淺談PPP模式支持鄉村振興的經驗啟示

李濟彤

摘要：實施鄉村振興戰略需要撬動更多金融資本和社會資本參與的資金，PPP模式是社會資本與政府合作解決資金短缺的一個重要手段。本文聚焦于生態振興中的污水處理板塊，并且在實地調研的基礎上，對我國東部某縣進展不順的兩大污水處理PPP項目展開介紹并進行分析，以期明晰其經驗教訓，為同是污水處理類的PPP項目提供可參考式建議。

關鍵詞：PPP模式 鄉村振興 污水處理

在改善鄉村污水治理方面，財政部、住房城鄉建設部、農業部、環境保護部等四部委曾聯合印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，其中指出政府參與的新建污水、垃圾處理項目，要全面實施PPP，存量項目也要逐步轉型為PPP模式。近年來，已經有不少鄉鎮利用PPP模式嘗試開展污水處理，但效果卻不盡相同。

一、東部某縣污水處理PPP項目基本情況

（一）鄉鎮政府駐地生活污水處理PPP項目

鄉鎮政府駐地生活污水處理PPP項目屬于市政基礎設施建設項目，當前處于執行階段，實施機構為某縣住房和城鄉建設局，主要建設內容為各鄉鎮污水處理廠、配套污水管網、雨水管網、輔助建筑物及附屬設備及智慧水務信息系統。該項目發起于2017年3月1日，通過政府采購方式選擇社會資本，即政府授權機構為某縣淮岸水務有限公司，中標社會資本方分別為某水務投資股份有限公司、某省鐵路總局以及某市城鄉規劃設計研究院，由此于2018年10月28日共同組建名為某城鎮環保科技有限公司的項目公司，其合作期為25年，其中建設期2年，運營期23年。對于股權結構，政府授權機構出資1892.23萬元，持有項目公司10%的股權；中標社會資本方出資17030.11萬元，持有項目公司90%的股權。對于運作方式，該項目采用BOT模式，即項目公司承擔項目的設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，并對工程質量和工期進行管控，而政府在運營期開始后依據績效考核標準進行付費。在合作期滿后，該項目所有資產無償移交至政府或指定機構，或在同等條件下優先委托項目公司繼續運營。對于回報機制，該項目公司通過“可行性缺口補助”的方式實現收益回報，其經營收入主要來自用戶繳納的污水處理費，以及政府自項目運營期第一年開始每年向項目公司支付一次補貼費用，共計支付23年，按照全額支付來測算，在合作期內本項目的可行性缺口補助共為193982.24萬元。

（二）全域污水治理工程PPP項目

全域污水治理工程PPP項目所屬于市政工程中的污水處理行業，當前處于執行階段，實施機構為某縣美麗鄉村建設工作領導小組辦公室，主要建設內容為鄉鎮下屬自然村的污水工程及生活污水處理設施，并同步對自然村周邊的溝河塘進行清淤工程。該項目發起于2017年11月2日，通過政府采購方式選擇社會資本，即政府授權機構為某縣農業投資有限公司，中標社會資本方為某科技有限公司及某建設工程有限公司組成的聯合體，由此于2019年6月6日共同組建名為某水務有限公司的項目公司，其合作期為22年，其中建設期2年，運營期20年。對于股權結構，政府授權機構出資3889.27萬元，持有項目公司20%的股權；中標社會資本方出資15557.05萬元，持有項目公司80%的股權。對于運作方式，該項目采用BOT模式，即在授權期限內由項目公司負責本項目的投融資、建設及運維，在授權期限結束后將項目整體資產及經營權移交給某縣人民政府或其指定的相關部門。對于回報機制，該項目公司通過“可行性缺口補助”的方式實現收益回報，其經營收入主要來自間接污水處理費，以及政府根據考核優劣情況在項目運營期內每年支付一次的補貼費用，共計支付20年，根據等額本息計算公式，每年的運營補貼支出為10985.24萬元。

二、項目進展中存在的問題

（一）項目設計本身“高大上”，從而使其難以真正落地

在鄉鎮政府駐地生活污水處理PPP項目中，將其五大主要建設內容中的智慧水務系統設計得較為“高大上”，只說明了它的總體架構中包括數據采集層、數據傳輸層、數據接收與分析層級數據存儲，而未像其他建設板塊說明其具體細分內容，由此對其后期的真正落地造成一定的難度；在全域污水治理工程PPP項目中，它致力于解決污水點源分散且處理難的問題，然而在其項目主要產出物的說明中與建設內容相同，從此可以推斷出該項目雖有較好的設想，但最終成果能否實現仍舊存疑。

（二）項目現有標準難執行，從而使其拖慢后續進度

無論是鄉鎮政府駐地生活污水處理PPP項目，抑或是全域污水治理工程PPP項目，均出現了項目標準較高，卻不符合運營需要的問題。雖然某縣的污水處理系統急需進行改善，但處理后的污水需為一級水質要求并不符合實際，而這大大增加了項目執行過程中的難度及工作量。此外，某縣的人口情況及房屋布局也需考慮至現有標準中，即某縣為勞務輸出大縣，人口外流較為嚴重，因此按照戶籍人口設計污水處理標準顯然不合理；某縣農村居民的房屋分布較為分散，很難像城市污水管網進行集中處理，為當前兩大項目標準中需加以關注的一點。

（三）社會資本方信心不足，從而使其發生二次招標

鄉鎮政府駐地生活污水處理PPP項目和全域污水治理工程PPP項目都為公益性較強、持續時間較長的項目，從其立項簽約到中標社會資本方取得回報將存在一定的時滯，因此投資這兩個項目收益的吸引力較為有限。雖然中標社會資本方將盡最大努力在較短時間內收回相應的成本并且獲得合理的回報，但是這對于當前的兩個項目來說困難較大，因此在鄉鎮政府駐地生活污水處理PPP項目中發生了二次招標，用來解決項目的再融資問題，但需警惕的是與其相關金融資本方放款較為困難，而這十分不利于后續的運營。

三、值得關注的經驗啟示

（一）項目立項論證不充分會埋下后期進展不順的隱患

鄉鎮政府駐地生活污水處理PPP項目和全域污水治理工程PPP項目，均存在不合理設計之處，從此看出這兩大項目并未被進行充分論證。倘若項目僅僅是為了滿足財政部、政府和社會資本合作中心的項目管理庫及儲備庫的要求，而未對項目本身進行充分論證，倉促地進行投標及后續的建設運營，各環節的進展勢必艱難。因此，對項目進行充分的論證，使其真正成為可以實施的好項目，是PPP項目后續進展順利的要義所在。

（二）項目建設標準不合理會導致前期投入成本的浪費

鄉鎮政府駐地生活污水處理PPP項目及全域污水治理工程PPP項目，都未能因地制宜地考慮建設標準，如農村的管道建設與城市的集中式收集存在巨大差異，均忽視了農村PPP項目建設標準的特殊性。若以不合理的建設標準開展工作，不僅會浪費前期的投入成本，也會對后續項目運營及金融資本進入有所影響。因此，在農村PPP項目實施以前，根據農村的特殊性制定合適且合理的建設標準，是降低無效成本并贏得金融資本的保證。

（三）項目實施主體不理想易引發未來運營問題產生

鄉鎮政府駐地生活污水處理PPP項目和阜南縣全域污水治理工程PPP項目，中標社會資本方均為水務類的建設公司，于他們而言抓好工程并不難，但卻不擅長對后續的運營及利益風險控制，并且存在著建設期結束后即將其股權置換的風險。因此，PPP項目得以成功，不僅要做好工程建設，更重要的是后續的運營控制，而選擇合適的運營主體則是PPP項目能夠順利建設并持續運營的關鍵所在。

（作者單位：中國財政科學研究院研究生院）

責任編輯：宗宇翔