行政約談制度問題探討

劉娟

【摘 要】行政約談作為一種柔性的行政管理方式，是對傳統(tǒng)行政管理的一種補充。目前我國行政約談制度的法治化、規(guī)范化建設(shè)成果顯著，但是在實施過程中仍不可避免的會存在一些問題。文章主要基于行政約談存在的主要問題提出相應(yīng)的完善策略，希望能為行政約談管理模式的優(yōu)化提供一定的借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】行政約談;適用范圍;問題;完善

一、行政約談的適用范圍

首先是即將違法的行為。行政機關(guān)對那些尚未構(gòu)成違法的行為人通過與其溝通及相關(guān)法律政策的宣傳，可以在一定程度上阻止其不當行為的繼續(xù)，因為若任其行為發(fā)展下去，則極有可能觸犯到國家的法律法規(guī)，導(dǎo)致違法犯罪行為不能及時遏止。

其次是輕微違法的行為。行政機關(guān)對于情節(jié)輕微的違法行為普遍會采用行政約談的方式來引導(dǎo)和阻止行為人停止違法行為，并立即進行整改[1]。因此，在當前形勢下，將輕微違法行為納入行政約談適用范圍是完全必要的。對于行政約談適用的違法行為有必要對其程度加以適度的限制，執(zhí)法機關(guān)面對違法情節(jié)嚴重的行為仍應(yīng)當采取相應(yīng)的強制性的懲戒措施。若行為人的行為已經(jīng)明顯觸犯國家的法律法規(guī)，一旦將其納入約談范圍，則會在無形中混淆了行政約談和行政處罰的界限，使行政約談陷入縱容違法的囧境。

二、行政約談存在的主要問題

（一）立規(guī)層級較低且缺乏規(guī)范性

在目前推行行政約談模式的各領(lǐng)域，行政約談尚無高層級的行政規(guī)范。能夠?qū)π姓s談進行規(guī)定和控制的法規(guī)范或文件層級不高，一般是國務(wù)院某個部委的規(guī)章或規(guī)范性文件、當?shù)卣當M定的內(nèi)部文件或是工作措施等等，缺少一個全國性的關(guān)于行政約談的規(guī)范體系。

（二）相關(guān)機制有待完善

首先，回避機制缺失。原則上約談人與約談對象存在利害關(guān)系情形下應(yīng)當回避。但就目前實踐狀況來看，僅有極少數(shù)文本對行政約談中的回避制度予以規(guī)定，并且在這些已提及回避制度的規(guī)定之中，亦沒有明確表示約談相對人能否提出回避申請以及提出的方式、時限等一系類相關(guān)內(nèi)容;其次，目前我國行政約談的公開機制，有待完善。對行政約談的整個流程進行公開化管理，不僅有助于提升行政透明度，增強執(zhí)法機構(gòu)的社會公信力，被約談人也會因為社會輿論壓力而積極整改，避免問題再次發(fā)生。公開化管理，可提升執(zhí)法效率以及被約談人的整改效率，還可以使整個約談過程更加嚴謹規(guī)范，避免剛性執(zhí)法。然而，行政約談目前在行政管理實踐活動中呈現(xiàn)的是“封閉性”態(tài)勢。從整體來看，在大部分關(guān)于行政約談的文本規(guī)范中很難見到關(guān)于公開的規(guī)定，即便在已有的相關(guān)規(guī)范文本中，也多是含糊其辭，略有提及，缺少詳細規(guī)定。

（三）行政約談存在過度以及強制化傾向

約談雙方對于行政目標的重視程度，決定了行政約談的效率。在重視行政目標的同時，也不能夠忽略如何達到行政目標。應(yīng)基于雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，使被約談?wù)咝膼傉\服地意識到自己所犯的錯誤，并加以整改，積極的促進行政執(zhí)法效率。行政約談在實際運行中表現(xiàn)出的問題，在行政機關(guān)方面主要是：行政約談的過度采用、有強制化傾向、威懾功能過于突出[2]。目前學術(shù)界對行政約談的靈活性以及便利性給予了高度的肯定，但是行政約談應(yīng)用于現(xiàn)實行政執(zhí)法方面還暴露出諸多問題，嚴重時還可能出現(xiàn)向行政命令的異化或處罰的強制傾向。

三、行政約談制度的完善

（一）改善立法供給質(zhì)量

目前與行政約談相關(guān)的管理活動的開展急需高位階的法規(guī)范的指引，但要想提升立法層級、明確法律依據(jù)并非一蹴而就，不宜直接躍進到法律層面[3]：首先，行政約談適用的行政管理領(lǐng)域十分廣泛，各項約談工作的實施都是有針對性地面向各自領(lǐng)域，結(jié)合自身的工作實際和工作特點，需要制定具有明確的專業(yè)性和高操作性的規(guī)范。其次，對行政約談的規(guī)定不宜太過硬性具體。現(xiàn)階段關(guān)于約談的地方性法規(guī)和規(guī)章數(shù)量龐雜且混亂，當制定一部統(tǒng)一的法律的各種條件尚不夠成熟的時候，先行制定行政法規(guī)來進行統(tǒng)一的規(guī)范不失為一個好的嘗試。在目前規(guī)范行政約談的相關(guān)文本中，不當內(nèi)容主要表現(xiàn)在相對人必須參與行政約談，否則將對相對人直接實施處罰，或者行政機關(guān)責令相對人必須按照執(zhí)法機關(guān)所提出的方案進行整改，否則會加劇處罰力度的規(guī)定。此類規(guī)定使得行政約談這種非強制行政手段附著了強制特性，與行政約談本質(zhì)上是柔性的執(zhí)法方式特點背道而馳，與行政約談的柔性方式差異巨大。對于類似的規(guī)定，應(yīng)該及時予以刪除，避免因為行政約談制度的扭曲，導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)社會公信力的下降。

（二）完善行政約談程序

由于行政約談在行政執(zhí)法實踐中缺乏必要的程序法規(guī)制，亦無法律法規(guī)層級的制約，在較少的程序規(guī)定中，其內(nèi)容也并不詳盡細致，因此，應(yīng)對約談的時間、地點、實施步驟、約談備案、評估、事后救濟等各個環(huán)節(jié)加以詳盡規(guī)定。在約談的準備階段，行政機關(guān)應(yīng)當為相對人預(yù)留合理的準備期限，提前通知相對人。在行政約談的實施階段，一般由兩名或兩名以上工作人員進行，關(guān)于約談主持人、談話人和記錄人應(yīng)事先進行分工，明確各自職責。約談結(jié)束后，雙方會形成約談紀要，以書面形式將雙方共識予以留存，它是雙方合意的產(chǎn)物，表明有關(guān)內(nèi)容不是行政主體的單方選擇。

（三）加強對行政約談的監(jiān)督

行政約談行為的整個流程均應(yīng)該有相對應(yīng)的監(jiān)管部門參與。在啟動約談時，必須要充分利用監(jiān)管機構(gòu)的縱向監(jiān)督職能，對于納入約談范圍的違規(guī)違法問題，要衡量其是否應(yīng)該通過行政約談解決。同時還要對行政機關(guān)是否具備相應(yīng)的管理權(quán)限，約談的實施程序是否符合法律規(guī)定等進行審查，從源頭上規(guī)范約談行為，避免約談越位的發(fā)生。行政約談外部監(jiān)督的形式主要以媒體監(jiān)督和公眾參與為主，發(fā)揮媒體和公眾的監(jiān)督功能需要以約談過程的信息公開為基礎(chǔ)，才能提升行政約談的透明度與公開度。信息公開制度在擴大公眾參與的監(jiān)督范圍的同時，也起到了預(yù)防腐敗和人情交易的操作空間的作用，這與很多學者提倡的將公權(quán)力監(jiān)督和社會監(jiān)督二者相結(jié)合的提議不謀而合。內(nèi)部外部監(jiān)督雙管齊下的監(jiān)督模式，有利于避免約談異化現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）建立事后救濟機制

行政約談的初衷是想通過雙方平等溝通，達成共識、獲得認同。為了避免行政約談實施過程中異化、過度化等情況的發(fā)生，有必要賦予相對人尋求救濟的權(quán)利。在具體的實施中可通過一下手段來實施：首先是行政復(fù)議、行政訴訟。為了切實保護公民的合法權(quán)益不受侵害，使執(zhí)法機構(gòu)能夠在監(jiān)管下合法行政、合理行政，優(yōu)化執(zhí)法流程，有必要把行政約談行使中的效力異化等情形納入行政訴訟受案范圍。其次是行政賠償。為了進一步保護相對人的權(quán)利不受行政機關(guān)侵犯，僅僅將行政約談納入行政復(fù)議、行政訴訟的范圍，還遠遠不夠，對于約談行政賠償相關(guān)制度的構(gòu)建是解決此類問題的重要手段。行政賠償不僅能夠維護相對人的基本權(quán)益，還能夠?qū)π姓黧w起到一定的震懾作用，規(guī)范行政機關(guān)行使行政權(quán)力。

四、結(jié)束語

行政約談作為一種新興執(zhí)法方式，獨具中國特色，盡管在實踐中應(yīng)用廣泛，但對其理論研究尚不成熟。法律作為一種伴有制裁性的理性化工具，要在適用上留有一定的包容空間。一方面，我們不能只看到新興事物的異化風險，就一概呼吁通過立法來將其扼制。另一方面，行政約談既已闖入法律的視野內(nèi)，還是要在立法、程序、監(jiān)督、救濟等方面加以適度的規(guī)制。

【參考文獻】

[1]王樂煜.論行政約談的適用范圍[J].法制與社會，2020（28）：91-92+126.

[2]謝勇先. 行政約談法治化研究[D].昆明理工大學，2020.

[3]皮里陽，陳晶.環(huán)保行政約談制度的困境與出路探尋[J].洛陽理工學院學報（社會科學版），2020，35（03）：25-29.