急管理的手段也需要根據事件性質的不同而變化，通過持續總結經驗，使得應急管理不斷向更高的層次和目標發展。在這4個階段中，智庫及其理論方法均扮演著重要的角色。

3.1? 機理分析

機理刻畫了任何事物發生和發展所具有的內在邏輯和規律，規律具有普遍性和適用性，不同類型的智庫問題具有不同的規律，也就存在著不同的機理分析方法。對于突發公共衛生事件來說，其往往遵循應急管理學科中突發事件機理分析方法。突發事件機理分析方法從突發事件的一般性規律出發，從事件萌芽到事件結束進行全過程、多階段考察，以便獲得系統性和整體性的認知，揭示突發事件的內在規律，指導人們在應急管理中掌握合理的應對策略，選取最優的應對方案[5]。

為了及時、有效應對和控制突發事件，最大限度地降低突發事件及其演化事件造成的損失，我們應該對突發事件機理進行深入剖析。突發事件機理體系由專業性機理和一般性機理兩個部分組成。專業性機理，是指發生在不同行業或領域的突發事件都有其特殊性。一般性機理又稱管理類機理，是研究事件的一般性發生、發展與演化規律，包括原則性、原理性、流程性和操作性機理4個類別[6]。其中，突發事件原理性機理通過對突發事件發生的全過程進行歸納和總結，將事件分為發生、發展、演化和終結4個階段，圍繞突發公共衛生事件，全面搜集相關數據，探尋事件發展的根本原因、總結發展規律、刻畫發展過程和趨勢。

3.2? 影響分析

突發公共衛生事件的影響分析主要包括3個層面：同類事件所產生的歷史相關影響、事件影響現狀以及未來可能產生的影響。每一個層面都包含政治、經濟、文化、社會和科技等多個影響維度。對歷史相關影響進行分析，可以明確該類智庫問題的主要作用領域，也可以和現實情況進行對比分析。對事件影響現狀的分析，既包括對事件本身產生的影響進行分析，同時，也要關注其與周圍其他事物之間的關系。最后，突發公共衛生事件通常具有階段性，其在每個階段所產生的影響不同，并且隨著事件的發展，其在未來可能產生的影響也需要進行預測和把握。

3.3? 政策分析

政策是體現政府治理方式，也是實現政策目標的重要手段。政府在制定公共政策之前，往往會通過智庫來論證政策的科學性和可行性，因此，面對應急管理智庫問題時，進行政策分析尤為必要。突發公共衛生事件的政策分析主要包括3個方面：對相關事件以往的應對政策進行歸納、分析現有政策的分類和效果以及未來不同情景下的政策方向。

3.4? 形成方案

在上述分析的基礎上，可以得出創新性、前瞻性和戰略性的突發公共衛生事件應對方案，為應對突發公共衛生事件的實踐操作提供支撐。解決方案中，既要包括應對突發公共衛生事件或此類應急管理事件時應該采取的措施建議，也要提出未來發展趨勢的預測和發展重點的建議。在形成方案環節，要注意吸收各領域、各學科專家的意見，以防止方案的主觀傾向和片面傾向。

4? 應急管理智庫的MIPS案例分析——以新冠肺炎疫情為例

以新冠肺炎疫情為例，對上文提出的突發公共衛生事件的MIPS邏輯分析框架進行應用研究。2019年年底以來，湖北省武漢市接連發現多例不明原因肺炎病例，經過調查，這些病例多與華南海鮮市場相關，并在之后被確診為新型冠狀病毒感染引起的急性呼吸道傳染病。新冠病毒的高傳染性、高危害性，以及無癥狀感染者和二次感染者的出現等，都給公眾健康帶來了很大的威脅。病毒感染到出現癥狀的過程中存在潛伏期、潛伏期患者存在的傳染性和不可控性，都給政府的疫情防控工作帶來了較大難度。疫情防控階段暴露出了我國應急管理體系存在的問題：部分地方人員工作消極、效率低下，導致醫用耗材調配不合理、供應緊張;部分地方政府由于信息公開不及時，導致網絡輿情事件發生;還有地方實行“一刀切”的疫情管理模式，通過限制人員自由、阻斷交通的方式強制隔離，等等。應急管理的滯后給經濟發展和社會穩定帶來了嚴峻壓力。下文將按照MIPS（機理-影響-政策-方案）的框架對此次疫情進行分析。

4.1? 機理分析

4.1.1? 發生機理? ? 突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。突發公共衛生事件具有以下主要特點：第一，成因的多樣性。包括動物疫情、致病微生物、食物中毒、藥品危險、職業危害等，一些自然災害、事故災難甚至社會安全事件也有可能造成公共衛生事件。其中，典型的例子就是地震之后容易導致瘟疫爆發。第二，傳播的廣泛性。通過傳染源、傳播途徑可以進行全國甚至全球范圍內的傳播，不可控因素更多。這是突發公共衛生事件區別于其他三類突發事件的重要特點，也是其難以應對的重要原因。第三，危害的復雜性。突發公共衛生事件不僅對人的身體健康造成危害，還會對國家的政治、經濟、社會等各方面產生負面影響。

此次疫情發生的重要原因之一，就是公眾對公共衛生事件的防御意識不強，直接暴露在病毒的侵襲之下，導致疫情的發生。關于引發此次疫情的新冠病毒來源，已有許多專家學者發表了研究成果，“蝙蝠來源說”“穿山甲來源說”等觀點流傳較為廣泛，一些更深入的研究還在進行中。新冠病毒寄居在生物細胞內才能存活，并且會通過呼吸道和密切接觸進行傳播，病毒基因變異很快。然而，人類對這些病毒的毒性大小、傳染性強弱等特性一無所知，這些未知的病毒對人類來說具有很大的威脅性。

4.1.2? 發展機理? ? 新冠肺炎疫情的發展機理，可以分為影響空間的擴大和影響烈度的增強兩方面。在空間上又可分為國內蔓延和國外輸出。在影響烈度方面，首先表現在新冠病毒隨著時間推移而發生基因變異，導致二次感染者的出現。隨著疫情的進一步發展，國內和國外均出現了“復陽”病例，且部分“復陽”病例已被證實二次感染的新冠病毒與首次感染的新冠病毒在基因組上存在差異。這表明即使感染過的已經康復的新冠肺炎患者也并沒有形成對病毒的完全抵抗力，其在康復后體內的抗體水平會大幅度下降，因此仍需要做到有效防御。加之無癥狀感染者的出現，進一步加大了疫情防控的難度。

4.1.3? 演化機理? ? 突發公共衛生事件的演化機理可以分為轉化、蔓延、衍生、耦合和終結5個部分。①轉化機理，是指突發公共衛生事件在演化過程中發生了質變，轉化為新的事件，這在此次疫情中并未體現。②蔓延機理，是指突發公共衛生事件在演化過程中導致與其同類事件的發生，即原事件導致的事件與原事件的類型相同[7]。突發事件發展中，空間上的擴大與蔓延具有相似之處，都是突發事件影響范圍的擴大，但二者具有本質區別。空間上的擴大是連續和量化的過程，而蔓延則是間斷和質變的過程，因此本次疫情也不涉及蔓延機理。③衍生機理，是指應對突發公共衛生事件的有益措施導致一些負面后果。例如，由于救治強度過高導致醫務人員的過勞死亡;救災慈善組織調配防控物資不利，導致公眾的不信任等。④耦合機理，是指多個事件相互作用，導致疫情進一步發展和加重的過程。此次疫情與“春運”發生耦合，由于疫情爆發的時間和春運返鄉高峰期相互重合，而春運高峰期人流量巨大，人員密切接觸的范圍和概率增加。⑤終結機理，是指突發公共衛生事件的傳播能力開始減弱直到消失的過程，由于新冠肺炎疫情至今尚未完全消失，本文在此不做分析。

4.2? 影響分析

從歷史的角度來看，突發公共衛生事件對我國的經濟、社會等方面產生了重大影響。例如，SARS的發生對中國的經濟具有直接影響，2003年，中國旅游業的損失高達168億美元。從宏觀上看，“投資、消費、出口”拉動經濟增長的三駕馬車均受到不同程度的影響;從微觀上看，SARS公共衛生事件對于我國部分城市的經濟發展也具有顯著的負面影響，例如，廣州、北京、香港的GDP實際增速在2004—2016年分別平均下滑7.85%、15.85%、3.62%[8]。然而，機遇總是和挑戰并存，SARS疫情除了給我國帶來負面影響以外，也考驗著我國政府的公信力和應急管理能力，在應急處置過程中暴露了應急體制機制的諸多缺陷，為我國體制機制轉型指明了方向。同時，在抗擊SARS疫情的過程中體現了我國偉大的民族精神，提升了中華民族的團結和奉獻精神。

新冠肺炎疫情的影響主要分為以下幾個方面。首先，疫情對經濟產生沖擊。疫情期間許多經濟活動被迫進入停滯狀態。在供給側，企業難以復工、復產，供給能力隨之下降;在需求側，疫情的沖擊使公眾的影視、餐飲、旅游等服務性消費受到限制。其次，疫情改變了公眾的生活方式。疫情期間，全國上下均采取了封村、封路、小區封閉管理、交通管制等措施，居民出行受限，線上消費開始獲得更多人的青睞;網絡授課、視頻會議和網絡問診等服務已經成為線上生活的新常態。再次，疫情也不可避免地引發公眾恐慌、焦慮、抑郁等心理危機。最后，疫情對社會治理產生影響。疫情期間部分矛盾糾紛不能及時有效化解，容易造成矛盾積壓，增加群體性事件的風險。同時，部分疫情應對措施可能引起公眾不滿，暴露出一些社會治理的短板，對政府的社會治理水平是很大的考驗。

放眼未來，疫情并未結束，隨著環境越來越復雜，疫情更有可能和周圍的事件聯系在一起，并產生新的矛盾。首先，在全球疫情的情況下，對疫情的應對體現出我國政治體制較西方國家政治體制的優越性，在未來會進一步體現出我國在國際上的影響力。其次，政府的城市管理工作會隨著問題的暴露和改進而進一步完善。最后，疫情對經濟等方面的沖擊，可能會演化為對就業市場的影響，對于就業等民生方面的關注將會必不可少。作為智庫研究者，應該隨時準備應對新的情況和問題。

4.3? 政策分析

從歷史的角度來看，我國政府為應對突發公共衛生事件出臺了一系列法律法規、部門規章和規范性文件，例如，《中華人民共和國突發事件應對法》《傳染病防治法》《職業病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《醫院感染管理辦法》等，也產生了比較好的效果。相關政策內容逐步細化，規定了應急預案編制要求，明確了應急救援隊伍的建設標準和應急物資保障措施，明晰了應急響應和救援的主體職責，逐漸重視應急工作的評估和善后恢復事宜。但總體來看，治理模式主動性不足，且相關政策未能聯系地方實際情況，缺乏可操作性。

對現有政策進行分類分析，可以更好地明晰政策結構和效果，從而指引未來政策方向。Rothwell和Zegveld將政策工具分為3類：供給型、需求型和環境型[9]。這種分類方式將關注重點聚焦于政策內容和作用領域，具有較強的目標針對性和實踐導向性。供給型政策工具主要體現為政策對疫情防控的推動力。政府通過對人才、資金、技術等要素的直接供給，保障疫情期間的資源需求;供給型政策工具數量最多，政府較為重視對信息技術的支持，特別是較多出臺一些疫情防控指南、相關醫療器械和藥品的使用規范。同時，其出臺的一系列公共衛生事件信息發布、溝通協調機制以及輿情應對措施，加強了疫情信息的公開透明。但是對于人、財、物的提供較為薄弱，特別是關于物資保障的政策條款比較少。

需求型政策工具主要體現為政策對疫情防控的拉動力，政府從疫情防控的需求側發力，通過采購、管制等政策減少工作中的阻力。需求型政策工具較為不足。政府較為重視疫情期間交通管制，促進防疫物資能夠從全國各地順利運往疫情嚴重區域。然而，此次疫情的民間參與度較低，政府需吸引更多的民間力量參與進來，滿足公眾的參與感。

環境型政策工具作為外部因素對應對新冠肺炎疫情產生間接影響，側重于為應對疫情提供良好的外部環境。政府在防疫常態化下，視疫情的發展變化，會開展相應的防疫科普活動并出臺監督措施。面對經濟壓力，政府通過對企業、個人的財政扶持和稅收優惠，減輕公眾疫情期間的生活負擔。

5? 政策建議

通過上述機理、影響和政策的分析，本文從以下3個方面提出應對突發公共衛生事件的政策建議。

首先，從突發公共衛生事件的性質和規律出發，制定符合實際情況的應對政策，提升政府應急管理能力。從新冠疫情的源頭來看，很大程度上歸因于公眾缺乏公共衛生相關知識。建議政府加強對公共衛生知識的宣傳引導，提高公眾的防范意識;制定完備的應急預案，做好充足的應急準備，在突發公共衛生事件發生時可以有效應對;推進應急人員業務培訓常態化，增加應急物資儲備，提升政府的危機應對和處理能力;加大科技投入，提升科技支撐，建立大數據平臺，發揮大數據的重要價值，實現上下級之間、部門之間的信息共享，助力實施社區疫情的精準排查，實現精細化管理的目的。

其次，關注突發公共衛生事件帶來的各類影響，通過財政政策和貨幣政策穩定經濟形勢，減輕中小微企業和個人的經濟負擔。建議政府積極采取措施以應對突發公共衛生事件對經濟的影響，實現疫情防控和經濟發展“兩手抓”;加強市場監督檢查，穩定人們生活必需品的價格，維護市場秩序的穩定;加強與公眾的溝通交流，及時公開信息和回應社會關切，有效化解社會矛盾。

最后，根據突發公共衛生事件的發展階段和現狀，建議及時出臺相應的防控政策，避免政策缺位情況的發生;重視突發公共衛生事件應對中人財物的供給，特別是應急物資的提供，保障應急物資運輸暢通;吸引民間力量參與突發公共衛生事件的應急救援和恢復，突發公共衛生事件與其他突發事件不同，其受災主體為個人，關系到個人的身心健康，更加應該從政策上滿足公眾的參與感。突發公共衛生事件是全人類共同面臨的問題，也應該由全球攜手應對。

參考文獻：

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[3] 潘教峰， 楊國梁， 劉慧暉. 智庫DIIS理論方法[A]. 中國優選法統籌法與經濟數學研究會、南京信息工程大學、中國科學院科技戰略咨詢研究院、《中國管理科學》編輯部. 第十九屆中國管理科學學術年會論文集[C]. 中國優選法統籌法與經濟數學研究會、南京信息工程大學、中國科學院科技戰略咨詢研究院、《中國管理科學》編輯部： 中國優選法統籌法與經濟數學研究會， 2017： 14.

[4] 潘教峰， 楊國梁， 劉慧暉. 智庫DIIS理論方法[M]. 北京： 科學出版社， 2019： 1.

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[9] ROTHWELL R， ZEGVELD W. Reindusdalization and technology[M]. London： Longman Group Limited， 1985： 141-152.

作者貢獻說明：

劉國佳：收集資料，設計論文結構，論文初稿的主要撰寫人;

韓? 瑋：收集資料，參與論文初稿的撰寫;

陳? 安：提出論文選題，提出重要觀點，提供研究指導和經費支持。

Research on the Emergency Management Think Tank of Public Health Emergencies Based on MIPS

—Taking the COVID-19 as an Example

Liu Guojia1，2? Han Wei1，3? Chen An1，3

1University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049

2School of Public Policy and Management， University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190

3Institutes of Science and Development， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190

Abstract： [Purpose/significance] Emergency management of public health emergencies in a risky social environment is becoming more and more complicated， and traditional emergency management methods need to be improved and strengthened urgently. This paper applies think tank theory and methods in the emergency management process to improve emergency management capabilities. [Method/process] This paper constructs a logical analysis framework for the emergency management of public health emergencies based on the MIPS logics layer method in the double helix structure of think tank research. Taking the prevention and control of the COVID-19 as an example， through mechanism analysis， impact analysis， and policy analysis， the paper puts forward some policy recommendations for the public health emergencies. [Result/conclusion] The results show that， starting from the occurrence and development mechanism of public health emergencies，? it is necessary to formulate response policies that meet the actual conditions. At the same time， we should pay attention to the impact of the epidemic on the economy， promptly introduce corresponding prevention and control policies to avoid the occurrence of policy “absence”， and pay special attention to the supply of emergency supplies in response to public health emergencies. It is good to pay attention to attracting private forces to participate in emergency rescue and recovery of public health emergencies， and satisfy the publics sense of participation.

Keywords： MIPS? ? logics layer method? ? emergency management? ? the COVID-19