巨變之下的“條塊關(guān)系”演變及選擇路徑

摘要：1978年改革開放以來，在市場經(jīng)濟(jì)體制和政治變革的推動(dòng)下，中國不斷走向了世界舞臺(tái)，既展現(xiàn)了中國實(shí)力，也展現(xiàn)了中國魅力，政治、文化、社會(huì)領(lǐng)域都發(fā)生了令世界矚目的巨變。這樣巨大變化的背后，不僅僅是經(jīng)濟(jì)奇跡，更是政治制度和社會(huì)關(guān)系的發(fā)展，我們看待發(fā)展的問題，不能只集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更要洞察到其背后的政治制度的變遷，制度的變化對社會(huì)整體發(fā)展產(chǎn)生的作用和影響比我們想象地更加深刻和久遠(yuǎn)。建國以來，我國的政府間關(guān)系—條塊關(guān)系發(fā)生了由集權(quán)到分權(quán)再集權(quán)的循環(huán)變化，這是隨著當(dāng)時(shí)國際國內(nèi)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化而演變的，本文旨在探討1978年改革開放以來世界格局與中國局勢發(fā)生巨變的情況下，我國的條塊關(guān)系發(fā)生的幾次大的演變以及前因后果。

關(guān)鍵詞：條塊關(guān)系;改革開放;制度變遷

條塊關(guān)系是毛澤東我國對政府間關(guān)系的描述，是指政府間縱橫交錯(cuò)的復(fù)雜關(guān)系。其中既包括上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也包括同一層級(jí)政府間的關(guān)系。“條條”簡潔一點(diǎn)說就是國務(wù)院直屬的各大部委包括教育部、武裝部等，是橫向上將國家的各項(xiàng)事務(wù)劃分到各個(gè)部門;“塊塊”是指從縱向上看的各級(jí)政府例如省、市等。我國的政府間關(guān)系十分復(fù)雜，在雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制之下，不僅存在上下級(jí)部門和上下級(jí)政府之間的關(guān)系，還存在上級(jí)政府部門對下級(jí)政府的斜向府際關(guān)系，由于兩者之間行政層級(jí)相同，不存在法律上的隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此情況比上下級(jí)的府際關(guān)系更加復(fù)雜，但是凡事有利必有弊，或許可以推動(dòng)兩大部門之間可以在平等的空間對話，共同承擔(dān)政治事務(wù)和合理分配政府職能。在當(dāng)前的時(shí)代發(fā)展背景之下，我們不僅要繼續(xù)調(diào)整和完善條塊關(guān)系，更要強(qiáng)調(diào)建設(shè)治理型和服務(wù)型政府，將更多不涉及核心事務(wù)的權(quán)力下放到地方去。關(guān)于如何進(jìn)行條塊關(guān)系的改革，就是要打破傳統(tǒng)的職責(zé)同構(gòu)的管理狀況，改進(jìn)雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，對各個(gè)部門的職能進(jìn)行合理和明確地劃分，避免職責(zé)模糊和部門權(quán)力重復(fù)的現(xiàn)象。

建國以來?xiàng)l塊關(guān)系發(fā)生過幾次大的調(diào)整，在改革開放之前，大體上可以概括為兩次權(quán)力的收回和下放過程。建國之初，一時(shí)間無法在全國建立完善合理的府際關(guān)系，只能采取行政大區(qū)制，[1]這一時(shí)期的中央和地方的關(guān)系，是各個(gè)大行政區(qū)統(tǒng)一接受中央領(lǐng)導(dǎo)，但可以根據(jù)實(shí)際情況擁有一定的地方自治權(quán)。經(jīng)過建國初期的新民主主義社會(huì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，此時(shí)中央政府決定收回一部分的地方權(quán)力，以便為后面的經(jīng)濟(jì)建設(shè)打下制度基礎(chǔ)。1954年中央決定撤銷大區(qū)，將行政重心轉(zhuǎn)移到中央，這一過程使得我國現(xiàn)代條塊關(guān)系的垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制初步確立，行政區(qū)劃和政府層級(jí)也基本確定下來。[2]建國后到改革開放之前經(jīng)歷過幾次大規(guī)模的收權(quán)放權(quán)，1956年“一五計(jì)劃”的實(shí)施，要求各個(gè)部門都能對經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)，開始了第一次的大規(guī)模放權(quán)，但是由于權(quán)力下放過快過猛，超出了中央的預(yù)期，致使各條條權(quán)力過大，中央再次收權(quán)，這次收權(quán)到1965年左右停止，伴隨著權(quán)力的回收，條條的部委數(shù)量有明顯增加。文革期間，開始了規(guī)模較大的第二次分權(quán)，把很大一部分的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放到地方，但是與上一次分權(quán)一樣，缺乏事前的理論論證以及充足準(zhǔn)備，這次分權(quán)也出現(xiàn)了混亂現(xiàn)象，在一定程度上破壞了中央領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性。建國后到文革結(jié)束，我國基本經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的分權(quán)和收權(quán)，但是條塊關(guān)系在本質(zhì)上并未發(fā)生變化，這是當(dāng)時(shí)客觀條件的局限，同時(shí)也是由于我國缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是經(jīng)過探索，我們在政府管理界限等方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，對變革有巨大益處。

一、改革開放以來的條塊關(guān)系變遷

在改革之前的幾年內(nèi)，中央政府為緩解的各項(xiàng)矛盾，將一部分權(quán)力又集中到中央部委中來。這時(shí)整個(gè)社會(huì)出現(xiàn)了對過去十年的反思和批判，中央也意識(shí)到要想提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力，激發(fā)人民生產(chǎn)發(fā)展的積極性，就必須要將集中起來的權(quán)力再次下放，只有這樣才符合這時(shí)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展路線，這一時(shí)期在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的指導(dǎo)路線之下，我國開始了新一輪的綜合放權(quán)。1978年以來，中央推行了六次行政改革，這些改革普遍存在兩個(gè)問題，一是中央政府和地方政府之間的關(guān)系問題;二是各大部委和各級(jí)政府之間的關(guān)系問題。但是在實(shí)際的行政體制改革實(shí)踐中，這兩個(gè)問題往往是互相嵌入式的，央地關(guān)系的改革必須要通過條塊關(guān)系的不斷轉(zhuǎn)變來促進(jìn)其發(fā)展，反之亦然。

（一）1978-1992年間的條塊關(guān)系

如何讓條塊關(guān)系更好地提升政府效能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入生命力，是改革開放以來中央政府要考慮的頭等大事，1978年十一屆三中全會(huì)的召開，確定了要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展路線，如何刺激市場激發(fā)更多活力，就要尋找政府內(nèi)部的內(nèi)生動(dòng)力，一步步讓地方獲得更大自主權(quán)。[3] 1978到1992年，我國的放權(quán)是一次大規(guī)模且有重點(diǎn)的放權(quán)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域等方面都進(jìn)行了一定程度的放權(quán)，側(cè)重點(diǎn)在于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市，擁有良好的地理位置的城市先一步享受優(yōu)惠政策，例如深圳等城市，這帶有一定的激勵(lì)性質(zhì)。1980年以來，中央政府將深圳、廣州、珠海、汕頭四個(gè)沿海城市設(shè)立為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，此時(shí)中國的行政區(qū)劃已經(jīng)不再是單一的省市縣，而是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐需要和中國社會(huì)的實(shí)際情況結(jié)合起來，完成了一次十分具有中國特色的行政區(qū)劃調(diào)整，1983-1989年期間，中央又連續(xù)將重慶等14個(gè)省直轄市設(shè)立為計(jì)劃單列市。在這次的放權(quán)過程中，最顯著的就是設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)和計(jì)劃單列市，最大的變化就是在1984年提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”這一概念，首次認(rèn)識(shí)到要走出循環(huán)怪圈，必須要轉(zhuǎn)變政府職能，變革管理方式，同時(shí)意識(shí)到管理不能只依靠政府，還需要更多的社會(huì)組織參與進(jìn)來，這就要求不僅要提高社會(huì)組織的政治參與度，還要增強(qiáng)人民群眾的主人公意識(shí)，只有當(dāng)政府、社會(huì)、人民三者形成一個(gè)相對完備的體系，各司其職，才能真正地調(diào)整條塊關(guān)系。

（二）1992年至今的條塊關(guān)系

20世紀(jì)90年代中后期以來，從稅務(wù)部門開始，銀行等部門逐漸從地方政府退出，改為中央或省級(jí)以下的垂直管理。[5]這樣的管理模式在權(quán)限方面上集中得很徹底，大多數(shù)部門在干部管理等方面都轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)統(tǒng)一管理，但是條塊關(guān)系中最基礎(chǔ)也是最根本的矛盾沒有發(fā)生根本的變化。現(xiàn)存的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制會(huì)在一定程度上導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部職責(zé)不明，同時(shí)面對上級(jí)條條和塊塊的不同行政指令，下級(jí)職能部門往往會(huì)不知所措，降低了行政效率。雖然憲法和法律中都明確規(guī)定了政府各部門之間的職責(zé)劃分，但是由于條塊矛盾和條塊分割現(xiàn)象的存在，職能和責(zé)任的落實(shí)有很大的局限性。[5]

分稅制鼎新肇端于1994年，1994年我國開始實(shí)行分稅制體制變革，主要內(nèi)容是在稅制革新的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變了以前財(cái)務(wù)承包制的做法，將全部稅收按稅種分別為中央稅、地方稅和共享稅。在此改革后，企業(yè)不分大小和行政級(jí)別一律平等，依法納稅后可分配的部分按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范由企業(yè)分配，真正為企業(yè)劃出了一條公平競爭的起跑線。[6]1994年的改革，在中央和地方關(guān)系上形成了以劃分稅種為主，并且將以中央對地方轉(zhuǎn)移支付為框架的分配制度規(guī)定在一定范圍之內(nèi)。[7] 作為分稅制改革的配套政策，國地稅機(jī)構(gòu)的分設(shè)對于發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性，確保分稅制體制的運(yùn)行發(fā)揮了很大的作用。[8]但同時(shí)機(jī)構(gòu)分設(shè)也帶來了諸多問題，最明顯的就是納稅人為了履行納稅義務(wù)所需要支出的成本。[9]

二、條塊關(guān)系的選擇路徑

改革開放以來我國對于條塊關(guān)系進(jìn)行了長期的調(diào)整，但是由于條塊關(guān)系本身所固有的矛盾無法從根本上得到解決，所以我們一定要在制度角度尋找經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。從長期看，應(yīng)通過立法界定中央與地方的職能和權(quán)限，明確中央的專管和共管事務(wù)，然后分別實(shí)行實(shí)體性的垂直管理。[12]目前改革到了重要的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展需要各個(gè)部門的合作，此時(shí)應(yīng)該以政府間縱向關(guān)系為主導(dǎo)，橫向關(guān)系為側(cè)重點(diǎn)，只有找準(zhǔn)政府間關(guān)系中各個(gè)環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)定位，才能真正調(diào)整條塊關(guān)系，推進(jìn)體制機(jī)制改革。在以往幾十年的改革中，中央與地方之間圍繞集權(quán)與分權(quán)已經(jīng)發(fā)生了多次反復(fù)，關(guān)鍵問題就在于如何合理地劃分二者之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)。實(shí)踐證明，央地和條塊之間從對立到協(xié)作都是一直在變化的，兩者之間不存在永久的對抗，只有根據(jù)本身的利益不斷地進(jìn)行利益博弈，從而保持一定的平衡狀態(tài)，才能對整個(gè)社會(huì)的發(fā)展更加有利，且央地與條塊關(guān)系之間的相互嵌入也增加了兩者之間的復(fù)雜性，如何看待條塊關(guān)系背后的制度問題，從而建立起一個(gè)相對平衡協(xié)調(diào)的互動(dòng)機(jī)制，還有待進(jìn)一步的探討。

結(jié)語

從古到今，我們解決一切復(fù)雜問題的方式就是從實(shí)際出發(fā)，對于我國的條塊矛盾來說，最主要的就是要打破職責(zé)同構(gòu)和當(dāng)前的雙重管理體制。詳細(xì)來說，主要就是對“上下對口”的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，根據(jù)本地的實(shí)際情況去設(shè)置上下級(jí)機(jī)構(gòu)和部門，而不能是簡單的上下或左右的復(fù)制粘貼。[11]其次是要對各級(jí)政府以及各個(gè)部門之間的職能進(jìn)行一個(gè)細(xì)致而明確的劃分，并且將這種部門間的職能劃分法律化、正規(guī)化，做到職能的劃分和責(zé)任的規(guī)范有法可依、有法必依;同時(shí)要做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免出現(xiàn)各級(jí)政府或者職能部門的財(cái)權(quán)被上級(jí)部門所有，而事權(quán)卻不斷向下轉(zhuǎn)移;最后，要改革雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，所有事務(wù)要事先明確主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，再由其他部門做輔助性工作，避免權(quán)責(zé)劃分不清，影響行政效率，最終降低政府的威信力。

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[11]王文杰：中國政府中的條塊關(guān)系分析研究[J]，河北企業(yè)，2018年7期，23-24.

作者簡介：白曉凱，1997年，女，漢族，河北省石家莊市人，碩士研究生在讀，河北師范大學(xué)，研究方向是政治文化與政治發(fā)展。

河北師范大學(xué) 河北石家莊 050400