淺談環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償制度

任園園

摘要：環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償制度都是以保護保護環境為最終目的得兩項制度，其二者之間也存在著一定得聯系與區別，2019年6月5日，最高人民法院發布了《關于審理審理生態損害賠償制度得若干規定（試行）》，其中就對生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的起訴作了相關的安排，但未對二者的訴訟序位作相關明確的規定。本文以案例引入環境生態損害賠償制度與環境民事公益訴訟相銜接方面問題的思考，分析二者的聯系和區別，提出自己的相關淺見。

關鍵詞：環境民事公益訴訟;生態環境損害賠償制度

一、問題的提出

重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心訴重慶藏金閣物業管理有限公司、重慶首旭環保科技有限公司環境污染責任糾紛案中，重慶市第一中級人民法院認為，重慶市人民政府有權提起生態環境損害賠償訴訟，重慶兩江志愿服務發展中心具備合法的環境公益訴訟主體資格，二原告基于不同的規定而享有各自的訴權，對兩案分別立案受理并無不當，鑒于兩案的案件事實相同、訴訟目的一致、被告相同、訴訟請求基本相同，故將兩案進行了合并審理。這是對公益訴訟和生態環境損害賠償制度進行銜接的一次成功的嘗試。那么是否生態環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟在哪些方面具有一定的聯系？又存在哪些區別？在司法實務中兩種訴訟模式應該如何相互銜接的？

二、環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟聯系與區別

（一）環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟的聯系

1.二者的訴訟目的是一致的

二者都是對“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”提起的民事訴訟，目的均是維護生態環境公共利益。從本質上來講，生態環境損害賠償訴訟是有關國家機關履行維護社會公共利益職責的義務，是其本職工作;而社會組織提起的環境民事公益訴訟是公眾參與環境管理的一種途徑，是對國家機關維護社會公共利益機制的一種補充。其二者都通過司法救濟糾正民事主體違法侵害環境的行為，以達到保護生態環境和維護公眾環境利益的目的。

2.二者在適用范圍上具有重疊之處

二者都是針對導致生態環境受損的污染行為和破壞行為提起訴訟的。在實務中環境民事公益訴訟直接指向的對象是生態系統或環境遭受的不利影響，而生態環境中的動植物、土壤、自然資源等環境要素及其構成的生態系統其實是對環境或生態的直接表述，與社會主體的共同享有的利益具有密切的關聯性，故而兩者在指向對象上具有一致性，在其適用范圍上具有一定的重疊之處。

（二）環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟的區別

1.適用主體方面的區別

在生態環境損害賠償訴訟中可以具備擔任原告資格條件的是省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者是受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門，而在環境民事公益訴訟中具備的擔任原告資格條件的是人民檢查院和具備資格的社會組織。而且在司法實踐中，生態環境損害賠償訴訟中參與賠償磋商的主體主要包括賠償權利人與賠償義務人，但一般而言都由符合條件的行政機關所引導的磋商事宜。而在環境公益訴訟中，參與和解、調解的雙方當事人包括有環保組織、行政機關、檢查機關與造成環境污染的企業。

2.在適用情形方面的區別

在生態環境損害賠償訴訟中其適用情形主要包括三個方面：一是發生較大、重大、特別重大突發環境事件的;二是在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的;三是發生其他嚴重影響生態環境后果的。各地區還應根據實際情況，結合不同因素具體問題具體分析。而在環境民事公益訴訟中適用情形主要是針對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為。

3.在訴訟程序方面的區別

根據《改革方案》規定，生態環境損害發生后，賠償權利人應就一系列具體問題與賠償義務人進行磋商，“磋商未達成一致，賠償權利人可依法提起訴訟”。可見磋商是生態環境損害賠償訴訟的前置條件，而且被告責任承擔的條件是行為違反法律法規，訴訟過程中由原告對侵害行為、侵害關系以及兩者之間的因果關系承擔舉證責任;也為充分發揮磋商在生態環境損害索賠工作中的積極作用提供了制度依據。與此不同，法律規定的機關或社會組織提起環境民事公益訴訟時并未設置前置程序;被告責任承擔條件是遵循無過錯責任原則，其舉證責任倒置，由被告承擔。

三、環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟的銜接

通過對環境損害賠償制度和環境民事公益訴訟的聯系和區別的對比發現，雖然兩項制度也存在一定的差異性，但這種差異性本身并不是根本性的問題，并不意味著兩種訴訟制度必須分離開來進行建構;只有彌合二者之間的差異，使得制 度之間互相作用、取長補全才能發揮制度的最大功能。[1] 從理論上說，某一環境侵害行為既可能導致特定民事主體的人身傷害、財產損失或精神損害，也可能會造成生態環境本身的損害。為充分落實“損害擔責”原則，環境侵害行為人必須承擔相應的生態環境修復或金錢賠償責任。由于“兩訴”之訴訟目的均在于填補生態環境損害、維護環境公共利益，故而某一環境侵害行為可能會同時落入“兩訴”之規制范疇，進而產生相對復雜的、處于不同訴訟制度之間的銜接問題。

對于環境生態損害賠償制度和環境民事公益訴訟如何銜接的問題一直以來都是學術界研究的熱點。而且在司法實踐當中也涌現了相關案件的審理將兩項制度進行了很好的銜接，其中慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心訴重慶藏金閣物業管理有限公司、重慶首旭環保科技有限公司環境污染責任糾紛案就作為“兩訴”成功銜接的典型案例。但從《若干規定（試行）》出臺之后，結合司法實踐中存在的多類型案例來看，《若干規定（試行）》中關于“兩訴”的關系銜接的相關規定，在適用上依然存在著意見分歧。但我認為避免司法資源浪費以及提高訴訟效率，將“兩訴”整合銜接是未來發展的應然方向，對二者之間的銜接關系有必要在法律層面進行統一的規定。

在實現“兩訴”的協調和銜接上，就要處理好二者的順位問題。關于“兩訴”的順位，學術界觀點不一，王燦發教授認為生態環境損害賠償訴訟制度與環境民事公益訴訟制度在本質上是兩個并行不悖的制度，為此主張不予設置起訴順位。[2] 汪勁教授認為，生態環境損害賠償訴訟屬于民事私益訴訟，主張在訴訟程序上應首先由賠償權利人提起生態環境損害賠償訴訟;陳德敏教授則主張符合起訴條件的主體均可以向法院提起“兩訴”，在一方起訴后另一方可以跟進起訴或者在同時起訴后將其合并審理。[3] “兩訴”均是我國在對生態環境進行保護過程中在訴訟上采取的救濟手段，通過訴訟手段有效地對破壞生態環境的行為進行打擊，應在法律上對“兩訴”的銜接進行“政府第一順位，社會組織第二順位，檢察機關第三順位”的制度安排。[4]

在賠償權利人提起生態損害賠償的訴訟中存在磋商的訴訟前置程序，而且政府部門對賠償義務人的履行責任以及生態環境的修復工作負有一定的督促職責，而且在磋商過程中政府機關把控著相關事宜，政府機關作為權力機關在確立生態損害賠償訴訟相較于社會組織及檢查機關提起的民事公益訴訟具有優先性，故而將政府作為第一順位，這也有利于督促政府的不作為。將社會組織作為第二順位是考慮到社會組織自身的資金缺乏、資格不足等自身的缺點，但其具有公益性在政府怠于提起生態環境損害賠償訴訟或者生態環境損害得不到充分救濟時作為第二順位提起民事公益訴訟，同時也對政府的不作為起到了監督作用。在前兩種方式都用盡時，檢察機關作為保底順位對不履行職責的政府通過檢察建議的方式督促其履行職責，對經督促賠償權利人仍不采取措施的，檢察機關應進行公告督促社會組織提起環境民事公益訴訟。

在實現“兩訴”的協調和銜接上，還要處理好“兩訴”的管轄問題，秉承著有利于環境生態保護、維護司法秩序、節約司法資源及提高訴訟效率的原則來對其進行管轄的劃分。有關生態環境損害案件都具有地域性特點，該地政府就負有修復生態環境的主要職責，因此我認為在其管轄劃分上，以政府提起的生態損害賠償的訴訟的管轄地為主，以此來確定民事公益訴訟的管轄。這樣才能發揮社會組織及檢查機關提起環境民事公益訴訟的監督和補充作用。

四、總結

本文以案例的方式引入要說明的問題，對環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟之間的聯系和區別進行闡述，及案例審理的成功是“兩訴”銜接的成功典范，不僅節約了司法資源，還提高了訴訟效率，本文又對“兩訴”的順位及管轄來說明兩者整合銜接的路徑，同時二者的銜接也會是未來發展的應然方向和探索研究的方向。

參考文獻：

[1] 郭海藍，陳德敏.省級政府提起生態環境損害賠償訴訟的制度困境與規范路徑 [J].中國人口·資源與環境 ，2018（3）.

[2] 程多威，王燦發.論生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟的銜接[J].環境保護，2016，（2）：42.

[3] 汪勁.論生態環境損害賠償訴訟與關聯訴訟銜接規則的建立——以德司達公司案和生態環境損害賠償相關判例為鑒[J].環境保護，2018，（5）：39.

[4] 王世進，張維婭.論生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的銜接[J].時代法學，2020，18（02）：41-45+52.

西北政法大學 法治學院 法律碩士教育學院