政策性住房金融支持保障性租賃住房發展研究

摘要：大力發展保障性租賃住房，解決大城市住房突出問題已成為新時期我國住房政策的主要目標。然而，大規模推進保障性租賃住房建設首先面臨融資難題，因為保障性租賃住房建設投資量大、盈利水平低、投資回收期長，難以獲得商業融資“親睞”，而單靠政府財政投資也難以滿足其巨大的投資需求。在政府與市場之外，探索一條新的住房融資路徑就顯得尤為迫切。而政策性住房金融能借助政府信用，實現財政資金與市場資金的有效結合，能為低成本的民間閑散資金注入住房保障領域提供管道支持，是破解保障性租賃住房融資難題的有效路徑。分析政策性住房金融融資原理與優勢，探討保障性租賃住房建設亟待政策性住房金融支持的必要性，借鑒發達國家的做法和經驗，提出推動我國政策性住房金融發展的政策建議。

關鍵詞：保障性租賃住房;政策性住房金融;融資創新

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）07-0023-28 收稿日期：2021-06-10

1 引言

隨著城市化與現代化進程的加速，外來人口持續向大城市聚集，大城市的房價持續高企、房租持續看漲，“住房難”成為新時期新“三大民生”問題之一。為了維護廣大中低收入人群基本住房權益，迫切需要政府提供住房保障。2020年12月召開的中央經濟工作會議重申“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，明確提出“住房問題關系民生福祉，要高度重視保障性租賃住房建設，解決好大城市住房突出問題”。2021年3月中央發布的“十四五”規劃綱要指出，“要以人口流入多，房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題”。大力發展保障性租賃住房已成為新時期我國住房政策的重點。保障性租賃住房由公租房與政策性租賃住房組成，公租房主要面向具有城鎮戶籍的住房困難和收入困難的“雙困”家庭。政策性租賃住房主要面向城市外來人口，包括新參加工作的大學生、外來務工人員等城市“新市民”，這部分人群數量龐大，長期以來處于住房保障的真空地帶。數據顯示，2019年全國人戶分離的人口2.8億人，其中流動人口高達2.36億人，而享受到保障性住房的農民工比例不足1.5%。保障性租賃住房覆蓋人群量大面廣，建設資金投入巨大，單靠政府財政投資顯然獨木難支，同時保障性租賃住房投資回收期、盈利水平低，難以贏得商業融資的“親睞”。

為了破解保障性租賃住房融資難題，亟待在政府與市場之外探尋一條新的融資路徑，而發達國家的實踐經驗表明，政策性住房金融作為創新財政投融資的金融工具，能促進國家信用與市場資金的有效結合，能為低成本的民間社會資金注入住房保障領域提供管道支持，是破解保障性租賃住房融資難題的有效路徑。為了推動保障性租賃住房健康發展，本文將對政策性住房金融的融資原理與優勢進行分析，論證政策性住房金融支持保障性租賃住房建設的必要性，并借鑒國際經驗提出推動我國政策性住房金融發展的政策建議。

2 政策性住房金融的融資優勢

住房作為一種特殊的生活必需品，兼具商品屬性與社會保障性。為維護國民的基本住房權益，發達國家普遍通過大力發展政策性住房金融，來推動住房保障事業的健康發展。政策性住房金融是指為貫徹政府的社會經濟政策或意圖，以國家信用為基礎，在住宅業從事資金融通，為公共政策服務的金融制度安排。政策性住房金融的融資優勢在于：一方面能彌補“市場失靈”，提供市場未能提供的金融服務;另一方面能借助國家信用有效放大財政融資功能，為住房保障領域注入大量的低成本民間社會資金。

商業銀行遵循安全性、流動性、盈利性的原則，其盈利性居于核心位置。保障性租賃住房投資回收期長、盈利水平低、投資風險大，難以贏得商業信貸的積極參與，單純依靠市場機制這只“看不見的手”難以滿足融資需求。然而保障性租賃住房具有準公共產品屬性，當融資面臨“市場失靈”難題時，需要政府發揮主導作用以彌補市場缺陷。政府主導作用的發揮，并不意味著政府財政資金直接投資于保障性租賃住房建設。發達國家的普遍做法是，以國家信用為基礎成立政策性住房金融機構，發揮財政資金的導向和杠桿作用，撬動民間社會資本，將低成本的社會資金注入住房保障領域。

以日本為例，日本用于保障性住房建設的財政撥款占中央財政支出的比例較高，但財政性資金一般不直接投資保障性住房建設，而是以資本金形式成立政策性住房金融機構——住宅金融公庫，由公庫向保障性住房開發商提供長期低息貸款。住宅金融公庫的資本金來源于政府財政注資，但其發放貸款的資金主要來自于依托國家信用與財政投融資體制歸集的閑散民間資本。住宅金融公庫通過發放政策性貸款，為保障性住房建設提供了長期、穩定、低成本的資金來源渠道。住宅金融公庫被稱為解決日本國民住房問題的“三大支柱”之一。

住房政策性金融作為財政投融資的表現形式，借助國家信用，促進了財政資金與市場資金的相互配合， 既有效放大了財政融資功能，又為低成本的民間社會資金注入住房保障領域提供了管道支持，為保障性租賃住房建設提供了有效的金融制度保障，緩解了政府部門在住房保障領域面臨的巨大的財政壓力。實際上，在發達國家商品房制度與保障性住房制度并行的二元化住房制度框架中，商業性住房金融與政策性住房金融都是不可或缺的，兩者分別在商品房市場與保障性住房體系中扮演重要的融資角色。

3 我國保障性租賃住房建設亟待政策性住房金融支持

3.1 “重購輕租”情況下政策性住房金融發展遲緩

自1998年我國對城鎮住房實施市場化、貨幣化、商品化改革以來，住房政策就呈現出典型的“重購輕租”特征，由開發商承建的不論商品房，還是具有保障性質的經濟適用房，幾乎全都為了出售。以產權銷售為特征的經濟適用房建設投資回收期短，資金周轉快，開發融資不存在太大障礙。在以往制度設計上，我國保障性住房建設并沒有規定資金來源，而是鼓勵開發商和商業性金融機構提供。例如，為應對“次貸危機”沖擊，中央出臺的4萬億投資計劃中有9000億元投向住房保障領域，其中對產權銷售型的經濟適用房（400萬套）投資6000億元，中央政府早已將其編入開發商承建一欄，即6000億元的經濟適用房投資主要依靠開發商與商業信貸解決。

3.2 “租購并舉”背景下保障性租賃住房建設亟待政策性住房金融支持

“重購輕租”意味著租賃住房成為住房市場短板，城鎮大量的住房需求不得不擁往購房“獨木橋”，造成購房需求過旺，房價持續高企，中低收入人群住房問題亟待解決。近年來，政府逐漸意識到應大力發展租賃性住房，完善住房市場“租買選擇機制”，有利于激活住房市場內部的自我調節系統。在此背景下，我國住房政策從“重購輕租”向“租購并舉”轉變。

黨的十九大報告明確提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，彰顯了住房回歸居住屬性的改革導向。“租購并舉”背景下，保障性租賃住房建設已引起中央政府的高度重視，2020年12月18日召開的中央經濟工作會議強調高度重視保障性租賃住房建設，且將“解決好大城市住房突出問題”作為年度八大任務之一。

當前，我國保障性租賃住房建設資金來源渠道單一，主要依靠中央專項資金、地方財政資金、土地出讓金等政府財政資金，而且財政資金以直補的形式直接投資保障性租賃房建設，撬動民間資本的“四兩撥千斤”作用尚未發揮。由于政策性住房金融發展滯后，財政資金與市場資金難以形成合力，大量的低成本民間社會資金缺乏流入住房保障領域的管道支持，使得政府面臨著巨大的財政投資壓力，保障性租賃住房的可持續發展亟待政策性住房金融支持。

4 住房政策性金融支持保障性住房發展的國際經驗

為解決中低收入人群住房難題，韓國、日本、德國等發達國家紛紛設立政策性住宅金融機構，為公共租賃住房發展提供長期、穩定的低成本資金來源渠道，破解了公共租賃住房發展面臨的資金瓶頸，推動了政府公共住房政策目標的實現。

4.1 韓國的國民住宅基金制度

上世紀70年代以來隨著韓國城市化和工業化進程的提速，大量人口向首爾、京畿道和仁川為核心的首都圈集中，城市住宅供應面臨短缺難題。大力發展以低廉價格面向中低收入家庭出租的公共租賃住房，成為韓國解決城市住房問題最基本的住房政策。1981年韓國政府依據《住宅建設促進法》設置了國民住宅基金（National Housing Fund， NHF），為公共租賃住房建設提供長期低息貸款。韓國的公共租賃住房體系由國民租賃房、公租房購成，具體包括永久租賃房、50年期公租房、30年期國民租賃房等住房類型。前兩類租賃房主要針對城市最低收入貧苦戶、低保家庭和城市開發拆遷戶，30年期國租房主要針對家庭月收入不到城市家庭平均月收入50%～70%的低收入階層。

國民住宅基金作為韓國政策性住房金融制度的核心，其高效運作的前提是有充足的資金來源作為保障。該基金的資金來源主要包括：政府財政、居民住宅預約儲蓄、國民住宅債券、國債管理基金預收金和利息等。其中，國民住宅債券、居民住宅預約儲蓄占了較大比例。國民住宅債券的購買有一定的政府強制性，當事人在購買不動產、汽車、船舶等需要政府部門予以確權登記的物品時，需要購買一定比例的住宅債券。預約儲蓄制度是指事先預定申請購買住房，為了將來能購買住房而進行儲蓄的制度。預約儲蓄制度既為房地產建設提供了資金來源，又作為給準備購買住房的人授予購買資格的制度來實行。

韓國國民住宅基金給公共租賃住房建設提供了有力的融資支持，以2008年實行的安居住房政策為例，2009-2018年建設150萬套公共住房共需105兆韓元，除了10萬套永租房主要依靠財政資金投入外，其中40萬套國民租賃住房建設融資中國民住宅基金融資占比達40%～50%，30萬套公共租賃房、70萬套公共出售房的所有建設費用均來自基金融資。

4.2 日本的住宅金融公庫制度

二戰后日本面臨著嚴重的住房困難，為了保障國民的居住需求，1950年日本政府出臺《住宅金融公庫法》，并于1950年6月設立政策性住房金融機構——住宅金融公庫，其宗旨是“對難以從商業銀行獲得資金支持的團體、企業與個人提供住宅金融支持”。住宅金融公庫對促進日本公共住房建設、改善居住水平發揮了巨大作用。

住宅金融公庫的資本金來自政府財政注資，但其營運資金并不是簡單地來自于政府財政撥款，而是來自于財政投融資體制、財政利差補貼、公庫以公立法人名義發放的特殊債券等。其中，財政投融資體制貸款是其最主要的資金來源。財政投融資體制（Fiscal Investment and Loan Program，FILP）是指依托國家信用，將郵政儲蓄、厚生年金、國民年金、簡易人壽保險等社會閑散資金歸集起來形成所謂的“第二財政”，日本財政投融資年度資金計劃中，郵政儲蓄占50%，厚生年金、國民年金占20%，簡易人壽保險占20%，政府發行債券占6%左右。財政投融資體制歸集的資金以貸款形式流向住房、文教、農林漁業、產業技術、對外貿易等領域，其中住宅金融公庫獲得的貸款遠大于其他公庫獲得的貸款。

金融公庫支持的公共住房主要包括：一是由都市整備公團提供的面向中等收入者出售或出租的公團住房，二是由地方政府住宅局提供的針對低收入者階層的租賃型公營住宅。住宅金融公庫為日本公共住房發展提供長期低息貸款支持，住宅金融公庫貸款利率參照民間銀行3年期存款利率或10年期國債利率制定，平均利率一般比商業銀行貸款低30%左右，利差損失由政府財政補貼，貸款期限為15～35年。自公庫建立以來，共提供資金建立了892萬套公共住宅，相當于日本住宅總量的23%。住宅金融公庫為推動日本公共住宅發展，改善國民居住品質發揮了重要作用。

4.3 德國的合同儲蓄制度

1950年德國聯邦政府頒布《住房建設法》，把維護廣大民眾的基本住房權益作為政府最重要的政策目標。“創建面積、布局、租金（或負擔）適合廣大居民需要的住房”是其明文規定的宗旨。為了給德國的公共住房發展提供融資支持，1972年德國頒發《住房儲蓄銀行法》，對住房儲蓄銀行的業務范圍、合同標準、資金來源與運用等方面做出了明確界定。根據《住房儲蓄銀行法》而形成的合同儲蓄制度，為穩定住房儲蓄銀行的低成本資金來源提供了有力的制度保障。合同儲蓄制度是德國最有特色的政策性住房融資制度，指儲蓄者與住房儲蓄銀行簽訂儲蓄合同，儲蓄者連續、足額地存儲資金，達到一定的時間和金額以后，儲蓄銀行向滿足一定條件的儲戶發放長期、穩定、低利率的購房或建房貸款。德國合同儲蓄制度體現了合作性和政策性相配合的住房金融特征。

在德國的租賃性住房供給中，作為非營利住房機構的住房合作社發揮了重要作用。目前德國擁有2000多個住房合作社，建有200多萬套住房。住房合作社建造的住房占德國所有新建住房的30.9%。住房合作社興建的住房主要供出租使用。參與合作社的成員包括公司白領、工人、退休工人、學生等。合作社建房前，每個成員必須繳納一次性的會員費，建房資金不足部分由住房儲蓄銀行提高貸款。住房合作社的成功得益于政策性住房金融的大力支持，具體包括提供長達30～40年的低息貸款，貸款額最高可達建房成本的80%～90%。

住房儲蓄得到了德國政府的資助，為了穩定住房儲蓄銀行低成本資金來源，德國政府通過發放儲蓄獎勵的形式，吸引居民積極開展住房儲蓄，吸引了大量的社會閑散資金流向住房融資體系。住房儲蓄銀行的存貸款利率均遠低于商業銀行存貸款利率，存貸款利率不受資本市場的影響，且長期保持不變，實際上是一種互助的合作性住房金融體系。政府對住房儲蓄體系給予免交存款準備金、稅收優惠、住房儲蓄補助獎勵等支持政策。

上述發達國家的政策性住房金融制度緊密服務于公共住房政策目標的實現，保障了本國國民基本住房需求。政策性住房金融實現了國家信用與市場資金的有效結合，為低成本的社會資金流入公共住房領域提供了有效的金融制度安排。韓國、日本、德國等國家加強政策性住房金融立法、組建政策性住房金融機構，穩定政策性住房金融資金來源渠道，使政策性住房金融為推動公共租賃住房發展提供了有力的資金支持，對破解我國保障性租賃住房融資難題具有重要的啟示意義。

5 推動政策性住房金融支持保障性租賃住房發展的政策建議

韓國、日本、德國的實踐經驗表明，住房政策性金融是政府實施公共住房政策的重要工具，是政府在住房領域實施國民收入再分配的重要手段，對解決公共租賃住房建設融資問題、提升民生福祉發揮了重要作用。我國要借鑒發達國家政策性住房金融制度運行經驗，通過創新住宅金融路徑來推動保障性租賃住房健康發展。

5.1 實現國家信用與市場機制有效結合，構建保障性租賃住房融資長效機制

發達國家通過發展政策性住房金融，實現國家信用與市場機制有效結合，從而形成高效率的資金組織系統，源源不斷地將低成本的民間社會資金注入到公共租賃住房建設領域，這是保證公共租賃住房發展的前提。經驗表明，保障性租賃住房建設資金來源不能完全依賴財政支出，也不能采取臨時性的籌資方式，而必須發展政策性住房金融，為穩定公共租賃住房資金來源渠道提供制度保障。與發達國家形成鮮明對比的是，我國保障性租賃住房建設缺乏有力的政策性住房金融制度安排，政府財政投資成為保障性住房建設融資的主渠道，而且財政投資以直接投資為主，財政投融資機制不完善，難以撬動民間資金進入住房保障領域，財政融資功能難以有效放大。我國保障性租賃住房發展需要大量的低成本、長期的資金支持，政府部門要充分認識到政策性住房金融在破解保障性租賃住房融資難題中的重要作用，要以政府為主導，實現國家信用與市場機制有效結合，大力發展政策性住房金融，構建保障性租賃住房融資長效機制，為推動保障性租賃住房健康發展提供有效的金融制度安排。

5.2 加強住房政策性金融立法，組建國家層面的政策性住房金融機構

住房政策性金融作為一種特殊的金融形式，應當受到法律的保護、制約與規范。韓國、日本、德國分別制定了《住宅建設促進法》《住宅金融公庫法》《住房儲蓄銀行法》等法律，對政策性住房金融的發展提供制度支持和融資保障。時至今日，我國尚無關于政策性住房金融的法律，我國應借鑒發達國家經驗，加快政策性住房金融的立法進程，要以法律形式明確規范政策性住房金融的組織形式、業務范圍、監管機制、資金來源、風險規避等，為推動政策性住房金融發展創造有利的法制環境。

發達國家普遍成立了國家層面的政策性住房金融機構落實執行住房金融政策，然而目前我國尚無真正意義上的政策性住房金融機構。我國現有的政策性住房金融主要體現為住房公積金制度，該制度偏重于從需求層面提供住房消費金融，提升職工的購房能力，而且屬地分割和事業化的住房公積金管理體制缺乏投資和金融風險監管能力。為了給保障性租賃住房建設提供融資支持，需要組建國家層面的政策性住房金融機構，發揮類似韓國的國民住宅基金、日本的住宅金融公庫、德國的住房儲蓄銀行等政策性住房金融機構的作用。

5.3 創新財政投融資模式，穩定政策性住房金融低成本的融資渠道

發達國家政策性住房金融的資金來源具有成本費用低、量大集中、相對穩定和可用期長等重要特征，這是政策性住房金融得以支持公共租賃住房發展的堅實基礎。從發達國家的經驗來看，各國均采取不同的措施以穩定保障政策性住房金融資金來源渠道。如韓國國民住宅基金來源于財政資金、國民住宅債券、住宅預約儲蓄，日本住房金融公庫資金來源于財政注資、郵政儲蓄、厚生年金、國民年金、簡易人壽保險，德國住房儲蓄銀行資金來源于合同儲蓄，德國政府通過發放儲蓄獎勵的形式，吸引居民積極開展住房儲蓄。我國應借鑒發達國家做法，推動國家信用與市場資金有效結合，為政策性住房金融資金開辟多元融資渠道。我國要改革財政資金直接投資保障性租賃住房建設的做法，可以考慮將這部分資金作為發展政策性住房金融的資本金，同時要借助政府信用拓展低成本的融資渠道，尤其是要積極開展住房儲蓄業務。德國的住房合同儲蓄、韓國的住宅預約儲蓄、日本的郵政儲蓄，成為這些發達國家政策性住房金融的主要資金來源渠道。住房儲蓄籌資成本低、可以有效吸收社會閑散資金。我國要積極開辦住房儲蓄業務，通過實施積極的財稅激勵政策，對參與住房儲蓄者提供減稅、獎勵政策，借助國家信用，把社會資本導入政策性住房金融機構。

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作者簡介：譚禹，廣東財經大學教授、博士。

基金項目：廣東省哲學社會科學“十三五”規劃2016年度一般項目（GD16CSH03）。