黨內監督制度的演進

劉華清

“沒有規矩，不成方圓”，中國共產黨百年走來，不斷發展壯大，與重視自身制度建設是分不開的。其中，黨內監督制度就是一大亮點。

新民主主義革命時期的起步

我們黨自成立之時起就重視黨內監督工作，從黨的一大通過的第一個黨綱到以后歷屆黨代會所通過的黨章，都對黨內監督做出了明確規定。1921 年黨的一大通過的《中國共產黨綱領》規定，黨員“一定要受地方執行委員會的最嚴格的監督”，“地方執行委員會的財政、活動和政策，必須受中央執行委員會的監督”。1922 年黨的二大通過的《中國共產黨章程》又規定：“下級機關需完全執行上級機關的命令。不執行時，上級機關得取消改組之。”

在大革命時期，隨著北伐戰爭的勝利進軍，黨員隊伍實現了“從研究的小團體到群眾的政黨”的飛躍。至1927年4月中共五大開會前，黨員人數已達到57967人，是10個月前的18526人的三倍多。在黨員數量突飛猛增的同時，黨員質量卻出現了一些問題。一些黨組織在發展黨員的過程中忽視了對要求入黨人員的考察和教育，一些投機分子乘機混入黨內，破壞了黨在群眾中的聲望。針對黨員質量問題，主要是少數黨員中的“貪官污吏化”傾向，中共中央于1926年8月發出了《堅決清洗貪污腐化分子》的通告，要求各級黨組織“迅速審查所有同志，如有此類行為者，務須不容情地洗刷出黨，不可留存黨中，使黨腐化，且敗壞黨在群眾中的威信”。這是中國共產黨發布的第一個反貪污腐化的文件。

1927年4月27日，在大革命生死存亡的危急關頭，黨的五大在武漢舉行。由于半個月前發生了“四一二”反革命政變，保持黨的純潔性就成為全黨關注的問題。于是，成立黨的監察委員會被提上了日程。黨的五大選舉產生了第一屆中央監察委員會，王荷波等10名代表被選為中央監察委員會的委員和候補委員。這是我們黨的歷史上最早設立的紀律檢查機構。曾出席黨的五大的陸定一回憶說：“在革命受挫的情況下，首先必須純潔黨的隊伍，嚴格黨的紀律，加強黨的團結，增強黨的戰斗力。為此，迫切要求成立黨的監察機構，用嚴明的黨紀維護黨的集中與統一。”1927年6月1日，中央政治局會議討論并通過黨章第三次修正案，規定：“為鞏固黨的一致及權威起見，在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會。”由于嚴峻的革命形勢，五大關于中央監察委員會的制度安排沒有真正得到落實，但它卻為黨的紀檢監察機構的發展奠定了基礎。

此后，黨的監督機構的發展經歷了曲折。1928年6月，黨的六大將監察委員會改為審查委員會，降低了監督機關的地位。鑒于審查委員會的地位與它的職能不相匹配，1933年9月17日，中央做出決議恢復監察委員會，規定各級監察委員會的職責除維護黨的紀律、保證黨的決議得以有效貫徹執行外，還包括檢查違反黨的總路線的各種官僚主義腐化現象等。1945年6月，黨的七大通過的黨章，正式恢復黨的監察委員會機構名稱，并對監察機構的產生辦法、任務、職能、領導體制等都做出了明確的規定。

社會主義建設時期的探索

中華人民共和國成立后，我們黨從革命黨變成了執政黨，從局部執政的黨變成了在全國范圍執政的黨，黨內監督也面臨著全新的環境。為了增強黨的組織性和紀律性，1949年11月9日，中共中央作做出了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》。到1952年11月，全國縣以上各級黨委全部建立了紀律檢查委員會。從1949年至1955年3月，黨的紀律檢查委員會是同級黨委會的一個工作部門，在同級黨委的領導下進行工作。中央紀律檢查委員會和各級紀檢機構的設立，使黨在執政后有了處理黨組織和黨員違反黨章黨紀行為的專門機構，從制度上加強了黨的組織建設和紀律建設。

為進一步強化黨的監督制度，1955年3月召開的黨的全國代表會議并通過了《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》。此后成立的中央和各級地方監察委員會，便取代了原有的中央和地方各級紀律檢查委員會。同之前的紀律檢查委員會相比，監察委員會的機構成員增加、機構職能更廣、監察委員會上下級領導與被領導的關系得到強化。1962 年黨的八屆十中全會通過的《關于加強黨的監察機關的決定》，又從組織和制度方面做出了四個方面的規定：一是擴大各級監察委員會委員的名額;二是各級黨的委員會，必須加強對同級監察委員會的領導，定期討論黨的監察工作;三是加強對同級國家機關和黨員的監督工作;四是在職權上擴大上述權限。這些規定，對加強黨的監察機構的建設，更好地發揮監察機構的職能作用起到了重要的保障作用。

改革開放以來的推進

1977年8月，黨的十一大黨章重新對黨內監督機構的設立作做出制度安排，規定“黨的中央委員會、地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立紀律檢查委員會”。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定健全黨規黨法，嚴肅黨紀，重建黨的紀律檢查機構。全會選舉產生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會，并規定“紀律檢查委員會的根本任務，就是維護黨規黨法，切實搞好黨風”。此后，全國縣以上各級黨委都建立了紀律檢查委員會，中央和省市紀委還分別向國務院、省市人民政府各個部門派駐了紀檢組，加強了黨的紀律檢查和監督工作。從此黨內監督制度建設進入新的歷史時期。

一是強化了專門監督機構的職能。十二大黨章改變了十一大黨章關于“各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產生”的規定，決定中央紀委和地方各級紀委由黨的全國代表大會和地方黨的各級代表大會選舉產生，并向其報告工作，這就增強了紀檢機關監督的權威性。1993年年初，黨的紀律檢查機關和行政監察機關實行合署辦公。黨的十八大后，各級紀委實行兩個“以上級紀委為主”，即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主;各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。2001年9月，黨的十五屆六中全會決定“紀律檢查機關對派出機構實行統一管理”，從而使紀律檢查委員會有了完整的體制系統，成為新時期實現紀律檢查工作制度化和科學化的組織保障。

二是健全了黨內監督制度體系。中央紀律檢查委員會于1987年制定了《關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定（試行）》，規定了黨內紀律監督的任務、原則、對象、內容和途徑等。黨的十四大以后，《紀律處分條例（試行）》《黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》《關于領導干部報告個人重大事項的規定》等一系列有關監督體制、機制、政策的法規制度和措施相繼出臺。1996年，黨中央做出關于加強黨內監督五項制度的規定，加強對高中級領導干部和各級黨政機關主要負責人的監督。1998年年底，中央頒布《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，在全黨形成了一級抓一級，層層抓落實的監督體制。2003年12月，《黨內監督條例（試行）》頒布實施，這是第一部系統規范黨內監督工作的基本法規。黨的十八大以來，我們黨制定和重新修訂了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《廉潔自律準則》《黨內監督條例》《紀律處分條例》《問責條例》《巡視工作條例》等一系列黨內法規，一個以黨章為核心、以黨內監督條例為主干、以配套規定和其他監督規范為重要補充的黨內監督法規制度體系基本形成。

三是監督執行取得良好效果。改革開放以來，全國紀檢監察機關共查辦各類違紀違法案件400多萬件，給予600多萬人以黨紀政紀處分，其中一批腐敗分子依法受到嚴懲。

（作者系中共湖南省委黨校、湖南行政學院黨史教研部原主任、教授）