探討基礎設施PPP項目的全周期管理要點

曾海洋

摘要：針對PPP 模式建設工程項目管理中存在的問題，進行全面分析，并簡要介紹了PPP 模式下建設工程項目管理原則，如因地制宜的管理原則、公眾受益的管理原則、市場運作管理原則、優化治理管理原則等等，PPP 模式建設工程項目管理優勢，如提高各項信息的有效性與利用率，提出PPP 模式建設工程項目管理對策，希望能夠為有關學者提供一定的參考與借鑒。

關鍵詞：基礎設施;PPP項目;全周期;管理

引言：

基礎設施是改善地方民生的重要保障，也是促進地方經濟發展的基本動力。由于基礎設施建設投資高、規模大，若完全由地方政府承擔，會導致地方財政支出壓力較大。在基礎設施項目中引入PPP 模式，可激活社會資本，促使政府與社會資本風險共擔、利益共享，提高基礎設施項目建設效率、經濟效益。基于此，進一步提升社會資本方基礎設施PPP 項目的管理能力具有非常重要的意義。

正文：

一、PPP 模式下項目管理存在的風險問題

1.1 法律變更風險

法律變更風險主要是指由于國家法律、地方法規、部門制度等導致項目的合法性、實施范圍、回報機制、合同協議的可實施性等關鍵因素發生變化，從而影響PPP項目的正常開展。

1.2 投資風險

PPP 項目屬于大型項目，所投入的資金極為龐大，如果在項目投資開發中，未制定科學合理的投資方案，沒有對資金進行合理規劃與有力的監督，后期很容易誘發項目投資風險，一旦PPP 項目陷入投資風險，必然會導致項目被迫中止。

1.3 融資風險

融資風險是指項目無法在合作協議規定的期限內落實融資，包括金融市場融資政策不健全、融資工具單一所引起的風險，其中最主要的表現形式是資金籌措困難。PPP 項目的一個特點就是招標階段選定中標社會資本之后，政府與中標社會資本先草簽特許權協議，中標社會資本要憑草簽的特許權協議在規定的融資期限內完成融資，然后，特許權協議才能正式生效。

二、基礎設施PPP項目的管理維度

2.1 PPP項目管理的5個階段

2.1.1 項目識別階段

識別階段是指項目由政府相關部門或社會資本發起，相關部門對項目進行定性和定量評價的階段。該階段測算項目的相關指標是否符合行業主管部門的需要，確認當地政府的財政實力實施該項目能否在10% 紅線內。隨著前期準備工作的不斷深化，相關的測算需要動態調整。

2.1.2 項目準備階段

準備階段是指項目通過物有所值評價和財政承受能力論證之后，針對項目運作方式、交易結構、合同體系、采購方式等進行方案設計的過程。在該階段，政府的相關職能部門需建立協調統一的工作機制，經政府相關部門審核之后的實施方案就會成為下一階段政府采購的依據。

2.1.3 項目采購階段

采購階段是指通過資格預審，提交和評審投標文件確定社會資本方以及與其簽署合約的過程。一般而言需要通過競爭方式確定中標人，如公開招標、競爭性磋商、競爭性談判等方式。

2.1.4 項目執行階段

執行階段大致包括項目建設期和項目運營期。很多PPP 項目在此階段設立項目公司，由項目公司按照項目協議的規定履行相關的立項審批、建設、運營等程序，項目公司的融資進度需要符合項目協議的約定。政府方對于社會資本方的相關表現進行績效考核，根據項目協議按效付費，并定期進行中期評估。

2.1.5 項目移交階段

移交階段是指按項目合同規定的時間由政府實施機構收回項目資產的過程。在項目的整個合作期結束時，社會資本方需按照法定的程序和要求將項目的資產、權利等向政府方進行移交。社會資本方需對項目實際投資收益率進行測算，政府方則對項目進行后續評價。

2.2 PPP項目管理的兩個層次

2.2.1 PPP項目公司管理

項目公司是PPP 項目管理的法人主體，項目公司的管理以PPP 合同、股東協議、公司章程等為依據，從設立項目公司開始到建設、融資、運營期結束，負責投資的全過程管理，履行股東投資人的職責，存在時期通常可達10 年以上。

2.2.2 PPP項目總承包管理

在國內的基礎設施PPP 模式業務環境中，大部分以PPP+EPC 模式發包，投資人同時承擔了EPC 總包人的角色，投資對應的是建設端的總承包份額。總承包管理全面覆蓋建設期，決定了基礎設施PPP 項目能否實施。如運營現金流不能完全滿足項目收益率要求，甚至需要EPC 利潤返補。

三、PPP 模式下的工程項目管理特點

PPP 模式有機地結合了國家和社會資本的優勢，并通過特許經營等將機構和其他建設的權利轉移到社會資本方。

3.1 項目管理的決策和監督更加困難

與傳統項目管理不同，PPP 模式工程項目通常由政府成立了由會議為建設項目管理團隊提出的可行性研究報告，并統一了項目、機構和咨詢機構PPP 項目。計劃的實施與公共財政和其他相關部門一起批準PPP 項目，最后形成完整版的PPP 項目實施計劃。為了進一步縮短PPP 項目的建設時間和項目建設可行性研究，調查設計和相關報告程序通常與申請過程同時進行。上述工作將在社會資本和項目公司面對面進行。PPP 項目公司成立后，相關材料和工作將轉移到項目設計方案中。

3.2 PPP 模式的風險因素變化較大

以PPP 模式實施的工程項目通常是社會基礎設施，是來自社會資本和聯合項目資金的項目資金，必須根據項目進度監控項目公司。如果資金存在問題，項目施工進度可能會放緩甚至陷入停滯。并且由于基礎設施建設項目的性質，項目的建設時間不得太長，因此必須通知公司明確的完工日期。如果由于風險因素不確定而導致施工時間延遲，可能會影響政府的形象等。

3.3 綜合復雜性

除政府執行機構和PPP 咨詢機構等主要機構外，還有許多單位參與PPP 模式的決策和咨詢。一般來說，PPP 項目———包括政府合同認可的機構和機構的實施。代理、社會資本和公司項目，如企業家、貸款人、經營者和原材料供應商、保險等。使這些當事人及其衍生品業務的利益更加復雜，給合同管理帶來了許多問題，給PPP 模式下的項目管理也帶來了一定的困難。

3.4 項目建設質量與經濟效益的平衡

在我國PPP 模式下的項目實際建設之后，大多數項目的投資和建設主要基于中標者，國家認可的機構參與項目的實際建設，參與和控制項目較少。實際建筑單元傾向于以利潤為主要目標，如果項目的利潤或預期損失存在不確定性，承包商可能會考慮項目建設的質量和自身利益的好處。結果可能對建設、功能和設計產生重大影響，因此PPP 的設計、質量和經濟平衡是項目管理的重要組成部分。

四、總結

綜上所述，全面做好PPP 項目管理工作，提高項目利潤，首先要做好風險識別工作，準備判斷潛存的風險和影響程度，結合判斷結果制定最為科學有效的解決對策。其次，須合理分配施工企業、投資財團、外部資源管理組織、設計組織、業主和監理企業的任務，規范項目設計流程。再次，應注重構建PPP 項目群信息集成管理模型，做好項目財務監督管理工作，健全PPP 項目財務會計監督管理制度，全面實現財務管控實時監督，積極落實相應的審計監督職責。另外，應制定科學合理的項目投資方案，充分發揮財務管理系統的作用，科學控制PPP 項目投資成本，科學制定PPP 項目標準成本管理系統以規避投資風險。

參考文獻：

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