基于全口徑預算管理視角的中國預算法改革探究

摘 要：自1994年《預算法》頒布實施開始到2014年，改革已有二十年的歷史。隨著我國市場經濟體制的基本確立，我國進入新的發展階段，現實背景大大不同于1994年《預算法》制訂之初所依托的轉軌經濟背景，此時預算法改革尤為迫切。本文首先回顧了我國預算法改革的歷程，分析了《預算法》改革的原因和相應內容;其次重點探究了新《預算法》下全口徑預算推行的原因、執行進程和管理難點;最后為完善我國全口徑預算管理提出了合理建議。

關鍵詞：《預算法》改革;現代預算制度;全口徑預算;新《預算法》

本文索引：徐磊.<標題>[J].商展經濟，2021（14）：-136.

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A

DOI：10.12245/j.issn.2096-6776.2021.14.42

1 回顧我國預算法改革

1.1 改革的原因

1994年《預算法》的出臺，在加強財政資金管理、約束政府間財政關系方面作出了突出的貢獻。但是經過二十年的發展，我國財政資金的規模、結構，乃至財政的定位都發生了重大的改變。因此，現實條件要求對1994年《預算法》的定位、宗旨和管理模式等進行全面改革。

1.1.1 十八屆三中全會關于財政定位的變化

十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該文件指出建立現代財政制度具有重要意義。建立現代預算制度能夠保障將“權力關進制度的籠子”，因此建立現代預算制度是建立現代財政制度的第一要義[1]。 事實上，現代預算制度的構建離不開法律保障，然而1994年《預算法》的定位僅僅停留在規范財政資金、約束政府間財政關系和適應分稅制改革上，并未上升到國家治理的層面上。黨的十八屆三中全會后，《預算法》的定位和宗旨迫切地需要得到改革，從而更好地契合現代財政制度。

1.1.2 舊《預算法》內容遠遠滯后于財政改革的現實

20世紀初期，我國財政管理領域經過了部門預算改革、國庫集中收付制改革、政府收支分類改革等在內的數次改革。不難發現，1994年《預算法》的原則和內容已經與時代脫節，遠遠滯后于財政管理領域改革的現實情況。

1.1.3 財稅領域出現的問題需要加以規范約束

分稅制體制改革之后，地方政府財政收支不平衡、轉移支付制度不完善、財權與事權不匹配等問題日益嚴峻，加劇了地方政府財政赤字的窘境。但是，為了政績考核、發展地方經濟，地方政府違反了相關法律規定，出現了不同程度的舉債行為，產生了巨大的潛在風險。這一問題如果得不到化解，甚至向中央政府轉嫁，會危害我國的經濟穩定。因此，如何管理地方政府債務問題亟須《預算法》進行規范和約束[2]。

1.2 改革的內容

《預算法》享有“經濟憲法”之稱，是經濟領域最為重要的法律。2014年重新修訂的《預算法》融合了現代財政制度和現代預算制度，體現出財稅改革頂層設計的優越性，其改革主要體現在以下幾個方面。

1.2.1 全面完整原則

構建全口徑預算管理體系，就是政府預算要包括政府全部的收支項目，體現了預算完整性的要求。2015年新《預算法》實施后，我國政府預算體系由原來的“三本預算”變為“四本預算”，具體包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。建立全口徑預算體系，能夠有效阻斷各項非規范收入的預算外資金。

1.2.2 公開透明原則

預算的公開透明原則是強化社會公眾對政府預算活動監督的有力保障。新《預算法》規定，除了國家機密不便公開之外，預算批準、預算執行、預算調整以及預算決算的全過程，都必須如實地向社會公開，以便群眾對政府部門各項收支活動進行有效監督。

1.2.3 平衡穩健原則

為了使財政充分發揮預算穩定調節基金的作用，并且確保財政的可持續性，新《預算法》提出了跨年度預算平衡機制，其原則是講求績效和收支的平衡。也就是說，政府預算管理既要統籌兼顧、追求效益，也要量力而行、勤儉節約，以保證收支平衡。隨后國務院出臺的相關政策，包括預算超收及短收的平衡機制、預算赤字的彌補機制以及實施中期財政規劃管理等，為實現跨年度財政收支的順利編制助力。

1.2.4 地方債務管理

舊《預算法》明確規定，地方政府預算編制本著量入為出的宗旨，不得出現赤字現象。此外，除國務院規定以外，地方政府沒有自主發行債券的權力。但事實上，出于地方發展需要，地方政府存在著不同程度的融資行為，并且已形成大規模的債務，因此存在極大的潛在風險。新《預算法》中，地方政府預算編制仍然強調收支平衡，但不同的是，對地方政府是否能發債，以及發債的規模、途徑，地方債券的監管機構和風險把控等做了明確的規定。可以看到，《預算法》改革后，地方政府享有了規定范圍內的發債權，既有效解決了地方政府入不敷出的局面，也使地方政府的債務監管得到了強化。

2 全口徑預算管理的改革思路

2.1 舊《預算法》中預算口徑存在的問題

舊《預算法》規定了稅收收入，以及依照規定應當上繳的國有資產收益、專項收入、其他收入等在內的四項預算收入和經濟建設支出、教科文衛體等事業發展支出、國家管理費用支出、國防支出、各項補貼支出、其他支出六項預算支出。舊《預算法》誕生于我國經濟體制改革時期，雖然此時已經把發展市場經濟確定為改革的目標，但整體來說，我國仍處于從計劃經濟到市場經濟的轉軌經濟環境。基于這種歷史背景，舊《預算法》中關于政府收支范圍的相關規定盡管符合市場經濟發展初期的目標，但是仍然具有時代特色及其局限性，主要體現在以下三個方面。

2.1.1 大量政府性收支處于灰色地帶

1994年《預算法》指明：預算外資金管理方法由國務院另行規定。由此可見，《預算法》的約束范圍僅為預算內資金，換言之，該《預算法》涵蓋范圍只涉及一般公共預算和部分國有資本預算，但政府性基金預算和社會保險基金預算不在其約束之內。

2.1.2 預算支出結構不規范

財政支出的用途需要與特定時期政府的職能對應，計劃經濟時期政府的主要職責是經濟建設，此時經濟建設支出占據了財政支出的大頭。相反，市場型政府的職責主要是提供公共產品和公共服務，經濟建設已不再是其主要任務。倘若仍然按照舊《預算法》，把經濟建設支出擺在首要位置，與新時期的經濟背景和政府職能相違背，一定程度上為政府的“越位”和“缺位”行為埋下了法律漏洞。

2.1.3 預算支出類別混雜

1994年《預算法》將“按功能分類”和“按經濟分類”糅雜在一起，加大了細化預算的困難程度。例如，“各項補貼支出”按支出經濟性質分類，而“國防支出”是按照支出功能分類，但這二者卻是并列的。又如，“教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展支出”，是按照其支出功能來進行劃分的，但其下面又包括了設備購置支出、業務費用支出等按照支出經濟性質劃分的指標[3]。

2.2 全口徑預算的改革進程

1994年財稅體制改革后，我國的政府預算是“一本預算”，即一般公共預算，這種情況維持了很長一段時間。“一本預算”無法將諸多規模頗大的財政收支包括進預算管理體系，于是產生了預算內資金和預算外資金分別管理的現象。為了將政府的全部收支都涵蓋進預算管理體系，全口徑預算管理得到了不斷地嘗試和補充。

20世紀末，我國預算體系的建設重點是將預算外的資金逐步納入政府預算內系統，于是政府預算開始涉及社會保險基金預算和國有資本經營預算，此時出現了“四本預算”的概念，全口徑預算管理的雛形開始形成。

2003年，十六屆三中全會首次提出“實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控”的理念[4]，這意味著政府預算管理將涵蓋政府部門的所有財政收入和財政支出。隨后在《關于2005年深化經濟體制改革的意見》中，國務院進一步指出“改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理”[5]。

2012年，十八大報告將“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”放在核心地位，其目的在于重點加強社會公眾通過人大對政府預算進行監管。2014年，中共中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》，明確表示建立全面規范、公開透明的預算制度是中國現代財政制度建設的首要任務。新《預算法》于2015年1月1日正式實施，標志著政府全口徑預算管理已經從財政部門延伸至各級人大[6]。此時，完整科學、公開透明的政府預算建設藍圖基本完成。

3 全口徑預算管理的難點

3.1 預算法律制度不完善

全口徑預算的宗旨是政府預算應涵蓋所有財政收支活動，但是即便新《預算法》實施之后，我國政府預算的完整性并未得到完全保障，具體表現在以下幾個方面。

第一，“四本賬”彼此之間的銜接缺少足夠的技術支撐。在實際執行過程中，保持各本預算的完整性和規范性操作較為容易，但將其有效地銜接就存在一定的制度與技術上的障礙。例如，一般公共預算和社會保險基金預算兩者間的銜接，存在對于不同收益主體和不同繳款主體如何平衡各自利益的問題，而一般公共預算與國有資本經營預算之間的銜接，還缺乏具體可操作的技術支持。

第二，目前存在較多的自收自支單位，其財務收支尚未全部進入預算系統，其原因在于現行的法律制度并不能保障政府的全部收支都進入預算管理。一方面， 這些單位在法律上是否屬于“政府”，并沒有明晰嚴格的界定;另一方面，即使這些單位和機構的確屬于“政府”，但是其資金并不在國庫內運行，收支活動也是通過政府部門，因此把這些收支納入預算管理缺乏法律的支撐。于是，由于并未進入預算體系，自收自支的資金成為了國有資本經營預算和政府性基金預算的漏洞，成為了逃避社會公眾監督的法外資金。

第三，各種政府性基金的負債、增值和盈利情況以及部分專項收費科目，并未完全涵蓋進政府性基金預算中。事實上，政府性基金征收的依據大多是一些部門規章，其具有很強的隨意性。 盡管上述情況屢次被加以規范，可是由于精確統計全部收費項目的任務具有較大的難度，我們很難知道未進入政府性基金預算的政府性收費有多少。

3.2 行政部門缺乏完全駕馭政府預算編制的權力和能力

全口徑預算管理，不僅需要行政部門具備駕馭和統籌“四本預算”、部門預算的權力，也需要行政部門“因地制宜”，根據該區域經濟社會發展的具體特征設定合理的施政目標，從而保證政府預算的科學性與合理性。但實際上，按照目前實行的預算管理體系，還不能完全適應和符合上述要求。拿中央一級的預算來說，預算管理部門為財政部預算司，而從行政隸屬關系上，預算司并不具備協調所有政府部門預算的權力，從而更不可能深入參與社會保險基金預算和國有資本經營預算這兩本預算的編制過程[7]。此外，毋庸置疑，各級地方政府的預算初審工作的專業性很強，需要高度關注財政部門編報的預算計劃是否有利于預算和事權的匹配，是否符合政府的政策導向。很顯然，各級地方政府并不完全具備從政府宏觀調控與管理的視角，對預算草案的合理性、科學性、可行性進行有效論證的能力。

3.3 人大預算管理和監督能力較弱

落實各級人大對政府預算的監管，是實現全口徑預算管理的核心和最終目的。但是，從目前情況來看，各級人大在政府預算編制過程中參與度較低，審核預算內容較為粗放，監督預算執行不夠深入、全面，導致人大對政府預算全口徑管理的監督具有較大障礙，并未落到實處。

4 全口徑預算管理的提升空間

4.1 規范財政收支的邊界

解決我國全口徑預算內容的不完整問題，其根本在于從制度層面，規范和明晰政府財政收支活動的邊界。建議進一步完善《預算法》的有關條文，以替代現有的相對隨意的部門規章，從而約束日益擴張的政府財權，規范政府財政收入的渠道，并且逐步實現政府預算對非稅收入，尤其是自收自支單位的所有收支的全覆蓋。

4.2 優化行政系統的預算管理能力

提高財政部門的行政規格，重點是提升預算編制部門對“四本預算”的駕馭能力，有利于解決我國政府預算缺乏完整性的問題。改革的核心在于保障政府預算管理的質量，具體可以從以下兩個方面入手：一是在政府內部設立特定的研究機構，同時吸收高水平的第三方研究人員參與政府預算的編制與審核，以幫助政府預算決策更加科學、合理。二是整合現有的預算編制部門，重設專職預算編制機構，助力財政部門內部預算編制的權威性、獨立性。

4.3 加強各級人大對預算的審查和監督能力

毋庸置疑的是，我國人大預算審批機制改革的大趨勢，將從簡單的、程序化的審查向科學合理的實質性審查轉變。保證人大對預算的把握、審查和監督能力需要一個循序漸進的過程，大致上可從以下四個方面展開。

首先，進一步完善目前的預算審查制度。目前的人大預算審查制度仍然以形式主義的審查為主，極少關注預算草案內容的科學性和合理性。這一問題源于目前的《預算法》48條當中，就人大預算審查的主要內容、具體原因和流程細則尚未做出規定，因此，在后續的預算法的修訂中，針對這一問題可以加以完善。

其次，放寬人大代表對于政府預算草案的審批時間。政府預算草案的內容往往詳盡且冗長，而讓人大代表在短短幾天之內審批完畢必然是不合理且不科學的。給予一定的時間使其對預算草案的具體內容進行充分的研究并審議，可以有效地提高各級人大的監督作用。

再次，強化人大代表預算審批的成效。預算草案的專業性較強，人大代表的身份、職業、學歷各不相同，面對其難以透徹理解預算草案的這一現實問題，既需要加強各級人大代表對預算知識的學習，培養人大代表的預算審批能力，又要在人大內部建立專家咨詢機構，組織專家為人大代表們審查政府預算提供專業上的協助。

最后，不妨給予人大代表對于預算一定的修正權。即給予人大依法對政府部門提交的預算草案予以修正的權力，這一權力很大程度上可以防止人大和政府對預算草案的意見相左而造成雙方相持不下的局面。從某種程度上說，給予人大預算修正權，一方面，可以有效監管政府的收支行為;另一方面，這也是人大預算審批制度逐漸從形式性審批過渡至實質性審批的重大進步。

5 結語

1994年《預算法》頒布實施，到二十年后推陳出新，期間我國財政的定位上升到國家治理層面，而舊《預算法》的內容遠遠滯后于財政改革，財稅領域的諸多問題亟須加以規范，在此現實條件下《預算法》改革應運而生。基于全面完整原則，新《預算法》推行了全口徑預算管理體系，采取了“四本預算”，其目的是將政府的全部收支都涵蓋進預算管理體系。然后，全口徑預算管理的改革之路難點頗多，一是法律制度不完善影響了政府預算的完整性，二是行政部門缺乏完全駕馭政府預算編制的權力和能力，三是人大對于預算過程的管理和監督能力較弱，以上種種都會不同程度地影響政府預算的完整性。因此，為加強全口徑預算管理，提出以下建議：第一，完善預算法律制度，明晰財政收支的邊界;第二，優化行政系統的預算管理能力;第三，多策并舉強化各級人大對政府預算的審查和監督流程。

參考文獻

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Abstract： From the promulgation and implementation of the Budget Law in 1994 to 2014， the reform has a history of 20 years. With the basic establishment of China's market economy system， China has entered a new stage of development. The actual background is very different from the transitional economic background on which the 1994 "Budget Law" was formulated at the beginning. At this time， Budget Law reform is particularly urgent.

Keywords： reform of Budget Law; modern budget system; full-caliber budget; new Budget Law