新冠肺炎疫情下消防綜合應急能力建設
——基于事件系統理論的案例分析

■ 李嘉文 新疆消防救援總隊烏魯木齊市支隊

2003年SARS 過后，我國的公共衛生領域迅速發展，這為新冠疫情的防治工作留下了寶貴經驗。然而，新冠肺炎病毒還具有傳播速度快、蔓延范圍廣，潛伏時間長、藥物研發難等復雜特點，這就決定了打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰不單單與醫療衛生、疾控中心或某幾個相關部門的單一應急屬性（監測——響應）相關聯，它實際上是國家、政府、全社會在應急管理的智慧型、常備型、治理型，取交集處的偉大生動實踐[1]（見圖1）。

圖1 應急管理多屬性層面的融合示意圖

消防救援隊伍是應急管理的重要力量組成，作為同老百姓貼得最近、聯系最緊的隊伍，在疫情防控期間有效發揮了職能定位、組織體制、救援經驗、群眾信任等4 大優勢，承擔涉疫救援救助、涉疫場所駐勤、轉運防疫物資、重點區域消殺等特殊任務，在一定程度上實現了“全災種、大應急”的公共服務目標。然而，在面對疫情防控和應急救援雙線作戰任務時，消防救援隊伍也存在措手不及的現象，暴露出了預案制定不精準、物資儲備不充分、應急聯動不暢通等一系列實際困難和能力不足。

資料來源：唐鈞（2020），中國人民大學公共管理學院

本文認為，在百年未有之大變局的疫情防控情境下，消防救援隊伍應抓住專業知識積累、全新領域挑戰、管理幅度增效等機會窗口，分析綜合救援困境，強化應急能力建設，以職業化、專業化水平全力守護人民群眾生命財產安全[2]。

一、事件系統理論（Event System Theory，EST）

EST 認為，組織的各個層級（小到個人、大到組織外部環境）都有可能會發生各類事件，并且這些事件能跨越組織的各個層級施加影響。區別于內在穩定特征，事件是實體的外在經歷，并在時間和空間維度上存在一定的界限。當事件變得足夠強大時，事件能改變實體的特征、行為，甚至引發其他一系列的后續事件。EST 將事件劃分為強度、時間和空間三個方面的屬性。其中，事件的強度屬性包括事件的新穎性、顛覆性和關鍵性等；事件的時間屬性包括事件的時長、時機和強度變化等；事件的空間屬性包括事件的傳播方向、起源、擴散范圍和距離等[3]（事件的屬性、對應維度及其含義如表1 所示）。

表1 事件系統理論中事件屬性的維度與含義

事件空間屬性（Event Space）傳播方向（Direction）事件在環境、組織、團隊、個體4 個層面的縱向傳播方向起源（Origin） 事件起源的組織層級擴散范圍（Dispersion）事件所覆蓋的組織層級距離（Proximity） 事件與實體的遠近程度

資料來源：根據Morgeson 等（2015）、劉東和劉軍（2017）、張默和任聲策（2018）、于曉宇、陶奕達和劉小敏（2019）整理

二、案例分析與研究

（一）案例描述

2020年3月7日19 時14 分，位于福建省泉州市鯉城區的欣佳酒店突然發生坍塌事故，造成29 人死亡，42人受傷，直接經濟損失5794 萬元。該酒店各類客房共計66 間，事發時是泉州市鯉城區新冠疫情集中醫學觀察點，入住酒店的旅客多為湖北籍返回泉州的員工。福建省政府共調集11 支消防救援隊伍，共1100 多名指戰員參與救援。經過112 小時全力救助，至3月12日11 時04 分，人員搜救工作全部結束，共搜救出71 名被困人員，其中42 人生還，29 人遇難[4]。

（二）基于事件系統理論的案例分析

1．事件強度分析

事件強度從新穎性、顛覆性、關鍵性3 個維度對事件進行分析研究。

（1）事件新穎性（Novelty）：事件新穎性研究的是事件區別于以往行為、特征和實踐的差異程度，事件越新穎越會影響到實體變革。福建泉州市欣佳酒店坍塌事故發生在疫情防控初期，且被困群眾均為集中隔離人員，應急救援工作既要在黃金72 小時內最大限度搶救生命，同時又要降低風險做到“無接觸、零感染”，這是一組相互矛盾的命題，正是實踐中的矛盾給消防救援隊伍帶來了空前挑戰。應急環境的特殊性和救援行動的復雜性都決定了本案強烈的事件新穎性。

（2）事件顛覆性（Disruption）：關注事件對實體常規活動的擾亂程度。在處置此次坍塌事故中，事件新穎性給救援工作帶來了諸多不確定因素（感染風險的不確定、防護效能的不確定、心理活動的不確定），這都造成了消防員個體的極大壓力，特別是疫情防控下的坍塌事故救援尚未預案準備、未提前演練，公共衛生與坍塌事故的多事件交織疊加引起了國內國際的高度關注，表現出了綜合應急救援的空前困難，如果出現特大傷亡事故或是救援人員遭遇感染，將會進一步擴大事故的影響程度，引發一系列次生問題，極大擾亂社會穩定[5]。

（3）事件關鍵性（Criticality）：關注實體對事件處理的優先級，關鍵性越高的事件，實體越要重點關注。本案例中，盡一切可能搶救生命是優先級最高的主動性事件。因此，盡管被動型事件（公共衛生事件、酒店坍塌事件、社會輿論事件等）體現出極大的新穎性、顛覆性和干擾性，對應急救援工作造成巨大沖擊，但如果消防救援隊伍在應對被動型事件中，不斷完善防疫防護措施、加強防疫知識學習、培養抗疫專業人才隊伍、修訂涉疫應急救援預案、完善防疫物資儲備、依托黨委政府強化部門聯動，在綜合應急能力建設方面“以事制事”，抓住關鍵機會窗口，應急能力建設勢必迅速取得突破性進展。

2．事件時間分析

事件的時間屬性用事件時機、事件時長、事件強度變化3 個指標表征。

（1）事件時機（Event Timing）：關注事件發生時實體所處的階段，若事件發生在敏感時期，則會對實體產生更大影響。福建泉州市“3·7”欣佳酒店發生坍塌的事件時機就極其特殊，一方面舉國抗疫初見成效，若再次出現大范圍的疫情擴散則后果不堪設想；另一方面，欣佳酒店作為隔離場所在這個極為敏感的時間節點發生坍塌事故造成重大影響，特別是給消防救援隊伍帶來了前所未有的挑戰。

（2）事件時長（Event Duration）：對同樣強度的事件，持續時間越長，對組織的影響越大，反之，高效率則令社會所崇尚，本案例在人民群眾的高度關注下，從3月7日19 時14 分至3月12日11 時04 分，歷經112 小時，救援任務全部完成，得到了黨委政府、媒體、公眾的高度評價，對消防救援隊伍產生多為積極正面影響。

（3）事件強度變化（Event Strength Change）：事件是動態的，其對實體的影響在與環境交互過程中不斷變化。在信息時代，媒體網絡中在短時間內會立刻集聚來自社會各界的觀點和評價，社會輿論的影響力被無限放大，這是影響事件強度變化的重要因素之一。本案隨著消防員連續救出被困群眾，事件熱度也不斷攀升，社會關注度逐步升高，事件強度被越放越大[6]。

3．事件空間分析

事件空間通過事件的傳播方向、起源、擴散范圍3 個指標進行衡量。

（1）事件空間的方向性（Event Direction）：反映事件在環境、組織、團隊、個體4 個層面的縱向擴散。本案是重大公共衛生和重大安全事故的疊加事件，消防救援隊伍作為一級組織，既要積極投身于疫情防控阻擊戰中，改變組織架構、體系、制度、運行方式和目標任務，又要貼合特殊環境下的實戰要求，盡最大可能挽救人民群眾生命安全，消防員作為個體，由于處在“過去的角色”中，一時難以適應新的職責使命，同時受限于對公共衛生的認知水平不足，對防疫防護的理解不夠，對特殊環境下應急救援的準備不充分等現實因素，因此事件強度在個體層面升級、放大，對應急能力建設產生負面影響。

（2）事件起源（Event Origin）：出現在高層次的關鍵事件將對組織產生更廣泛的直接影響。本案產生于環境層，事件所處的層次高，其影響迅速擴散至其他層次，形成了事件鏈，對消防救援隊伍的應急能力建設產生了深遠影響。

（3）事件擴散范圍（Event Dispersion）：事件發生于某個層次，并隨著時間推移擴散到其他層次，產生更強作用。本案隨著救援的持續推進，加強對指戰員的醫療保障工作刻不容緩，事件從環境層次推移擴散到醫療救護的組織、團隊和個體層次，伴隨指戰員出現的損傷、中暑、中毒、腹瀉、扁桃體感染等病癥[7]（見表2），加之現場大量人員聚集極易引發新冠疫情交叉感染這一基本事實，事件強度再次升級，造成救援現場的個體恐懼、團隊擔憂、組織恐慌，事件自下而上又反作用于環境層，形成各層級的事件擴散鏈條，擴大影響范圍。

表2 消防救援人員疾病種類及構成比

三、疫情防控下消防救援的對策研究

結合本案與事件系統理論分析框架，從個體、團隊組織、環境三個維度設計主動型事件，對消防應急能力建設提出如下對策思考：

（一）個體層面

1．革新安全防護理念

疫情防控的防護手段主要為物理防護、醫學預防和醫療救治，消防救援隊伍在執行任務期間主要采取物理防護措施，結合消毒作業，增強防疫防護效果。在涉疫環境下，應按照“頭部呼吸系統防護優先、呼吸防護與身體防護匹配、消防防護和醫學防護相結合”的原則，根據執行任務特點和作業區域的不同，落實“分級防護”措施，以滅火救援為例，可分為“四級防護”（如表3），并將配備有消毒酒精、碘酒、生理鹽水、包扎用品等的醫學防護急救包作為隨車物資投入使用[8]。

圖2 涉疫場所應急救援分區

表3 涉疫區域“四級防護”等級明細

2．強化防疫知識積累

專業知識儲備是科學完成疫情防控期間應急救援工作的前提。重大傳染病疫情的種類繁多，防控專業性強，針對消防救援隊伍自身工作需要，加強疫情處置相關知識的學習和培訓，全面系統了解掌握各類疫情的病原學特點、傳播途徑、預防措施、消殺方法、防護要求、注意事項等相關內容顯得尤為重要。表4 為常用消毒劑的配比和用法總結。

表4 常用消毒劑的配比和用法

（二）團隊組織層面

1．修訂涉疫場所類型處置預案

疫情情境下的應急救援預案，不能單純考慮滅火救援措施，更要充分考慮防護、轉運、消殺等一系列的應急處置要求。按照“一場所一方案”的原則制定涉疫場所類型處置預案。要根據處置要點、要則和基本程序相關內容，從力量、裝備、防護、規程、戰術戰法等方面修訂疫情防控期間各類應急救援預案，細化疾病預防、治療、應急處置等應對程序和措施辦法，全面確保應急救援預案的系統性、操作性和聯動性。

2．規范疫情下作戰行動程序

涉疫環境下的應急救援行動重點和難點是在做好防疫防護的前提下，如何加強現場評估和分區管控，嚴格按照疫情下處置程序開展作戰行動：

一是偵查評估要翔實。現場偵查要做到面面俱到，對定點醫院或集中隔離場所要詢問第一時間了解掌握人員收治、隔離區域，重癥病房等重點部位及其他涉疫風險信息；對一般性場所，切不可麻痹大意，詢問物業或社區，詢問內部人員涉疫情況，準確判斷該場所的涉疫風險，風險評估要做到提高等級。二是警戒分區要精確。處置涉疫場所警情時，應根據突發公共衛生事件的分區原則，結合應急救援處置需求，在現場設置“三級警戒”（具體見圖2），對已劃分的區域，要利用警戒器材設置明顯標識，以便救援人員辨認。三是作戰行動要謹慎。在定點收治醫院、集中隔離賓館等場所進行應急救援時，應當根據災情特點，重點結合疫情實際，謹慎對被困人員進行引導、轉移和疏散，必須確保在醫護人員的配合指導下進行[9]。

3．強化防疫物資儲備

應當著重加強應急防護物資儲備，拓寬采購渠道，協調政府將消防救援隊伍納入突發公共衛生事件物資保障體系。編制科學合理的物資儲備計劃和比例，按照“預防為主、防患未然”的原則進行采購和儲備，物資儲備上做到種類全、數量足、質量好、性能優，配足個人防護、醫療急救、洗消劑、消毒品等各種專業物資裝備，在調撥和使用上應做到迅速、高效、精準投放。

（三）環境層面

1．完善疫情下應急救援聯動機制

國家應急管理體系按其主要功能可分為應急統籌協調、應急處置與救援、應急資源和物資保障、應急信息管理、應急預警和決策輔助等方面。國家應急管理能力是這些方面有機結合、整體協同的結果（《統籌協調應該成為新時代應急管理的核心能力》，王宏偉，2019）[10]。消防救援隊伍，應從實戰出發，依托黨委政府對各行業部門聯動力量進行調查摸底，統籌規劃聯動力量，積極協調疾控、應急、衛生健康委、疾控中心、公安、交管、醫療院所等單位，開展多部門應對突發公共衛生事件聯合演習，完善聯動機制和類型預案，推動應急聯動體系不斷完善。

2．建立大型應急救援現場醫療保障體系

救災任務具有突發性、復雜性、艱巨性和危險性，對救災人員的身心健康帶來很多考驗和挑戰，有研究表明大型人群聚集活動時疾病與傷害的發病率高于同等規模的非聚集群體。因此，為給消防救援人員提供全方位的醫療保障，大型應急救援現場的醫療體系建設十分必要。一是保障人員隊伍最好能單列編制，固定下來，且能給予相應的培訓、考核，保證其專業技術水平；二是醫院可制定相應的制度完善細節管理，確保醫療保障任務的順利實施，平時應加強醫療保障任務的培訓與演練，做實針對性預案，不斷完善體系建設。