城投公司代建機制探索

闕鑫蓮

一、什么是代建

2010年，浙江省發改委頒布了《浙江省政府投資項目代建制管理辦法》，根據《辦法》，代建制是指政府投資項目由“政府出資人”代表（委托單位）通過招標方式，選擇社會專業化項目代理建設單位（代建單位），代建單位行使項目建設期法人職權，負責建設實施和組織管理工作，項目竣工驗收后移交使用單位的制度。其中，發改部門是代建項目綜合管理部門，代表“政府出資人”行使委托單位職能;代建單位為社會專業化代建單位，是代建項目“政府出資人”的建設受托人，負責項目建設期的組織和實施，對建設期的投資、工期、質量、安全等全面負責;使用單位是代建項目“政府出資人”使用受托人，負責對代建項目提出要求，全過程監督代建項目實施，建成后負責接收、使用和管理;代建單位通過招標方式確定。代建項目的范圍主要為四類：一是黨政機關、人大機關等業務用房及配套設施項目;二是教文衛體等社會事業項目;三是監獄、看守所等政法設施項目;四是環境保護等項目。其它市政、交通、水利等政府投資項目參照執行代建制。

因此，廣義上講，政府投資項目代建是指建設單位（或政府機構）委托更專業、更具有管理技術、手段的國企（或政府平臺公司），簽訂《代建合同》，從事項目建設管理，行使建設期法人職責，以達到提高工程的建設管理效率和投資效率，實現投資、質量和進度的有效控制。

經過十多年的項目實踐，除安置房項目委托社會化專業代建單位外，麗水政府投資項目相比省內推行的代建模式有三點明顯區別：一，代建單位為國企，即政府平臺公司;二是代建單位的確定方式，政府（發改部門）采用直接下達計劃方式;三是代建合同主體中，委托方為項目使用方。

二、代建的分類

1.按階段分：前期工作代理、建設期代建、全過程代建。

（1）前期工作代理：負責項目前期報批和實施;

（2）建設期代建：根據批準的初步設計，負責組織工程施工圖設計，組織施工、監理、采購、竣工驗收至保修期結束等的實施和管理工作;

（3）全過程代建：根據批準的項目建議書，從項目前期起，到竣工驗收至保修期結束止全部內容的組織實施和管理工作。

2.按行業分：根據目前城投公司的代建內容分為：

（1）水利基礎設施項目代建：如水發公司為水利局代建的水利基礎設施工程，項目前期由水利局主導，可研批復后期由水發公司實施;

（2）市政基礎設施項目代建：如舊城改造公司為建設局代建的城市道路及市政配套，全過程由城舊公司主導;

（3）安置房項目代建：如安居房公司為城中村改造（征收辦部門）的安置房或保障房，全過程由安居房主導;

（4）公司本總部裝修改造類或新建大樓類代建：前期由建設單位主導確定功能的規模，建設期由城投公司主導。

3.按項目產權分：建設-產權-運管分離、建設-產權-運管合一;

（1）水利類項目：建設、項目產權和運營管理均由城投公司（水發建設，產權水發持有，水運運管）;

（2）城市道路類：建設和產權合一由舊城改造公司負責，運營管理移交市政處;

（3）安置房（保障房）類項目：建設期產權由城投持有，建成后產權轉至安置戶，部分配套用房由城投持有和運營;

（4）其他類項目：如公司總部項目，城投公司負責建設，產權由委托方持有，委托方自行運管，城投公司負責純代建。

三、代建的目的

1.城市建設主平臺需要

市場化改革后，市委市政府對城投公司的職能定位是城市建設主力軍，是代表政府行使城市基礎設施的投資、建設和運營職能，就要求城投公司承擔起城市基礎設施建設任務。城投公司年建設任務量從2016年的2億猛增至百億，建設量占市本級國企的80%以上，已突顯出城市建設主平臺作用，城投公司也由單純代表政府融資職能1.0版本，向投資、融資、建設管理3.0版本轉變，但城市建設任務仍然是是最基礎，也是最主要的任務。

2.打造全產業鏈的要求

城投公司目前最大的市場仍是建設市場，要打造從規劃設計、施工、建材貿易、運營管理的“投融建管運”全產業鏈模式，需有足夠的項目建設作為支撐，以推進產業鏈中上下游聯動發展，實現工程全壽命周期管控，真正實現城市建設者向城市運營商的轉變。

3.打造精品工程的需要

城投公司近年來項目猛增，年度投資超百億，建設量已位列全省前三，比肩杭紹，但總體上優質工程、立得住、叫得響的項目偏少，項目建設亟需從量變到質變的飛躍。城投公司要打造精品工程，需進一步提升市政道路、保障房項目及水利基礎設施工程質量外，也需要代建一些具有代表性的重大項目，爭創錢江杯、魯班獎，打響城投建造品牌。

四、代建的成功經驗

1.城投公司近年來代建的重大項目，市政類項目如中山街污水管改造工程、兩湖綠化提升工程，水利類項目如超馬賽道，安居房城南公寓、水南公寓等大批安置項目，總部代建項目如麗水大劇院、市委黨校、工人文化宮等項目，取得了良好的效果和口碑，成為麗水的標志性或網紅工程;其中麗水大劇院、城西二期，獲得浙江省優質工程獎“錢江杯”，市委黨校項目，獲得九龍杯;一些投資不大但領導非常關注，如軍分區基礎設施改造、拘留所基礎設施改造、體育局及少體校業務用房改造、行政復議局業務用房改造、萬象攝影坊二期改造、公安局警犬基地等代建項目，均獲得了業主的充分肯定，也積累了項目代建經驗。

2.對于一些重大項目，城投公司與建設單位成立了工作專班和領導小組，進一步明確職責分工，定期會商，協調解決項目推進中的重大問題，取得了良好效果。

五、代建項目存的問題分析

1.無明確的法律、法規和操作細則。代建人在國家基本建設程序中法律地位不明確。實際操作中往往遇到很多因難，特別是建設和產權分離的項目，目前各項建設手續上五方主體無代建單位，根據法律關系上分析，項目批給建設單位（即產權單位），施工許可證、質量監督手續應辦給建設單位。但采用代建后，代建單位即變成了建設單位，施工許可證和質量監督手續、驗收手續中的五方主體變成了城投公司，一個項目同時出現兩個建設單位，與現行的項目法人制度明顯存在矛盾。

2. 主體關系不清晰。代建單位和建設單位關系不清晰，機制不健全，難以正確地把握工作的范疇和職責。雖然代建合同已約定職責權利，但委托單位往往是政府機關，對項目建設程序不清楚，前期審批時考慮不充分，代建單位接手后，存在越權指揮，越權干預，實施過程中隨意變更，造成超概算、拖工期等現象。對代建單位管理干擾較大，影響到項目的順利實施，也影響代建單位的積極性。

3.代建費用偏低。目前代建沒有明確的收費標準，麗水市參照財政部《基本建設成本管理規定》，以建設管理費進行限價控制，該收費標準中建設管理費不含代建單位必須支出的管理人工資、利潤等，已明顯偏離實際。

根據統計近幾年城投公司項目代建費，代建費約占總投資的1%，以工人文化宮為例，總投資2.72億，代建費299萬，從接手至完成財務竣工結算，需6年。因此存在承擔義務多、管理責任大，收費少等情況，一些小項目甚至是虧本代建。

4.專業技術力量不足。一些項目綜合性項目，不僅含建筑、結構、裝飾、人防、消防、綠化等常規專業，還涉及弱電智能化、舞臺、鋼結構等多專業，對專業人員配套要求高。人員配備已無法滿足專業化管理要求。

六、代建項目的方展方向

1.樹立精品意識，代建標志性重大項目。盡量選擇以往配合度好的建設單位，如電力、教育部門等，變被動為主動，實現“我要建”變為“要我建”;主要選擇具有標志性、引領性、特色性的大項目，不求量多，但求質精，建設過程高標準、嚴要建設，力爭打造精品工程，亮點工程，實現要么不做，要做就力爭做的最好，真正打造城投建造品牌。

2.落實代建主體，專業從事政府項目代建。城投公司內部落實一個代建主體，配足專業人員，形成組織結構合理、專業能力強、人員素質高、經驗豐富的項目專業代建單位，以提高項目管理水平。

3.呼吁市場化收費，提高代建收費標準。代建單位不僅要負責工程投資控制、招標投標、設計、施工、監理、工程驗收、檔案管理等環節管理，必須熟悉項目管理的每一個環節，推進工程的順利實施，還承擔質量、安全等終身責任。參照市場化收費，代建費不少于總投資的3%，因此應綜合考慮各種因素，如項目的建設難度、工期長短、質量要求高低等因素，呼吁財政、發改等政府部門，提高代建費收費標準。同時研究和實施投資節余獎勵辦法，調動代建單位積極性，科學合理節約建設成本。

七、代建的機制如何建立

經過多年的代建實踐，總結代建經驗，分析存在的問題，探索形成可復制、可推廣的代建機制，保障代建項目高水平建設。

1.明確主體關系。除項目批復給代建單位，產權給代建單位的項目外（包含立項、初步設計，用地批準書、工程規劃許可證等），含全過程代建項目、建設期代建項目，根據基本建設程序，明確施工許可證、質量監督手續、竣工驗收手續等建設五方主體均為建設單位，城投公司根據代建合同約定履行建設單位委托的建設法人的相應責任和義務。

2.建立代建標準合同。建立全過程代建和建設期代建合同標準合同，通過合同方式清晰合理約定代建依據、代建原則、代建內容、代建期限、前期交接時間、項目移交時間、雙方責任、權利和義務，制約雙方行為。

3. 建立項目交底機制。對于全過程代建項目，在代建合同簽訂時（可研批復后）與建設單位進行全面交底，使建設單位進一步了解政府投資項目建設程序及相關規定，進一步明確各自職責和權利義務;建設期代建項目，在初步設計審批后進行項目資料交接，對建設單位的前期報批資料進行全面交底，避免項目前期報批不全，影響建設期項目開展和后續驗收，同時進一步明確各自職責分工和權利義務。

4.建立領導小組和專班制。建立項目領導小組和工作專班，專班定期會商協調，解決項目推進中的各項工作，如項目招標方式、涉及重大變更、推進中的重大困難等，確保試點項目有序推進。