數字化治理視角下陜西省縣域政府治理效能

張 鴻，李月華，劉啟雷，黃超越

(西安郵電大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710061)

近年來，隨著數字技術的普及與應用，數字化治理已經成為提升政府治理效能的重要載體和重要依托。政府治理現代化是整個國家治理現代化極為重要的組成部分[1]，政府數字化治理能力的提升可以為國家治理現代化提供新的支撐。在以數字化為主要特征的新一輪信息技術革命背景下，數字化治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義和核心動力[2]。政府治理效能評價作為一項管理工具或者管理制度，既是落實數字化治理轉型，將各項大政方針轉化為實際治理行為的重要機制，也是提升政府治理體系與治理能力水平，推動國家治理體系與治理能力現代化的重要手段。同時，縣域政府處于國家宏觀管理與微觀管理結合部，縣域政府治理現代化是國家治理體系與治理能力現代化中非常重要的單元，具有承上啟下的關鍵地位[3]。因此，基于數字化治理背景，評價縣域政府治理效能并探析提升路徑，具有重要的理論意義和現實價值。

從世界治理指標體系(Worldwide Governance Indicators，WGI)中的“話語權與問責制”“政府穩定與暴力避免”“政府有效性”“管理質量”“法制”和“防治腐敗”等6個維度出發，擬構建一套與陜西省縣域政府數字化治理實際情景相契合的數字化治理視角下的縣域政府治理效能評價指標體系，并采用德爾菲法與熵權法相組合的方法確定指標權重。基于實地發放并回收的1 167份《數字化治理效能評價縣區調查問卷(縣區問卷)》與《數字化治理效能評價居民調查問卷(居民問卷)》，對陜西省10個縣(區)域政府數字化治理效能進行實證評價并采用系統聚類方法進行分析。通過從地域水平和維度評價兩個層面系統剖析陜西省縣域政府數字化治理效能水平現狀，以期為陜西省縣域政府數字化治理提供有效的評價信息，促使縣域政府數字化治理加以深化與推進，進而促進國家治理體系與治理能力現代化。

1 政府治理概述

數字技術的快速發展與應用為政府治理效能提升提供了新的模式、新的思維和理念，各級政府積極探索借助數字技術手段以提升政務服務效能。同時，國內外專家學者開始關注政府治理效能評價的研究，總體而言包括以下3個方面的研究。

1.1 政府治理研究

治理理論的發展源于1989年“治理危機”的提出[4]，其誕生引起了廣泛影響。治理規模的大小對于治理模式的選擇有根本性的影響[5]。宣曉偉從“泛化治理”到“分化治理”的理論框架描述了中國中央和地方關系演變的總體過程[6]。唐天偉認為可以依據功能、區域或政府層級區分國家治理與地方治理[7]。縣級政府是我國政治體制中存在時間最長和最穩定的基層行政機構[8]，也是我國政府結構的基本單元，具有承上啟下、聯結城鄉的作用[9]。縣域治理是國家治理的基石[10]，也是地方政府治理現代化的主體力量。因而，聚焦陜西省10個縣(區)域政府治理效能進行研究。

1.2 政府治理效能評價研究

政府治理效能評價的興起是一國或地區經濟社會發展到一定階段的必然趨勢，也是政府行政管理體制改革創新的重要動力。Theodore等通過實證分析，證明了績效評價與管理能夠增加機構的有效性，提升其績效水平[11]。從內涵上來看，吳建南認為效能包括績效和能力兩層含義[12]。文獻[13]指出效能包含績效，政府通過績效管理和能力建設提高其行政效能。從政府治理效能評價來看，開發了具有中國本土特色的治理評價框架[14]，文獻[15]設計了評價中國省級政府公共治理效能的指標體系，并進行了實證研究，同時還有研究構建了省域層面的鄉村振興評價指標體系[16]。

1.3 數字化治理視角下政府治理效能評價研究

數字化治理視角下政府治理效能評價，就是利用數字化治理理念和工具，對政府治理績效、治理體系和治理能力等進行綜合評測。英國政治學家Dunleavy較早對數字化治理理論進行了系統闡述，并提出數字化變革的9個要素[17]。Roberto認為，數字化治理有助于指導智慧城市實踐[18]。國內方面，較早地對數字化治理開展研究工作，并認為數字城市推動城市政府管理的革命[19]，系統分析了國內外數字政府建設及治理框架[20]，建立了數字城市治理成熟度體系，并對我國31個省市的數字城市進行了實證分析[21]。

總體而言，數字化治理視角下縣域政府治理效能評價的理論研究相對薄弱，存在以下缺陷：從研究內容來看，更多從理論層面探討數字化治理內涵及評價指標體系構建，缺少結合數字化治理視角進行政府治理效能評價實證研究；從政府層級來看，更多關注國家或省級等宏觀層面，較少聚焦縣域政府治理；從研究地區來看，更多集中于東部等發達地區，缺乏對西部地區的關注。因此，亟需探析與數字化治理情境相契合的縣域政府治理效能評價，使理論研究更有效地服務于治理實踐。

2 指標體系構建

2.1 構建思路

治理是一個多維度綜合性概念，對其評測并非易事。據世界銀行相關統計，經常使用的治理評價指標體系約有140種。世界治理指標體系(Worldwide Governance Indicators，WGI)被許多國內外學者和專家認為是治理領域的標桿指標之一。因此，著重參考WGI的話語權與問責制、政府穩定與暴力避免、政府有效性、管理質量、法制和防治腐敗等6個維度，結合陜西省的10個縣(區)域政府的實際，構建一套有針對性的基于數字化治理的縣域政府治理效能評價指標體系。在梳理現有研究成果的基礎上，對相關指標進行識別、發展、比較和歸納，構成預選指標集。以縣域政府治理績效、治理體系和治理能力作為3條邏輯主線，進行本土化構建與篩選。優化指標體系并形成一套完整的評價指標體系。

2.2 指標體系

依據數字化治理視角下縣域政府治理效能評價的構建思路與邏輯框架，在指標的選取中借鑒了經濟合作組織、世界經濟論壇(2015)、《數字中國建設發展報告(2018)》及中國數字鄉村發展報告(2020)的相關指標，并充分結合了當前研究者的研究成果。構建一套包括“綜合效能-分項效能-單個指標項”的3級縣域政府數字化治理效能評價指標體系，具體包含6個一級指標，15個二級指標以及35個三級指標，如表1所示。

表1 數字化治理視角下的縣域政府治理效能評價指標體系

總體而言，“數字化治理視角下的縣域政府治理效能評價指標體系”的構建主要基于以下3個方面的考量：一是基于數字化治理背景，對縣域政府治理效能的評價契合當前我國數字化變革的主要維度；二是基于公眾滿意視角，主要考察公眾對于當地政府治理效能的主觀感知；三是本土化指標體系構建，指標緊密結合陜西省縣域政府治理實際。

由表1可以看出，“數字化治理視角下的縣域政府治理效能評價指標體系”具體包括以下6個維度：一是“話語權與問責制”，測量公民在選舉政府領導的參與程度，以及言論、結社和媒體的自由情況，即當地政府治理中的政務公開和公眾參與程度，因而選取了“政務公開”和“公眾參與”兩項指標予以測量；二是“政府穩定與暴力避免”，測量人們對政府穩定，以及國內暴力或恐怖主義等事務的感知，對于縣域政府，則從公眾直觀感受角度，選用“社會治安”進行測量；三是“政府有效性”，測量政府公共服務、政策制定與執行質量，因此結合數字化治理選取“政府服務”“工作就業”“經濟發展”“學校教育”及“醫療衛生”等指標；四是“管理質量”，測量政府治理質量和執行良好政策監管的能力，因此選取“社會保障”“行業監管”“環境保護”及“食品安全”等具體指標；五是“法治”，測量社會成員對社會規則的信心和遵守規則程度，以及政府是否創建了公平、可預期的法治環境，因此選取“公正執法”與“法規制度”指標；六是“腐敗控制”，測量政府控制和打擊腐敗的能力，以及公權濫用程度，主要從“績效監督”方面進行測量。

2.3 指標權重確定

采用主觀與客觀相結合的方法確定指標權重。主觀賦值法采用德爾菲法，邀請20位相關領域專家對評價指標進行賦權。客觀賦值法采用熵值法，根據樣本數據的離散程度，用信息熵的大小確定指標權重，樣本數據的離散程度越大，其指標權重也就越大。需要對原始數據進行標準化數值處理，設某縣區某參評指標為xij，其標準化值為yij，則正向指標和負向指標的標準化處理公式分別為

(1)

(2)

然后，計算第j項指標下第i個縣占該指標的比重，以正向指標為例，則表達式為

(3)

計算第j項指標的信息熵值表達式為

(4)

其中，k=1/ln(n)>0，滿足fj≥0。計算信息熵冗余度的表達式為

ej=1-fj

(5)

計算第j項指標的熵權表達式為

(6)

最終得出評價指標體系的權重結果，具體如表2所示。

表2 指標體系權重

3 縣域政府治理效能評價與分析

3.1 數據采集與分析

依據所構建的數字化治理視角下縣域政府治理效能評價指標體系，將所含指標進行歸類，并轉述為相應的題項，就題項所涉及調研對象與內容的不同分別設計了《數字化治理效能評價縣區調查問卷(縣區問卷)》與《數字化治理效能評價居民調查問卷(居民問卷)》，調查內容主要包括公眾基本情況和政府數字化治理效能評價兩部分。在進行陜西省縣域政府數字化治理效能的具體測量中，根據不同的評價領域和內容選擇恰當的評價方式，所需收集的相關數據主要涉及兩類。一是主觀性信息，公眾的滿意度是衡量政府治理效能的重要形式，主觀性信息主要通過問卷、訪談獲得。如“新冠肺炎疫情期間，政府服務評價”等信息，在問卷中采取李克特五級量表的形式，1～5由弱到強分別表示“很不滿意、不太滿意、一般、比較滿意和非常滿意”。二是客觀性信息，如“農村養老保險覆蓋率”等信息，則采用定量題目的形式，由鄉鎮政府相關工作人員進行填寫以及統計年鑒、政府門戶網站、工作報告以及新聞報道等渠道進行補充。

調研采用多階段分層設計，PPS系統抽樣技術。第一階段為區(縣)抽樣，綜合考慮城鄉層級差異、經濟地理區劃和社會經濟發展指標。第二階段為街鎮抽樣，按行政區劃和鄉(鎮、街道)屬性排序后進行內隱分層處理。第三階段為村居抽樣，在每個中選的鄉(鎮、街道)中抽選出2個村(居)單位，對人口規模數據、城鄉劃分類型進行內隱分層處理。最后，采取等概率系統抽樣抽出30個最終調查單元以及2套備用調查單元。全省共抽取1 200戶樣本家庭，共有4 556人。并于2019年7月至9月對陜西省關中地區(西安、咸陽、寶雞、渭南)、陜北地區(延安、榆林)和陜南地區(安康、商洛)進行實地調研，涵蓋8個地市、10個縣(區)、20個鄉鎮。通過入戶發放1 210份調查問卷(10份縣區問卷、1 200份居民問卷)，回收有效問卷1 167份，有效率為96.45%。

從陜西省縣域政府數字化治理效能評價的樣本地區分布來看，各個縣域內的鄉鎮樣本分布較為均衡，大致保持在4.80%～5.14%之間，如表3所示。用SPSS 20.0軟件對調查數據進行統計分析，2019年調查樣本家庭成員人口學特征如表4所示。

表3 調研樣本地理位置分布情況

表4 調查樣本家庭成員人口學特征

從性別構成來看，樣本家庭內成員男女性別比例為1.18∶1；從年齡構成來看，15～64歲樣本家庭成員占比為67.84%；從戶籍性質來看，農業戶口占大多數(80.03%)；從健康狀況來看，80.32%的樣本家庭成員身體健康；從工作情況來看，46.01%的樣本家庭成員從事有收入的工作；從受教育情況來看，44.23%的樣本家庭成員屬于初高中教育水平，15.06%的樣本家庭成員屬于大專及以上教育水平。

3.2 信度和效度分析

3.2.1 信度分析

采用Cronbach’s Alpha信度系數檢測方法檢驗兩種調查問卷的一致性與穩定性。如表5所示，縣區與居民調查問卷的Cronbach’s Alpha系數均大于0.80，即兩份問卷均可以滿足要求，具有較好的可靠性與有效度。

表5 區縣問卷Cronbach’s Alpha信度系數

3.2.2 效度分析

首先，從內容效度上看，通過相關專家對擬定的調研問卷的內容與表述等進行的效度評估，得出問卷合理有效的結論。其次，在抽樣地區方面，樣本涵蓋陜西省東、西、南、北與中部地區，以及富裕、中等和貧困縣(區)等不同區域和發展水平的縣域。在抽樣方法方面，采用多階段分層設計，PPS系統抽樣技術進行抽樣，并按照嚴格的抽樣規則完成陜西省縣域政府數字化治理效能評價的抽樣流程，保證抽樣精度。最后，從結構效度上看，對居民問卷進行KMO和Bartlett球形檢驗，KMO取樣適切性量數為0.732，巴特利特球形檢驗包括近似卡方、自由度和顯著性，取值分別為1 965.416、748.000和0.000，體現了問卷具備良好的結構效度。

上述分析情況表明，調研問卷具備較好的內容效度與結構效度。陜西省縣域政府數字化治理效能評價的實地調查研究在方案、問卷、抽樣設計與數據采集和整理等環節都經過仔細論證，進一步保證了調查數據的客觀性與準確性。

3.3 評價結果與討論

基于數字化治理視角下縣域政府治理效能評價指標體系，運用熵值法計算各指標得分為指標分值與權重的乘積，綜合評價得分為各三級指標得分之和。為方便比較，引入功效系數的概念，將指標的標準化值由系數改為百分數，并規定當Xij=max(Xij)時，Yij=40分；Xij=min(Xij)時，Yij=100分。改進后的指標標準化值為Yij×60+40，每個指標均在40～100分之間，評價結果如表6所示。

表6 各縣(區)政府治理效能綜合評價結果

由表6可以看出，數字化治理背景下陜西省縣域政府治理效能評價綜合得分一般，地區整體數字化治理水平不高，并且存在區域水平、維度評價差異大的問題，這也從側面反映出當前陜西省縣域政府數字化治理效能水平較低。

為了進一步分析陜西省縣域政府數字化治理效能的區域性差異特征，需要采用系統聚類方法進行聚類分析。根據縣域政府數字化治理效能評價得分和研究地區數量，將樣本中陜西省10個縣區的治理效能劃分為3個區域等級，即數字鄉村治理效能較高、效能一般與效能較低3個等級。陜西省縣域政府數字化治理效能水平的區域等級劃分比重情況如圖1所示，數字化治理背景下陜西省縣域政府治理效能評價與經濟發展水平一樣存在較大差異，且發展水平較高的地域其數字化治理能力也較高。具體而言，關中地區的高陵和灞橋政府數字化治理效能突出，彬州、臨渭和華州也呈現出較高的數字化治理水平，契合關中地區經濟發展水平、治理能力和社會保障水平都較高的特點。陜北地區的延川和榆陽政府數字化治理效能評價較好，且具備進一步提升的潛力。而陜南地區的石泉和鎮安政府綜合評價得分較低，需要繼續加強以數字化賦能縣域政府治理。

圖1 陜西省縣域政府數字化治理效能水平

陜西省縣域政府數字化治理效能分維度分析如圖2所示，總體而言，公眾對6個維度的政府數字化治理效能滿意度一般。其中，政府有效性和政府穩定與暴力避免維度優勢明顯。其次是管理質量和法制，而防治腐敗和話語權與問責制維度的滿意度較低。此外，陜西省各縣域之間的數字化治理效能水平的差異不僅受到各地經濟發展水平的影響，還與各縣域政府數字化治理的均衡性有關。在關中地區不乏數字化治理效能水平一般和較低的縣域，陜北和陜南地區也有數字化治理效能水平較高的縣域，例如，榆陽、石泉等政府在環境保護、食品安全和政府服務等方面占優，其數字化治理效能綜合評價較好。這也從側面表明了各縣域政府不同的經濟發展水平并不是決定數字化治理效能水平的唯一因素。

圖2 陜西省縣域政府數字化治理各評價維度得分

4 結論與建議

國家治理體系和治理能力現代化建設正召喚著政府治理效能評價緊跟時代步伐，為數字化治理變革所用，成為有力提升政府治理效能的治理工具，縣域政府數字化治理效能評價的研究恰逢其時。通過構建數字化治理視角下縣域政府治理效能評價指標體系并展開測度與評價，得出以下結論。一是陜西省部分縣(區)數字化治理意識薄弱，縣域政府數字化治理尚處于初級階段。總體來看，基于數字化治理的陜西省縣域政府治理效能一般，如何將數字化與縣域政府治理實際相契合，還沒有形成清晰、成熟的思路和方略。因此，要從數字化治理的整體特性出發，盡快建立縣域政府數字化治理的有效應用機制，實現縣域政府治理路徑的優化。二是陜西省縣域政府數字化治理存在區域水平、維度評價差異大的問題。從地域上看，關中地區政府數字化治理效能評價顯著高于陜北與陜南地區；從維度層面看，調研縣區的內部各項一級指標得分之間均存在較大差異。因而，需要注重數字化治理的協調發展、動態發展以及全面發展。三是陜西省縣域政府數字化治理的優勢和薄弱短板各有側重，應針對比較優勢引導縣域政府差別化治理。如彬州、榆陽和石泉政府治理效能綜合評價較好，這些縣區在環境保護、食品安全和政府服務等方面占優。因而，因地制宜、特色發展也是推動縣域政府治理效能提升的一種路徑。

為此，針對當前縣域政府數字化治理中所存在的問題，并結合評價指標的6個維度提出以下對策建議。一是話語權與問責制，強化公眾參與，構建多元共治體系。縣域政府要保持主體地位，并重視社會力量，構建高效的協同治理機制，實現公眾對政府治理過程的有效參與。二是政府穩定與暴力避免，運用數字技術，加強公共安全治理。縣域政府應重視以數字化賦能公共安全治理，利用數字技術手段完善矛盾預防和化解機制，進而提高公眾安全感和滿意度。三是政府有效性，轉變治理理念，提升數字化治理能力。數字化時代的縣域治理效能提升需要運用數字化理念和工具，根據不同地域的發展模式、組織模式、治理模式以進行變革與創新。四是管理質量，優化政府服務，推動實現良政善治。政府行政能力的提升是實現善治的根本途徑，縣域政府應加快區域統籌和一體化發展，破除基層治理壁壘，將關中地區的發展優勢向陜北、陜南輻射。五是法治，健全制度體系，優化法規政策環境。通過立法和行政手段有針對性地進行政策法規改進與完善，為有效推進數字化治理提供法律和政策保障，并確保法規制度落實。六是防治腐敗，加強績效監督，完善多元監管體系。縣域政府治理主體必須具有法治思維，在法律框架內最大限度地開展數字化治理，以營造既依法有序，又充滿創意活力的治理格局。