淺析行政相對人違反行政協議時行政機關的權利救濟方式

郭恒智

摘要：我國現行《行政訴訟法 》將行政協議納入了行政案件受理范圍，2020年1月1日實施的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》對行政協議糾紛中法律的適用作了更加詳細的規定，這些法律規定和司法解釋為行政相對人維護自己的合法權益提供了明確的指引，此外規定了行政機關權利的救濟方式為非訴執行。由于行政協議的契約性，很多人認為應該將反向行政訴訟引入我國行政訴訟法，那么是將該理論制度引進行政訴訟法還是繼續以司法解釋指導實踐呢。

關鍵詞：行政協議;行政機關;行政相對人;權利救濟

一、行政協議概述

1.行政協議的概念

我國《行政訴訟法》第十二條規定了人民法院受理行政案件的范圍，其中第一款第十一項規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”，人民法院應當予以受理，從這一規定我們無法得出立法機關對于行政協議的定義，只能得出行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的行為是可訴的，這就使得在司法實踐中出現對行政協議認定不統一，甚至出現同案不同判的問題。因而需要最高人民法院在法律適用方面對行政協議進一步予以界定。

2019年11月12日最高人民法院審判委員會第1781次會議通過的法釋〔2019〕17號即《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第一條規定“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議”，從該條規定可以得出行政協議是指行政機關為了實現行政管理或公共服務的目的，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務的協議。

2.行政協議的特征

第一，主體方面。行政協議的當事人必須有一方是行政主體，享有行政權力。行政協議是行政主體為了實現行政管理或公共服務目的而簽訂的，因此，當事人中必有一方是行政主體。行政協議必須有行政機關參加并不意味著凡是由行政機關簽訂的協議都是行政協議。行政機關以民事主體身份簽訂的合同，如與文具店簽訂的購買辦公用品的合同是民事合同;只有以行政主體的身份簽訂合同時，該合同才是行政合同。

第二，目的方面。行政主體簽訂行政協議目的是實現行政管理職能，維護公共利益，而不是為了自身的經濟利益。如為了合理規劃國有自然資源的開采，保障國有自然資源發揮最大效益，與開礦企業簽訂的國有自然資源使用權出讓協議。

第三，權利義務方面。行政協議法律關系中，雙方地位是不對等的，這是與民事協議的最大區別。從某種意義上看，這種不對等使得行政協議雙方趨向于一種管理與被管理的關系。因此，行政主體對于行政協議的履行享有行政優益權。具體體現為對協議履行的監督權、單方變更權和解除權。

第四，協議本質方面。行政協議本質上是一種雙方合意達成的合同，具有契約性。表現在雙方必須嚴格遵守契約精神，嚴格履行協議內容。非因法定事由，行政主體應堅持信賴利益保護原則，不得隨意單方面變更協議內容，不得利用職權侵害另一方合法權益。任何一方有違約，都應承擔責任。協議訂立后只有出現了由于公共利益的需要或法律政策的重大調整，必須變更或解除時，行政主體才能行使單方變更或解除權。由此造成相對人合法權益損害的，要予以補償。

第五，糾紛解決方面。雙方當事人因履行發生爭議時，根據行政法的相關原則，通過行政救濟方式解決。

二、行政相對人違反行政協議時行政機關的權利救濟方式辨析

1.現行法律及司法實踐中，行政機關的權利救濟方式

在法釋〔2019〕17號實施之前，因《行政訴訟法》中沒有關于行政主體起訴行政相對人的相關規定，導致司法實踐對此類案件的解決方式不統一。有的法院直接按照民事案件糾紛來處理，有的法院認識到行政協議與民事合同的不同，主體之間是不平等的，不能用民事訴訟來解決行政協議糾紛，因此用非訴執行程序的方式解決。但是啟動非訴執行程序的依據卻又出現了不同。有的法院直接以行政協議為依據，裁定予以執行;有的法院裁定予以執行的依據是，行政主體先行對行政相對人就其應履行的義務及期限發出催告，等催告書送達給行政相對人，行政相對人在催告書規定的期限內未履行其義務時，行政機關提供相關催告材料向法院申請強制執行;還有一種裁定予以執行的依據是行政機關作出的行政決定，行政相對人不履行行政協議時，行政機關根據行政協議約定作出行政決定，并告知行政相對人如不服決定可提起復議或行政訴訟，當行政相對人在法定期限內不履行協議也不提起行政復議或行政訴訟，行政主體以行政決定向人民法院申請強制執行。

2020年1月1日《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》的實施，為人民法院處理行政相對人違反行政協議，在滿足何種條件時，人民法院應裁定予以強制執行提供了明確的指引。《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十四條規定“公民、法人或者其他組織未按照行政協議約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以作出要求其履行協議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協議內容具有可執行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執行。法律、行政法規規定行政機關對行政協議享有監督協議履行的職權，公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以依法作出處理決定。公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協議內容具有可執行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執行。”可以看出，當行政相對人違反行政協議時，行政機關的權利救濟是通過非訴執行方式實現，而不是將行政協議當作普通民事合同，用民事訴訟的相關規定來處理，也就是說行政機關通過向人民法院申請強制執行的方式獲得權利救濟，當行政機關的強制執行申請滿足以下條件時，法院可予以執行：第一，行政協議內容具有可執行性;第二，行政相對人未按照協議約定履行義務，經行政機關催告后不履行，行政機關作出要求其履行協議的書面決定，并將書面決定送達至行政相對人;第三，行政相對人收到行政決定后，既不在法定期限內提起行政復議或者行政訴訟也不履行義務。

這一規定的優點有：第一，統一了人民法院裁定予以強制執行的條件;第二，賦予了行政相對人提起行政復議或者行政訴訟的權利;第三，給行政相對人自動履行的機會。但學者也提出了這一規定有個比較明顯的缺點，人民法院在決定是否予以執行時，對行政機關的書面決定或處理決定不會進行實質性審查，這就使得行政機關又是行政協議的簽訂者，又是決定行政相對人履行協議的“裁判者”。

2.學界提出的行政機關權利救濟方式——“反向行政訴訟”

所謂反向行政訴訟是指在某些特殊類型的行政案件中，將訴訟程序的啟動權賦予行政機關，在結構或形式意義上由行政機關起訴相對人的制度。由于行政協議的契約性，當行政機關與行政相對人發生糾紛時，只有行政相對人可以起訴行政機關，而行政機關卻不能通過起訴行政相對人來救濟自己的權利，這與契約性是不符的，而賦予行政機關起訴權，正好符合行政協議的契約性。此外現行法律及司法解釋賦予了行政機關申請強制執行的權利，也賦予了行政相對人提起復議和訴訟的權利，但是由于法院對行政機關決定的審查不是在雙方當事人辯論基礎上得出的結論，因此實體正義不容易實現，但是如果將反向行政訴訟引入《行政訴訟法》，將會更好的保證實體正義的實現。

綜上，反向行政訴訟賦予了行政機關提起訴訟的權利，更有利于實現實體正義。然而在現階段，反向行政訴訟尚在理論討論階段，現行《行政訴訟法》并未對其作任何規定，因此司法實踐中并不能適用這一理論和制度。我們能做的就是更好地解讀現有的法律規定以及司法解釋，并且在現有法律制度下讓行政主體和相對人權利救濟渠道更暢通。

三、行政主體以行政非訴執行作為自己的權利救濟方式更符合立法目的及司法實踐

行政非訴執行被很多人詬病的主要原因是，不符合行政協議的契約性;無法保證行政決定及處理決定的實體正義，直接以行政主體的行政決定和處理決定為執行依據，有可能損害相對人的合法權益;行政機關在申請法院強制執行的前置程序無法保證其合法性。

對于第一個原因：雖然反向行政訴訟更符合行政協議的契約性，但它與我國行政訴訟法保護行政相對人的合法權益、監督行政機關依法行使權力的立法目的不是很相符，我國行政訴訟法中只有“民告官”的相關程序規定，沒有“官告民”的相關規定。行政協議雖有協議固有的契約性，但它更重要的特性是行政性，正因為簽訂行政協議的雙方當事人地位不平等且協議目的是為了實現行政管理或公共服務，因此行政協議被納入到了行政訴訟的受案范圍，當行政機關違反行政協議，行政相對人可以依據行政訴訟法向人民法院起訴，而行政非訴執行作為行政機關的權利救濟方式，雖然違背契約性，但與反向行政訴訟相比更符合行政協議的行政性。

對于第二個原因：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十四條明確規定了對于行政機關做出的要求行政相對人履行行政協議的決定，行政相對人可以提出行政復議或者訴訟;如果在這一階段行政相對人沒有維護自己的權益，人民法院依據行政機關的決定予以強制執行，在執行階段，被執行人也有提出執行異議的權利或者執行異議之訴，若執行錯誤，也可以執行回轉，總之若行政機關的決定違背了實體正義，行政相對人的合法權益還是可以得到維護的。

對于第三個原因：人民法院雖然對行政機關申請執行的行政決定不進行實質審查，但會審查其合法性，合法性審查就包括程序合法，如行政機關是否對行政相對人進行了催告，行政機關是否送達了行政決定書，是否對行政相對人告知了其享有的復議權或起訴權，如果這些前置程序不合法或者有瑕疵，人民法院可以裁定不予執行。

結語

沒有完美的法律，完美實施的法律才更接近于完美。我國《行政訴訟法》及相關司法解釋對行政相對人權利的維護規定比較詳盡，但對行政機關維護其權利的渠道并無清晰明確的規定，但《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十四條的規定彌補了這一缺失，且此條規定在司法實踐中的完美實施，會讓行政機關的權利救濟渠道暢通，且不會影響行政相對人的合法權益。

參考文獻：

1.歐俊根：《反向行政訴訟：行政機關在行政協議相對人違約時的救濟途徑》[J]，《海峽法學》，2020年6月第二期，第114-115頁。

2.李建飛 1 ， 李月胤 2：《論行政協議中行政機關救濟途徑行使程序之完善》[J]，《陜西行政學院學報》，2020年5月第34卷第2期，第42頁。

國防大學政治學院 陜西西安 710000